吳顯根

2009年7月，福建省武平縣人民政府出臺(tái)《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》，標(biāo)志著武平縣全面啟動(dòng)實(shí)施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。2012年12月,武平縣人民政府印發(fā)《關(guān)于被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的補(bǔ)充通知》，對(duì)武平縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充完善。截至2019年10月，全縣共辦理被征地農(nóng)民社會(huì)保障審批項(xiàng)目用地298宗，預(yù)留被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金15548.84萬(wàn)元，發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金6981人共計(jì)1062.01萬(wàn)元，累計(jì)發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金6679.56萬(wàn)元，基金結(jié)余11725.44萬(wàn)元。

一、被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中面臨的形勢(shì)和問(wèn)題

（一）納入被征地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大

按武平縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策規(guī)定，經(jīng)政府依法征收農(nóng)村集體耕地后，被征地農(nóng)戶(hù)人均剩余耕地面積低于武平縣2007年農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積1.47畝的30%（即0.441畝），且在征地時(shí)享有農(nóng)村集體耕地承包權(quán)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口，納入被征地農(nóng)民社會(huì)保障范圍。而2016年武平縣農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積為1.63畝（2016年農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積的30%為0.489畝），人均剩余耕地面積比2007年多了0.048畝，意味著納入被征地農(nóng)民社會(huì)保障對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)將更低、人數(shù)將更多，保障覆蓋面將逐步擴(kuò)大。

（二）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的保障模式差異較大

武平縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策規(guī)定：對(duì)被征地農(nóng)民年滿(mǎn)60周歲且符合保障條件的，按月發(fā)給被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。

《福建省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》規(guī)定：將被征地農(nóng)民劃分為未成年年齡段、勞動(dòng)年齡段、養(yǎng)老年齡段，劃分的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)未成年年齡段的人員不納入保障范圍；對(duì)勞動(dòng)年齡段的人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取提供繳費(fèi)補(bǔ)貼形式給予補(bǔ)貼，達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡時(shí)不再加發(fā)養(yǎng)老保障金；養(yǎng)老年齡段人員仍采取直接發(fā)放養(yǎng)老保障金形式，已享受其他法定退休保障待遇（除城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇）的人員，不再重復(fù)享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式由將征地時(shí)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口全部列入保障范圍，在達(dá)到60周歲時(shí)發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇轉(zhuǎn)變?yōu)閷?6周歲以下人員不列入范圍，16～59周歲人員建立個(gè)人賬戶(hù)，對(duì)其參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分進(jìn)行補(bǔ)貼；60周歲上以人員建立個(gè)人賬戶(hù)，用于發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對(duì)象的保障模式差異較大。

（三）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異

武平縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策規(guī)定對(duì)年滿(mǎn)60周歲的被征地農(nóng)民以武平縣上一年度農(nóng)村居民最低生活保障平均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)（目前發(fā)放每人每月173元）為基數(shù)發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金，而《福建省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》則規(guī)定對(duì)征地時(shí)年滿(mǎn)60周歲的被征地農(nóng)民以武平縣上一年度農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)（2018年每人每月330元）發(fā)放養(yǎng)老保障金，兩者相差157元，差距較大，極易造成享受待遇偏低人員心理失衡，甚至引發(fā)上訪矛盾，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患。

（四）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金支付壓力日益加大

隨著被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大、待遇水平的不斷提高、基金支出項(xiàng)目和金額的不斷增加等情況出現(xiàn)，給基金的支付帶來(lái)不小的壓力，基金出險(xiǎn)概率也會(huì)隨之提高。基金增加支出的項(xiàng)目主要是：一是60周歲以上被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)按武平縣上一年度農(nóng)村居民最低生活保障水平為依據(jù)，每年將增加支出約1500萬(wàn)元，年累計(jì)支出約2500萬(wàn)元，按目前基金積累11844.66萬(wàn)元計(jì)算，結(jié)存的預(yù)留資金最多足夠支付5年，5年后基金將面臨嚴(yán)重的收支缺口，縣級(jí)財(cái)力將無(wú)力支撐；二是對(duì)16～59周歲參加社會(huì)保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民要建立個(gè)人賬戶(hù)資金，對(duì)其參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分要進(jìn)行補(bǔ)貼且需要大量的資金；三是隨著農(nóng)村最低生活保障水平的提高，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金籌資壓力也將進(jìn)一步增大。

（五）被征地保障對(duì)象的確定難度不斷增加

目前，在貫徹執(zhí)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度過(guò)程中，經(jīng)常遇到征用土地時(shí)間跨度大、涉及部門(mén)多、上報(bào)材料不齊全、領(lǐng)取對(duì)象審核確認(rèn)把關(guān)難等問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)往往難以準(zhǔn)確認(rèn)定，極易導(dǎo)致部分不符合條件的對(duì)象被納入保障范圍。如被征地對(duì)象戶(hù)籍為農(nóng)村且人均剩余耕地面積等條件均達(dá)到被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)的，可納入保障范圍，但戶(hù)籍制度改革后取消了農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶(hù)籍，統(tǒng)稱(chēng)為城鄉(xiāng)居民，導(dǎo)致被征地對(duì)象的戶(hù)籍身份難以確定。又如土地被征用后，戶(hù)口遷出征地時(shí)所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在的鄉(xiāng)、村，又能否繼續(xù)享受原征地的鄉(xiāng)村被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策？再如項(xiàng)目審批之前就已交地的，已達(dá)到60周歲的人員從什么時(shí)候開(kāi)始領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金？

