舒本耀

(國防大學聯(lián)合勤務(wù)學院聯(lián)合勤務(wù)管理系， 北京 100858)

依據(jù)現(xiàn)行裝備市場準入管理制度，參與裝備科研生產(chǎn)和維修活動的單位，大都需要進行裝備科研生產(chǎn)許可認證(簡稱“許可證”)、裝備承制單位資格認證(包含質(zhì)量管理體系認證，簡稱“資格證”)、裝備科研生產(chǎn)單位保密資格認證(簡稱“保密證”)。近年來，軍政相關(guān)部門圍繞裝備市場準入問題出臺專項政策，簡化市場準入程序，設(shè)立地區(qū)申請受理點，推動許可和資格聯(lián)合審查，實施裝備承制單位資格和裝備質(zhì)量體系認證“兩證合一”審查，在一定程度上緩解民營企業(yè)參與裝備科研生產(chǎn)建設(shè)(簡稱“民參軍”)“準入難”的問題[1]。但與軍民融合深度發(fā)展的要求相比，“準入難”仍是目前民參軍過程中反映較為強烈的問題之一，在某種程度上限制了軍民融合市場主體的獲得感。為解決好“準入難”問題，亟需在創(chuàng)新裝備市場準入管理模式上下功夫，加快推行“一站式”裝備市場準入審查管理。

1 裝備市場準入審查管理模式存在的主要問題

現(xiàn)行裝備市場準入審查管理模式主要存在如下4個問題。

1.1 分頭審查效率不高

分頭審查、串行辦理“三證”的審查模式是造成審查周期偏長的主要原因。在現(xiàn)行管理體制下，“三證”審查部門隸屬于不同的行政管理體系，在缺乏統(tǒng)籌統(tǒng)管、部際協(xié)調(diào)的情形下難以建立有效的合作機制，且審查法律依據(jù)不同、內(nèi)容側(cè)重點不同，各部門在運行體系、管理模式、審查過程中也難以建立高效的協(xié)同關(guān)系，同步審查實施困難，資源共享利用不足，繼而導致了審查管理制度性交易成本較高，不僅耗費了大量的審查資源，而且還延長了優(yōu)勢民營企業(yè)申辦“三證”的審查周期[2]。此外，各審查部門間尚未建立起信息互通機制，資質(zhì)審查問題整改、資質(zhì)監(jiān)督問題通報均未能實現(xiàn)有效互動，通常在審查辦證管理過程中存在程序繁瑣、周期較長、協(xié)調(diào)管理成本偏高等問題，不僅制約著民參軍的進程和積極性，同時也難以對民營企業(yè)形成監(jiān)管合力[3]。

1.2 協(xié)商聯(lián)動機制不暢

協(xié)商聯(lián)動機制不暢是制約裝備市場準入制度改革的主要障礙。現(xiàn)行裝備市場準入審查可謂是“鐵道警察，各管一道”，缺乏有效的協(xié)商聯(lián)動機制，導致準入資質(zhì)審查難以高效協(xié)同[4]。近年來，軍委裝備發(fā)展部實施分類審查制度改革，把裝備質(zhì)量體系認證納入裝備承制單位資格審查，實行“兩證合一”，最大限度地簡化了辦證門檻。2015年6月，國防科工局和原總裝備部聯(lián)合公布的新版武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄[5]，共設(shè)置了11類755項，與2005年版許可目錄相比減少了約2/3。2018年12月，國防科工局和軍委裝備發(fā)展部聯(lián)合公布了2018年版武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄[6]，共7大類285項，在2015年版目錄的基礎(chǔ)上再次減少了62%。同時，軍委裝備發(fā)展部還聯(lián)合國家國防科工局探索試點了資格證與許可證的聯(lián)合審查。這一系列改革舉措，在一定程度上緩解了裝備市場“準入難”的問題，但并沒有從根本上解決裝備市場準入審查協(xié)商聯(lián)動的難題，只是在各個主管部門審查職權(quán)范圍內(nèi)的準入管理邊際上的一種優(yōu)化，未能形成在服務(wù)理念主導下的協(xié)商聯(lián)動機制，亟需創(chuàng)新“一站式”審查管理模式，著力構(gòu)建在平臺思維下的分工合作機制。

