【摘 要】行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估是對(duì)其進(jìn)行事后監(jiān)控的一種方法，但其卻存在著制度上不完善、實(shí)施過(guò)程中不規(guī)范等問(wèn)題。要使行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估的有序進(jìn)行，必須明確評(píng)估的主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估是一種結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估，因此，其評(píng)估結(jié)果必須產(chǎn)生應(yīng)有的效力。

【關(guān)鍵詞】行政規(guī)范性文件;主體;程序;標(biāo)準(zhǔn)

頒發(fā)行政規(guī)范性文件是各級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的重要手段，由于其數(shù)量繁多、層次多樣、種類繁雜，從而存在著雜、亂、多、不規(guī)范等問(wèn)題，有的甚至出現(xiàn)任意設(shè)定處罰權(quán)、許可權(quán)等現(xiàn)象，因此，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題行政規(guī)范性文件的監(jiān)控已成為當(dāng)務(wù)之急。目前，對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)監(jiān)控的措施主要有：事中的程序控制、定期清理、備案審查、以及事后的行政復(fù)議監(jiān)督、司法審查監(jiān)督和實(shí)施后評(píng)估等。目前雖然現(xiàn)行制度規(guī)定了行政規(guī)范性文件實(shí)施后必須進(jìn)行評(píng)估，但因?yàn)槿狈y(tǒng)一的關(guān)于行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估的操作性制度，導(dǎo)致在評(píng)估實(shí)踐中操作上的不統(tǒng)一、不規(guī)范，其在實(shí)踐中并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估的必要性

1.是更新政府管理理念的需要。從國(guó)際上政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估不能簡(jiǎn)單地看成是對(duì)政府業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)的手段，而應(yīng)當(dāng)是在新公共管理理念支配下的一套科學(xué)的管理系統(tǒng)。所以，行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估應(yīng)當(dāng)是在當(dāng)代政府行政管理創(chuàng)新背景下所進(jìn)行的創(chuàng)新政府管理理念的一個(gè)基本內(nèi)容。要求其在行政管理理念指導(dǎo)下正確理解和界定行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估，正確把握其評(píng)估過(guò)程中指標(biāo)的全面性和代表性，以使對(duì)規(guī)范性文件的評(píng)估切實(shí)體現(xiàn)市場(chǎng)和顧客導(dǎo)向。只有這樣，才能明確界定評(píng)估的概念、把握評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)與方法、確定評(píng)估的基本目的，并構(gòu)建完善的評(píng)估程序。

2.是解決問(wèn)題行政規(guī)范性文件的需要。通常行政規(guī)范性文件被老百姓稱為“紅頭文件”，而長(zhǎng)期以來(lái)，“紅頭文件”滿天飛，多、亂、雜，有的違反相關(guān)法律規(guī)定，有的相互之間發(fā)生不一致，有的“廢改隨意”，等等，這既影響了行政規(guī)范性文件本身的權(quán)威性，也削弱了行政機(jī)關(guān)在民眾中的公信力，更損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。這些文件被稱為問(wèn)題“紅頭文件”，并且問(wèn)題“紅頭文件”在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有得到根治。雖然行政機(jī)關(guān)采取了許多措施對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)控，如備案、行政復(fù)議、定期清理等，但這一問(wèn)題始終未能得到解決。筆者認(rèn)為對(duì)行政規(guī)范性文件實(shí)施后進(jìn)行評(píng)估可以對(duì)問(wèn)題行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面的檢測(cè)與評(píng)價(jià)，找出問(wèn)題的“癥結(jié)”所在，從而探尋一種解決的良策。

3.是構(gòu)建責(zé)任政府的必然需要。責(zé)任政府包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，責(zé)任政府意味著政府能積極地滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求;第二，責(zé)任政府要承擔(dān)道德的、政治的、行政的、法律上的責(zé)任;第三，責(zé)任政府意味著要有一套對(duì)政府的控制機(jī)制。責(zé)任政府的建立，行政問(wèn)責(zé)制的推行，就是要確立“結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任政府”理念，政府的主管部門(mén)要對(duì)自己的行政行為負(fù)責(zé)。[1]行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估實(shí)際上就是事后通過(guò)獨(dú)立的評(píng)估主體對(duì)其實(shí)施效果、文件本身的質(zhì)量、文件的規(guī)范化等進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，從而對(duì)問(wèn)題行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)及工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