（六）部分未納入保障范圍的被征地對(duì)象要求享受相關(guān)政策待遇的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈

實(shí)際工作中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和使用集體土地且用地單位未繳納被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的項(xiàng)目用地普遍存在，此類(lèi)項(xiàng)目用地被征地對(duì)象認(rèn)為，不管是哪一級(jí)政府批準(zhǔn)征收或轉(zhuǎn)用的耕地，只要符合相關(guān)條件，就應(yīng)當(dāng)參照被征地農(nóng)民保障政策將其納入養(yǎng)老保障范圍，年滿(mǎn)60周歲后按月領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。但按土地管理的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和使用集體土地不屬于土地征收范圍且未按規(guī)定繳納被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，暫無(wú)法納入保障范圍，群眾對(duì)此反響強(qiáng)烈。

二、完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的建議

（一）拓寬被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金來(lái)源渠道

一是對(duì)每一宗被征地農(nóng)民社會(huì)保障措施落實(shí)審查材料按程序及時(shí)、準(zhǔn)確、全面核對(duì)審查，嚴(yán)格執(zhí)行省級(jí)規(guī)定的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)。

二是在每年規(guī)定期限內(nèi)對(duì)省政府177號(hào)令按照規(guī)定安排的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金、省級(jí)補(bǔ)助資金、從國(guó)有土地有償使用收入中提取不低于1%的資金、用于社會(huì)保障資金的安置補(bǔ)助費(fèi)落實(shí)到位。

三是將被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金列入省級(jí)統(tǒng)籌或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助，加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政支持，保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

四是被征地農(nóng)民社會(huì)保障專(zhuān)戶(hù)基金進(jìn)行保值增值，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)基金除預(yù)留一定周轉(zhuǎn)資金，其余根據(jù)實(shí)際情況按規(guī)定適時(shí)轉(zhuǎn)為定期存款，確實(shí)提高被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金安全平穩(wěn)運(yùn)行水平。

（二）嚴(yán)格規(guī)范被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金支出

一是嚴(yán)格被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對(duì)象的審核把關(guān)。按照武平縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策，將符合條件的被征地農(nóng)民待遇領(lǐng)取人員名單進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督；對(duì)資料不齊全、戶(hù)籍和征地時(shí)間方面的問(wèn)題，要提出統(tǒng)一的解決問(wèn)題辦法，盡量避免將不符合條件的對(duì)象跨入領(lǐng)取待遇門(mén)檻。

二是以《福建省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)上級(jí)的貫徹實(shí)施意見(jiàn)，結(jié)合武平縣實(shí)際，及時(shí)出臺(tái)武平縣的實(shí)施辦法。

（1）辦法要切實(shí)考慮基金支付能力、新老發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的銜接過(guò)渡及被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金的可持續(xù)性、減輕財(cái)政壓力、減少社會(huì)矛盾，以武平縣農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。

（2）統(tǒng)一勞動(dòng)年齡段參加企業(yè)職工或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，參加企業(yè)職工或靈活就業(yè)人員保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金在被征地農(nóng)民辦理企業(yè)職工退休手續(xù)時(shí)一次性支付；參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的按人均籌集標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的139個(gè)月給予補(bǔ)貼或代繳。

（3）將“納入養(yǎng)老年齡段的被征地農(nóng)民保障對(duì)象從征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)次月起，按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按月領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金”，調(diào)整為從被征地項(xiàng)目通過(guò)省、市人社部門(mén)批準(zhǔn)，符合條件的保障對(duì)象提供申領(lǐng)待遇手續(xù)齊全的次月開(kāi)始享受。

（三）強(qiáng)化被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金監(jiān)管

設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、收入戶(hù)、支出戶(hù)，實(shí)行收支“兩條線”管理，專(zhuān)款專(zhuān)用；認(rèn)真、科學(xué)、合理編制基金預(yù)決算，分類(lèi)專(zhuān)人管理印鑒、網(wǎng)上銀行數(shù)字證書(shū)、票據(jù)等；對(duì)原始憑證、記賬憑證要合法有效記賬，嚴(yán)格按規(guī)定分離重要空白憑證的保管與使用、資金收支的審批與具體業(yè)務(wù)辦理、資金支付與審查、信息數(shù)據(jù)處理與業(yè)務(wù)辦理及會(huì)計(jì)處理；切實(shí)增加賬務(wù)對(duì)賬的貫徹落實(shí)，賬務(wù)每月與銀行、財(cái)政對(duì)賬，與業(yè)務(wù)進(jìn)行對(duì)賬，確保賬賬、賬證、賬實(shí)相符；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。

（四）規(guī)范農(nóng)村土地征用和被征地補(bǔ)償程序

加強(qiáng)農(nóng)村土地征用和土地補(bǔ)償資金的監(jiān)管，實(shí)行陽(yáng)光操作，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。制定出臺(tái)科學(xué)合理的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加快完善征地補(bǔ)償配套措施與辦法。

（五）補(bǔ)充完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策

適時(shí)出臺(tái)政策，規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)用或使用集體土地的用地單位，在報(bào)批土地時(shí)應(yīng)按照規(guī)定預(yù)留被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，原則上一般建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)不低于每畝耕地3萬(wàn)元。將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和使用集體土地的用地項(xiàng)目所涉農(nóng)戶(hù)，列入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障范圍。對(duì)政策出臺(tái)之前的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和使用集體土地的用地項(xiàng)目所涉農(nóng)戶(hù)，用地單位按規(guī)定繳納被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金后，統(tǒng)籌列入制度保障范圍。