1.3 審查資源共享不足

現(xiàn)行的不同部門主導下的裝備市場準入管理模式，存在資源分散、浪費嚴重的問題。筆者經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民口單位普遍認為審查資源共享度低是制約審查管理效率提升的重要因素。一方面，“職責同構(gòu)”影響審查資源的合理分配?！叭C”分屬不同體系，由于審查部門實施垂直管理，其在職能、職責、機構(gòu)設(shè)置上的自成體系導致了審查資源自上而下的垂直分配，阻礙了各部門間審查資源的橫向流通配置；另一方面，審查資源共享機制尚不完善。受部門行政管理體制影響，“三證”資質(zhì)審查多采用行政管理模式，運行體系相對獨立，部分資源獨占獨享，閑置浪費比較普遍，配置效率整體偏低，嚴重限制著資源共享共用，進而制約了審查管理效率的提升。

1.4 管理方法不夠先進

現(xiàn)行的審查管理方法不夠先進是影響市場主體獲得感的關(guān)鍵因素。受傳統(tǒng)管理體制的影響，我國裝備市場準入資質(zhì)審查仍主要采用傳統(tǒng)的行政審批方式，存在多方面的弊端：1)辦理“三證”需要跑多個部門，填報多套表格，面臨“大壁壘”與“小壁壘”，一層套著一層，使辦證主體很難憑借自身力量輕松辦證，存在較高的制度性交易成本[6]；2)資質(zhì)審查辦理過程與進度不透明，申請者無法獲知資質(zhì)審查到了哪個部門、辦到哪個環(huán)節(jié)、還要多長時間，導致申請辦證的市場主體不放心、不安心，有些甚至只好支付高額代理費委托相關(guān)中介機構(gòu)來代辦；3)資質(zhì)辦理過程不透明，容易形成資質(zhì)審查的“租金”，誘使部分市場主體去“尋利”，從而為滋生腐敗行為提供機會，不利于監(jiān)管資質(zhì)審查行為，更為嚴重的是破壞了制度“生態(tài)環(huán)境”；4)隨著軍民融合深度發(fā)展的加速推進，現(xiàn)有機構(gòu)的資質(zhì)審查能力與眾多的市場辦證需求不匹配，一方面，導致部分資質(zhì)審查需要排隊等待很長時間，另一方面，社會上相關(guān)審查機構(gòu)還存在大量能力閑置。解決好這些問題，應加快審查管理模式創(chuàng)新，合理引入第三方審查力量，借力信息平臺技術(shù)手段，完善資質(zhì)審查流程機制，使資質(zhì)審查辦理過程可視化、簡約化和高效化。

2 “一站式”裝備市場準入審查管理平臺與流程設(shè)計

所謂“一站式”裝備市場準入審查，是指為降低裝備市場準入審查制度性成本，將許可證、資格證、保密證“三證”審查納入信息管理平臺集中辦理，實行“一網(wǎng)受理、一站辦結(jié)”的準入管理模式。

2.1 平臺功能設(shè)計

“一站式”裝備市場準入審查平臺主要用于整合資源、優(yōu)化流程、提升效率，其主要功能體現(xiàn)在如下4個主要方面：

1) 網(wǎng)上提交申請。用戶注冊登錄系統(tǒng)后，可自主按要求提交許可證、資格證和保密證辦理申請表格，不需要向不同辦理部門遞交辦證申請，大幅度節(jié)約了申請辦證成本。

2) 統(tǒng)籌審查管理。平臺可根據(jù)資質(zhì)申請辦理情況，優(yōu)化審查計劃安排，統(tǒng)籌現(xiàn)場審查和資源配置，最大限度地提高了機構(gòu)審查效率并節(jié)約審查成本，為下一步裝備市場一證準入和專業(yè)“模塊化”審查改革提供了平臺支撐。

3) 網(wǎng)上查詢與辦理證書。平臺將提供資質(zhì)審查辦理過程，全程可視化管理，用戶可隨時跟蹤掌握申請辦理進度。待資質(zhì)申請審查通過后，用戶可自主登陸平臺打印相關(guān)資質(zhì)，不需要到不同部門去領(lǐng)取相應資質(zhì)。

4) 平臺提供聯(lián)合監(jiān)管信息共享功能和資質(zhì)審查質(zhì)疑投訴功能。既可方便組織裝備市場準入資質(zhì)聯(lián)合監(jiān)管，加強參軍民企風險防范，又可方便用戶及時反映資質(zhì)審查過程出現(xiàn)的問題，加強資質(zhì)審查的外部監(jiān)督。