二、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估的主體

評(píng)估主體即是要解決“誰(shuí)來(lái)評(píng)估”的問(wèn)題，評(píng)估主體的確定對(duì)于評(píng)估活動(dòng)能否順利進(jìn)行、評(píng)估活動(dòng)能否取得實(shí)效是至關(guān)重要的。實(shí)踐中關(guān)于評(píng)估主體一般有三種模式，即內(nèi)部主體模式、外部主體模式和多元化主體模式。而我國(guó)現(xiàn)目前采取的是典型的內(nèi)部評(píng)估主體模式，即由行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)來(lái)組織評(píng)估。且地方政府機(jī)關(guān)在具體施行過(guò)程中也是采取內(nèi)部評(píng)估主體模式，如浙江湖州市人民政府于2012年頒發(fā)的《湖州市行政規(guī)范性文件評(píng)估辦法》明確規(guī)定：負(fù)責(zé)市人民政府規(guī)范性文件實(shí)施的部門(mén)為該規(guī)范性文件評(píng)估工作的評(píng)估機(jī)關(guān)（同一規(guī)范性文件有兩個(gè)以上機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施的，主要負(fù)責(zé)部門(mén)為評(píng)估機(jī)關(guān)）;廣東東莞市政府于2010年頒發(fā)的《東莞市政府行政規(guī)范性文件評(píng)估清理辦法》規(guī)定：規(guī)范性文件評(píng)估清理工作由規(guī)范性文件實(shí)施機(jī)關(guān)（解釋機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)，同一規(guī)范性文件有兩個(gè)以上實(shí)施機(jī)關(guān)（解釋機(jī)關(guān)）的，由主要實(shí)施機(jī)關(guān)（第一解釋機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門(mén)評(píng)估;廣東惠州市政府于2011年頒發(fā)的《惠州市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件評(píng)估辦法》規(guī)定：市政府法制機(jī)構(gòu)、市政府規(guī)范性文件原起草單位或主要實(shí)施單位和部門(mén)規(guī)范性文件發(fā)布單位等是具體負(fù)責(zé)實(shí)施市政府或市直部門(mén)規(guī)范性文件評(píng)估工作的單位（稱為“評(píng)估機(jī)關(guān)”），等等。這種內(nèi)部評(píng)估主體模式事實(shí)上是很難收到實(shí)效的，因?yàn)槠湓谠u(píng)估過(guò)程往往會(huì)“避重就輕”，從而導(dǎo)致對(duì)評(píng)估活動(dòng)流于形式。

要使行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估產(chǎn)生應(yīng)有的實(shí)效，必須轉(zhuǎn)變當(dāng)前的評(píng)估主體模式。根據(jù)行政規(guī)范性文件評(píng)估的實(shí)際情況，我國(guó)可以采取多元化的評(píng)估主體模式。多元化評(píng)估主體不僅有利于反映民眾的利益訴求，并增強(qiáng)民眾對(duì)行政規(guī)范性文件的認(rèn)同，而且可以保障行政規(guī)范性文件評(píng)估結(jié)果的客觀公正，對(duì)所評(píng)估的行政規(guī)范性文件作出全面、準(zhǔn)確、客觀的判斷。

