康波

今年以來，隨著大規(guī)模減稅降費政策效應逐步增強影響，財政收入增長面臨較大的下行壓力;與此同時，實施積極財政政策，財政支出需求不斷增大，財政收支矛盾更加突出。但從近期各地審計工作報告公告結(jié)果來看，各級財政存量資金的數(shù)額依然較大，影響積極財政政策的實施效果。

一、財政存量資金常見的表現(xiàn)形式

1.按資金的來源分，主要有四種表現(xiàn)形式：一是上級財政資金形成的存量資金;二是本級財政資金形成的存量資金;三是留底資金形成的存量資金，比如償債準備金、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等;四是依據(jù)權(quán)責發(fā)生制核算事項形成的存量資金。

2.按資金的范圍分，主要有四種表現(xiàn)形式：一是一般公共預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金;二是政府性基金預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金;三是國有資本經(jīng)營結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金;四是預算部門預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。

3.按資金存儲的位置劃分，主要有三種表現(xiàn)形式：一是存儲在國庫的存量資金，主要為國庫存款或國庫現(xiàn)金存款;二是存儲在財政專戶的存量資金，主要為其他財政存款;三是存儲在預算單位或項目單位實有資金賬戶的存量資金，主要為銀行存款。

4.按資金形成的原因劃分，主要有兩種表現(xiàn)形式：一是結(jié)余資金，是指當年預算工作目標已完成，或者因故終止，當年剩余的資金以及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的存量資金;二是結(jié)轉(zhuǎn)資金，是指當年預算已執(zhí)行但未完成，或者因故未執(zhí)行，下一年度需要按照原用途繼續(xù)使用的資金。

二、問題產(chǎn)生的主要原因

1.預算編制不夠科學合理。財政部門大多每年9月份開始安排部署預算編制工作，預算編制準備時間較倉促，缺乏長遠規(guī)劃，可執(zhí)行性有待提高。財政部門沿用“基數(shù)+增長”的預算編制模式，更加側(cè)重新增財力的分配，導致部分既得利益單位結(jié)余逐年增加，而有些單位唯有通過年中追加預算才能保持正常運轉(zhuǎn)。

2.預算績效管理不完善。事前，在預算編制階段，沒有充分發(fā)揮預算評審、績效評估作用，部分預算項目沒有實行先預算評審、績效評估后安排預算，一些不具備實施條件的項目納入預算。事中，在預算執(zhí)行階段，各業(yè)務處和財政監(jiān)督局未充分發(fā)揮管理、監(jiān)督職能，對財政運行動態(tài)監(jiān)控分析不足。事后，在績效評價階段，績效評價結(jié)果與預算安排“兩張皮”，績效評價結(jié)果沒有與預算安排和政策調(diào)整掛鉤，為管理而管理、為評價而評價現(xiàn)象依然存在。

3.部分單位對預算執(zhí)行情況重視程度不夠。財政資金出現(xiàn)長期閑置問題，既有上述制度層面的原因，也有部分預算單位和領(lǐng)導對預算執(zhí)行謀劃不足，對項目推進不力，對資金的管理和使用缺乏前瞻性等對預算執(zhí)行情況重視程度不夠原因，最終讓寶貴的財政資金趴在賬上“睡大覺”。

4.財政資金下?lián)懿患皶r。一方面上級財政的專項轉(zhuǎn)移支付提前下達數(shù)占比依然降低，大部分專項轉(zhuǎn)移支付均在下一年度6月份以后集中下達，部分專項轉(zhuǎn)移支付資金甚至年底才下達，當年無法形成實際支出，只能結(jié)轉(zhuǎn)到下年實施，從而形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金;另一方面，本級財政收到上級財政專項轉(zhuǎn)移支付資金后，主管部門和財政沒有在規(guī)定時間將資金分配下達到預算單位或具體項目，形成資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

5.項目建設進度緩慢。由于缺乏前期論證、準備不充分、管理不科學等原因，預算資金下達后，項目不能按時開工，有些項目進度緩慢，造成資金結(jié)轉(zhuǎn)。

三、對有效盤活財政存量資金的建議

1.加大存量資金清理力度，盤活現(xiàn)有存量。繼續(xù)加大清理力度，對確屬于沒有制定用途和因政策變化無需繼續(xù)執(zhí)行的存量資金，要盡快清理，及時收回總預算或補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，統(tǒng)籌安排使用。建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、暫存暫付等資金定期清理機制，對超過規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)年限的各級一般公共預算、部門預算、專項轉(zhuǎn)移支付資金，收回統(tǒng)籌使用。

2.提高預算編制的科學性、合理性。財政部門要改變原有的“基數(shù)+增長”的預算編制模式，實行零基預算。提前部署謀劃預算編制工作，延長預算編制準備時間，提高預算的精準度，使預算一經(jīng)批準后即可按規(guī)定組織實施。全面實施預算績效管理，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，審核和評估結(jié)果作為預算安排的重要參考依據(jù)。健全績效激勵約束機制，突出重點推動績效評價提質(zhì)擴圍，加強績效評價結(jié)果同預算安排、轉(zhuǎn)移支付分配、債務額度分配的有機結(jié)合。

3.強化財政資金管理使用考核。要完善財政運行監(jiān)控分析機制，跟蹤監(jiān)控預算執(zhí)行情況、項目實施進程和支出執(zhí)行進度，當預算執(zhí)行發(fā)生偏差時，要及時督促預算單位采取措施予以糾正。樹立閑置就是浪費、無為即是失職的理念，不斷壓實財政資金管理和使用上的責任，按照“用錢必問效、無效必問責”的原則，建立預算管理考核和問責機制，對預算執(zhí)行不力，預算績效管理未達到要求，形成資金閑置、浪費的單位，要嚴肅問責相關(guān)單位和責任人。

4.加快財政專項轉(zhuǎn)移支付資金分配下達進度。做好轉(zhuǎn)移支付提前下達工作，逐步提高轉(zhuǎn)移支付提前下達比例，增強地方預算編制的完整性。進一步加快預算下達進度，凡是具備條件的項目都及時下達預算并撥付資金。加強資金和項目銜接，對于按項目法分配的專項轉(zhuǎn)移支付，在提前下達和正式下達環(huán)節(jié)都要求一并明確到具體項目，避免資金、項目“兩張皮”。

5.建立跨年度預算平衡機制。編制財政三年規(guī)劃，對目標比較明確的項目，積極推行三年滾動預算，建立跨年度預算平衡機制。加強項目庫管理，健全項目預算審核機制，對跨年度重大項目分年度納入預算，確保預算安排與項目實施對接。推行多年滾動預算，分領(lǐng)域逐步開展三年滾動預算試點，提前做好項目可行性研究、評審、招投標、政府采購等前期準備工作，確保資金一旦下達就能實際使用。

（作者單位：江西省審計廳）