2.2 平臺選擇設(shè)計

目前，“一站式”裝備市場準入審查平臺建設(shè)可依托的渠道主要有2個：

1) 國家軍民融合公共服務(wù)平臺。該平臺由國家工業(yè)和信息化部軍民結(jié)合推進司及國家國防科技工業(yè)局發(fā)展計劃司主辦，主要作為國務(wù)院有關(guān)部委、軍隊、軍工單位和民口企業(yè)溝通交流的橋梁和紐帶，為深入推進國家軍民融合發(fā)展，提供更為豐富、便捷的信息服務(wù)。

2) 全軍武器裝備采購網(wǎng)。該網(wǎng)由中央軍委裝備發(fā)展部主辦，由公開網(wǎng)站和涉密網(wǎng)站組成，是裝備采購需求信息的權(quán)威發(fā)布平臺，優(yōu)勢民口企業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)信息的主要匯集渠道，以及裝備領(lǐng)域軍民融合的重要服務(wù)窗口。

前者的主要優(yōu)點是依托政府部門管理，將許可證與保密證審查納入平臺管理，運行相對順暢，協(xié)調(diào)成本較低；缺點是與裝備采購需求管理分離，不利于軍方專業(yè)化管理。后者的主要優(yōu)點是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性強，網(wǎng)站建設(shè)運行相對完善，保密渠道健全，有利于軍方實施統(tǒng)籌管理與聯(lián)合監(jiān)管；缺點是協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多，需要協(xié)調(diào)整合許可證和保密證審查的部分資源。綜合分析2個渠道的優(yōu)缺點，應將“一站式”裝備市場準入審查平臺納入全軍裝備采購信息網(wǎng)管理，許可證和保密證審查的相關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作可由中央軍民融合委員會辦公室組織協(xié)調(diào)。

2.3 平臺架構(gòu)設(shè)計

“一站式”裝備市場準入審查平臺架構(gòu)主要包括注冊登錄系統(tǒng)、申請辦理系統(tǒng)、審查注冊系統(tǒng)、專家管理系統(tǒng)、質(zhì)疑投訴系統(tǒng)、聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)6大子系統(tǒng)。

1) 注冊登錄系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要提供裝備市場準入申請用戶和審查主管部門的注冊登陸功能。資質(zhì)申請用戶注冊應包括企業(yè)(機構(gòu))名稱、企業(yè)類型、法定代表、注冊資本、成立日期、經(jīng)營范圍等要素，注冊成功后，平臺將為資質(zhì)申請用戶生成資質(zhì)專用代碼，作為企業(yè)(機構(gòu))從事裝備采購的終身代碼，納入專門數(shù)據(jù)庫進行信息管理。審查主管部門注冊時，平臺應賦予許可證、保密證和資格證審查部門專用登陸賬號，相關(guān)部門工作人員可通過部門專用賬號實施后臺審查管理。

2) 申請辦理系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要提供資質(zhì)辦理申請、申請受理、符合性審查和預審查等功能。資質(zhì)辦理申請工作可由用戶根據(jù)許可證、保密證和資格證申請辦理要求，在線填寫相應的申請表格并提交相關(guān)證明材料。平臺收到用戶提交的申請后，組織相關(guān)人員對申請材料的完整性和有效性、類別的準確性以及基本要素和格式填寫的規(guī)范性進行符合性審查。如需進行資質(zhì)預審查，平臺可組織專家對提交的申請材料的真實情況進行符合性審查。審查通過后向用戶反饋確認受理信息。

3) 審查注冊系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要提供資質(zhì)審查計劃制定、任務(wù)分配、審查實施、證書辦理等功能。其中：計劃制定由平臺根據(jù)企業(yè)提交的資質(zhì)辦理申請數(shù)量，每月匯總并確認受理，協(xié)商相關(guān)審查部門編制下月審查計劃。任務(wù)分配由平臺根據(jù)申請需求和審查計劃，將審查任務(wù)分配到相應業(yè)務(wù)部門，并督促審查部門編制現(xiàn)場審查實施計劃。在組織審查時，相關(guān)審查小組可登錄平臺抽選審查機構(gòu)和專家，并按許可證、保密證和資格證審查的現(xiàn)行程序組織審查，同時平臺可提供在線業(yè)務(wù)審查服務(wù)功能，全程實時記錄審查過程和相關(guān)整改情況，供申請用戶查詢和管理部門監(jiān)督。審查通過后，平臺將按程序?qū)Y質(zhì)審查和認證注冊等情況進行在線報批，并提供在線注冊登記和證書辦理服務(wù)。