三、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估程序

行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估是對(duì)所評(píng)估的行政規(guī)范性文件做出評(píng)價(jià)，這種活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定的程序而為，這是保障評(píng)估活動(dòng)有序進(jìn)行并取得應(yīng)有實(shí)效的客觀需要。精心、慎重地對(duì)行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估程序進(jìn)行科學(xué)、合理的安排是開(kāi)展評(píng)估工作的首要任務(wù)，只有形成一套完善的評(píng)估程序，評(píng)估工作才能沿著正常的軌道運(yùn)行。西方許多學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行過(guò)許多研究，提出許多有理論價(jià)值的觀點(diǎn)，對(duì)我國(guó)政府機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估有參考價(jià)值。如美國(guó)行政學(xué)學(xué)者馬克.霍哲教授認(rèn)為：一個(gè)良好的績(jī)效評(píng)估程序應(yīng)包括鑒別要評(píng)估的項(xiàng)目、陳述目的并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)、設(shè)置業(yè)績(jī)和結(jié)果（完成目標(biāo)）的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績(jī)報(bào)告和使用結(jié)果和業(yè)績(jī)信息七個(gè)基本步驟。[2]我國(guó)行政學(xué)學(xué)者彭國(guó)甫教授認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)階段：前期準(zhǔn)備階段、評(píng)估實(shí)施階段和結(jié)果運(yùn)用階段，并且認(rèn)為前期準(zhǔn)備階段包括確定評(píng)估項(xiàng)目與制定評(píng)估方案，評(píng)估實(shí)施階段包括參照評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、全面收集有關(guān)信息、對(duì)信息進(jìn)行處理及作出評(píng)估結(jié)論，而結(jié)果運(yùn)用階段主要是指運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果改進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共政策、公共責(zé)任、人員管理、部?jī)?nèi)合作、公共服務(wù)、發(fā)展規(guī)劃等。[3]也有學(xué)者認(rèn)為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基本程序應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)備階段、評(píng)價(jià)實(shí)施、報(bào)告公示階段、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用階段和全程監(jiān)督五個(gè)階段。[4]

根據(jù)我國(guó)近年來(lái)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的實(shí)際情況，必須確定下列程序?yàn)槠湓u(píng)估的基本程序。即行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估包括普通程序（又稱一般程序）和簡(jiǎn)易程序兩種，普通程序分為評(píng)估的準(zhǔn)備、實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用三個(gè)階段。評(píng)估準(zhǔn)備階段包括下列內(nèi)容：擬定評(píng)估計(jì)劃、評(píng)估動(dòng)議、制訂評(píng)估工作方案、成立評(píng)估工作小組、確定評(píng)估具體時(shí)間、送達(dá)相關(guān)文書(shū)、制定評(píng)估的調(diào)研提綱、設(shè)計(jì)具體的評(píng)估調(diào)查問(wèn)卷表等;評(píng)估實(shí)施階段是評(píng)估的中心環(huán)節(jié)，其主要包括：收集評(píng)估信息、整理與分析評(píng)估信息并作出初步的評(píng)估結(jié)論、提交評(píng)估報(bào)告等;評(píng)估結(jié)果運(yùn)用階段主要是根據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)相關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的立、改、廢及對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)與人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。對(duì)于爭(zhēng)議不大，且在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有產(chǎn)生較大的不良影響的，且對(duì)行政規(guī)范性文件所進(jìn)行的是正常的年度評(píng)估，可以不按照上述程序進(jìn)行，而采取簡(jiǎn)易程序進(jìn)行評(píng)估。

四、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則與尺度。確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)既便于評(píng)估對(duì)象的正確選擇，也利于評(píng)估方法與評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)。在當(dāng)前的行政規(guī)范性文件評(píng)估實(shí)踐中是各個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)“各自為政”，各個(gè)評(píng)估主體所確定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也是“五花八門(mén)”，這既不利于評(píng)估的統(tǒng)一開(kāi)展，也不利于對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范性檢測(cè)根據(jù)近年來(lái)行政規(guī)范性文件評(píng)估的實(shí)踐和行政規(guī)范性文件評(píng)估的特定要求，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要有合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和效益性標(biāo)準(zhǔn)。