4) 專家管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要提供專家入庫信息采集、進度查詢、專家抽取、誠信與處罰公告等功能。該系統(tǒng)將整合國防科工局、裝備發(fā)展部和國家保密局等審查部門專家數(shù)據(jù)庫，科學分類，精細管理，建立統(tǒng)一的審查專家數(shù)據(jù)庫。申請入庫的專家可登錄平臺填寫入庫申請并提交相關(guān)證明材料。平臺按批次匯總申請需求，組織審查部門進行審核、確認，申請入庫專家可在平臺的評審專家欄中查看審查進度。組織審查時，審查部門可在線隨機抽取相關(guān)業(yè)務(wù)專家。若審查專家出現(xiàn)違規(guī)行為，審查部門可通過登錄平臺上傳審查專家違約行為和處罰決定，納入黑名單，并抄報專家所在單位。

5) 質(zhì)疑投訴系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要提供用戶質(zhì)疑投訴、投訴審核、信息反饋等功能。在審查過程中，用戶若對審查過程或?qū)彶榻Y(jié)果不滿意，可登錄平臺進行質(zhì)疑或投訴。平臺經(jīng)初步審查確認后，及時將投訴意見發(fā)送至相關(guān)審查部門，并在規(guī)定時間內(nèi)將質(zhì)疑投訴處理結(jié)果上傳至平臺，再由平臺反饋給用戶。

6) 聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要提供聯(lián)合監(jiān)管、信息共享等功能。審查部門可借助平臺實施聯(lián)合監(jiān)管，把相關(guān)資質(zhì)的日常監(jiān)督、年度監(jiān)督和專項監(jiān)督納入平臺一體化管理，促進監(jiān)管資源共享共用。平臺將動態(tài)發(fā)布企業(yè)(機構(gòu))資質(zhì)情況通告，結(jié)合裝備承制單位合同履約信譽等級評價，及時淘汰在質(zhì)量、保密、信譽以及經(jīng)營狀況等方面存在重大問題的企業(yè)。

2.4 審查流程設(shè)計

在吸納現(xiàn)行資質(zhì)審查流程設(shè)計的基礎(chǔ)上，設(shè)計平臺審查流程，其主要分為申請受理、計劃管理、審查實施、注冊辦理4個主要環(huán)節(jié)，如圖1所示。

圖1 “一站式”裝備市場準入審查流程

3 “一站式”裝備市場準入審查運行機制設(shè)計

3.1 審查議事協(xié)商機制

實施“一站式”審查，需要對現(xiàn)行許可證、保密證和資格證管理分頭審查、各自監(jiān)管的做法進行整合。為最大限度地減少協(xié)調(diào)交易成本，需要建立如下2級機構(gòu)：

1) 設(shè)立“一站式”裝備市場準入審查專項領(lǐng)導小組。充分利用中央軍民融合委員會頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，依托中央軍民融合委員會辦公室下設(shè)專項領(lǐng)導小組，負責對“一站式”裝備市場準入的平臺建設(shè)、組織實施、聯(lián)合監(jiān)管等工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。專項領(lǐng)導小組由軍委裝備發(fā)展部、國家國防科工局、國家保密局等單位分管領(lǐng)導組成。

2)設(shè)立“一站式”裝備市場準入審查專項辦公室(簡稱“辦公室”)。辦公室可依托軍隊裝備業(yè)務(wù)管理部門設(shè)立，負責“一站式”裝備市場準入審查運行的綜合協(xié)調(diào)和日常事務(wù)處理。

專項領(lǐng)導小組運行可依托辦公室按一事一議的方式運行，針對“一站式”審查的平臺建設(shè)、平臺運行、平臺保障等重要問題，不定期召開專項議事協(xié)商會議，確?！叭C”審查真正做到“一網(wǎng)受理、一站辦結(jié)”。

3.2 審查機構(gòu)遴選機制

引入第三方市場準入資格審查機構(gòu)，既是緩解現(xiàn)行審查監(jiān)管力量不足的有效做法，也是貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、推進行政管理“放、管、服”改革的內(nèi)在需要。目前，許可證、保密證和資格證的審查均由審查部門組織實施，既占用部門行政管理大量資源，又不利于實施專業(yè)化評價監(jiān)管，可借鑒引入第三方裝備招標代理機構(gòu)的做法，吸納與利用社會審查機構(gòu)資源參與“一站式”裝備市場準入審查。建議在“一站式”裝備市場準入資格審查專項領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，由各審查部門各自推薦5家第三方市場準入資格審查機構(gòu)，然后通過招標方式遴選8家左右審查代理機構(gòu)(許可認證2家，保密認證2家、質(zhì)量體系認證2家、資格審查認證2家)，納入“一站式”裝備市場準入資格審查平臺管理使用。平臺在“一站式”裝備市場準入資格審查專項領(lǐng)導小組辦公室領(lǐng)導下，建立健全針對第三方審查機構(gòu)的外部監(jiān)督機制，定期對第三方審查機構(gòu)的審查代理情況進行履約信譽評價，預防委托代理風險。

3.3 審查資質(zhì)培訓機制

加強“一站式”裝備市場準入資格審查培訓，既是加強市場準入資格資格制度改革精神宣貫的內(nèi)在需要，也是提升專家或機構(gòu)資質(zhì)審查能力的必然要求。需要加強如下2方面的工作：

1) 加強企業(yè)培訓服務(wù)。就民營企業(yè)而言，很多對裝備市場準入資格審查政策制度仍不甚了解，或者對市場準入的“門檻”望而生畏，只好花錢委托相關(guān)機構(gòu)來代辦。但目前社會上有很多資質(zhì)代辦公司，其目的是為了取證而取證，而不是真正幫助提高管理能力。民營企業(yè)雖花了不少經(jīng)費取得了相關(guān)資質(zhì)，但結(jié)果有可能是企業(yè)管理層和員工的軍工意識仍不到位，結(jié)果錢沒少花，反而使民參軍路子走歪了。因此，實施“一站式”裝備市場準入資格審查，既要嚴格“把關(guān)”，更要延伸“服務(wù)”，通過培訓機制幫助民營企業(yè)建立健全體系資質(zhì)能力，使市場主體有更多軍民融合的獲得感。

2) 加強專家隊伍資質(zhì)培訓。一方面，要繼續(xù)完善現(xiàn)行裝備承制單位審查員培訓制度，加大初、中、高級審查員輪訓力度；另一方面，要借鑒裝備承制單位審查員培訓的經(jīng)驗做法，加強許可和保密審查員資質(zhì)培訓，著力構(gòu)建一專多能的市場準入專家隊伍。

3.4 資質(zhì)聯(lián)合監(jiān)管機制

推行“一站式”裝備市場準入資格審查，既要高效準入，更要嚴格監(jiān)管，發(fā)揮好平臺的功能作用，建立健全資質(zhì)聯(lián)合監(jiān)督機制。需要開展2方面工作：

1) 構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管大體系。積極發(fā)揮地方政府、軍隊裝備部門和行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)的作用，推進問題通報、情況會商和聯(lián)合督導檢查的常態(tài)化、制度化，共同實施監(jiān)管。

2) 建立風險評估和信用評價機制。加強預警退出的剛性約束，開展承制單位合同履約績效評價和信譽評估，強化企業(yè)資質(zhì)動態(tài)管理，建立“黑名單”制度，完善預警和退出機制，有效地管控企業(yè)技術(shù)風險、質(zhì)量風險、安全風險和持續(xù)保障風險，切實解決民營企業(yè)參與裝備科研生產(chǎn)建設(shè)“管不好”“不會管”的問題。

4 結(jié)論

當前，裝備領(lǐng)域軍民融合發(fā)展正處于深化改革期，軍政企各方亟待破解裝備市場“準入難”的問題?，F(xiàn)階段推行“保密證”“許可證”“資格證”等“三證合一”的改革舉措，各方認識還未能統(tǒng)一，改革難度較大，短期內(nèi)難以從根本上解決這一問題。在此情況下，推行“一站式”市場準入資格審查，既可保持裝備市場準入必要的“門檻”，確保裝備領(lǐng)域軍民融合發(fā)展安全可控，又可著力緩解現(xiàn)行準入資格審查管理模式下交易成本高、工作效率低等管理弊端，平衡了準入資格審查各方的利益關(guān)切，對于有序引導優(yōu)勢民營企業(yè)參與裝備科研生產(chǎn)建設(shè)具有較強的現(xiàn)實指導意義。