合法性標(biāo)準(zhǔn)是核心標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)是其他標(biāo)準(zhǔn)確定的基礎(chǔ)和依歸。合法性標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)所評(píng)估的行政規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定是否與法律法規(guī)和國(guó)家政策規(guī)定相一致進(jìn)行評(píng)價(jià)。合法性評(píng)價(jià)是法治行政的基本要求，也是在推行依法治國(guó)過(guò)程中要求行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行政行為所規(guī)定的一個(gè)“底線”。合法性標(biāo)準(zhǔn)在評(píng)估實(shí)踐中具體表現(xiàn)為形式合法性、程序合法性、實(shí)質(zhì)合法性三個(gè)方面。合理性標(biāo)準(zhǔn)則是基本標(biāo)準(zhǔn)，其能夠彌補(bǔ)合法性標(biāo)準(zhǔn)的不足。合理性標(biāo)準(zhǔn)在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估的中過(guò)程是不可或缺的，因?yàn)樾姓?guī)范性文件是政府用以進(jìn)行行政管理的手段，其涉及對(duì)象是不確定的，并且文件中賦予了行政機(jī)關(guān)在許多領(lǐng)域中的自由裁量的權(quán)力。合理性評(píng)價(jià)可以有效防止行政規(guī)范性文件制定過(guò)程中的自由裁量權(quán)的濫用。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)主要包括形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)技術(shù)和語(yǔ)言表述技術(shù)三方面，即根據(jù)評(píng)估的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的完善，使行政規(guī)范性文件體系呈現(xiàn)為統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的整體。效益性標(biāo)準(zhǔn)則是一個(gè)綜合性評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、行政效益和法律效益四個(gè)方面。

五、行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估的效力

任何評(píng)估活動(dòng)必須在評(píng)估之后根據(jù)其評(píng)估的結(jié)論或評(píng)估報(bào)告對(duì)相關(guān)工作采取一定的整改措施，同時(shí)對(duì)在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任的必須由有關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)法定的權(quán)限和程序?qū)τ嘘P(guān)機(jī)關(guān)或公務(wù)人員追究其法律責(zé)任。行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估是一種典型的結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估活動(dòng)，其要求應(yīng)當(dāng)以評(píng)估的結(jié)果作為對(duì)評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行整體評(píng)價(jià)的最終目的，操作過(guò)程再完美，如其結(jié)果沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的實(shí)效，則評(píng)估的價(jià)值得不到體現(xiàn)。行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的整個(gè)過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)“求真”、“求善”、“求美”的過(guò)程，“求真”要求在評(píng)估過(guò)程中尊重客觀事實(shí)，準(zhǔn)確收集一手評(píng)估資料與數(shù)據(jù);“求善”要求評(píng)估的結(jié)果和報(bào)告應(yīng)當(dāng)全面反映行政規(guī)范性文件存在的問(wèn)題與缺陷，并提出適當(dāng)?shù)脑u(píng)估意見(jiàn)，以供相關(guān)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作;“求美”要求根據(jù)評(píng)估報(bào)告和結(jié)果所提出的評(píng)估意見(jiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行完善，使行政規(guī)范性文件在制度和形式上都趨于完美。要使行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估產(chǎn)生實(shí)效，必須在制度上完善相關(guān)的規(guī)定;及時(shí)、客觀、公正地做出評(píng)估報(bào)告與評(píng)估結(jié)果，并提出相應(yīng)的評(píng)估意見(jiàn);建立評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)監(jiān)控機(jī)制。

行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估是我國(guó)法治政府評(píng)價(jià)體系中的重要內(nèi)容，其盡管在我國(guó)行政管理活動(dòng)中存在著不完善之處，但不能否定行政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估在法治國(guó)家、法治政府實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的重大作用。希望通過(guò)行對(duì)政規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估的研究，推動(dòng)其在制度上不斷趨于完善，在實(shí)施過(guò)程中能夠恪守制度規(guī)定，使評(píng)估取得應(yīng)有的效果，同時(shí)能夠在我國(guó)法治行政的推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮正能量。

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作者簡(jiǎn)介：曾志華（1978—），女，湖南衡陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)院副教授，主要研究方向：行政法。