宋 健

2019年5月10日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合發(fā)出《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《征求意見稿》”），這也是繼2017年之后住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第二次就該辦法征求意見。一方面說明國(guó)家對(duì)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求，另一方面也表明國(guó)家推動(dòng)工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革的決心。

一、《征求意見稿》與2017年“管理辦法”對(duì)比

對(duì)比2017年版《管理辦法》，《征求意見稿》強(qiáng)化了哪些要求、放松了哪些規(guī)定、界定了哪些責(zé)任，是業(yè)內(nèi)人士最關(guān)心的。

1.細(xì)化發(fā)包要求 收緊準(zhǔn)入條件

在發(fā)包階段和條件方面，《征求意見稿》比2017年版《管理辦法》更加細(xì)化：企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包?！墩髑笠庖姼濉贩謩e對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目發(fā)包作出規(guī)定，有利于不同性質(zhì)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

關(guān)于工程總承包單位條件，《征求意見稿》明確提出，政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位；工程總承包項(xiàng)目的代建單位、項(xiàng)目管理單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、招標(biāo)代理單位，不得同時(shí)作為該項(xiàng)目的工程總承包單位。也就是說，除了設(shè)計(jì)單位和施工單位，上述這些單位要么只能作為工程總承包單位，要么只能從事資質(zhì)規(guī)定內(nèi)的具體業(yè)務(wù)，不能同時(shí)兼顧。

2.放寬適用范圍 合理確定價(jià)格

對(duì)于工程總承包方式的適用項(xiàng)目，此次征求意見稿明確提出“裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目采用工程總承包方式”，刪除了“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程項(xiàng)目的規(guī)模和復(fù)雜程度等合理選擇建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式。政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金控股或者占主導(dǎo)地位的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式”，這相當(dāng)于放寬了工程總承包方式的適用范圍，將主導(dǎo)權(quán)更多地還給了業(yè)主、還給了市場(chǎng)。

在合同價(jià)格形式方面，2017年版《管理辦法》提出工程總承包項(xiàng)目宜采用固定總價(jià)合同，《征求意見稿》則對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目作了分別規(guī)定：企業(yè)投資的工程總承包項(xiàng)目宜采用總價(jià)合同，政府投資的工程總承包項(xiàng)目應(yīng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。

3.明確相關(guān)職責(zé) 厘清主體責(zé)任

《征求意見稿》明確了投資主管部門依據(jù)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)，2017年版《管理辦法》中沒有關(guān)于投資管理職責(zé)方面的描述。在評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成方面，《征求意見稿》則增加了建設(shè)單位代表。在安全責(zé)任方面，《征求意見稿》提出分包不免除工程總承包對(duì)全部建設(shè)工程的質(zhì)量責(zé)任。

《征求意見稿》還提出，工程總承包單位僅具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的，應(yīng)將施工業(yè)務(wù)進(jìn)行分包；僅具有相應(yīng)施工資質(zhì)的，應(yīng)將設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分包。工程總承包單位自行實(shí)施設(shè)計(jì)的，不得分包主體部分的設(shè)計(jì)；自行實(shí)施施工的，不得分包主體部分的施工。

二、新形勢(shì)下建筑業(yè)企業(yè)應(yīng)如何抉擇

在工程總承包模式即將全面推開之際，行業(yè)人士應(yīng)當(dāng)明確此項(xiàng)改革落地的必然性。一是社會(huì)和行業(yè)發(fā)展形勢(shì)使然。外驅(qū)力表現(xiàn)為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建筑業(yè)提出了新的要求，粗放型發(fā)展模式已不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求；內(nèi)驅(qū)力表現(xiàn)為以往施工總承包生產(chǎn)方式相對(duì)落后，易造成多頭管理、責(zé)任主體多且權(quán)責(zé)不清晰，導(dǎo)致建設(shè)成本高、工期拖延、安全質(zhì)量問題頻發(fā)。二是建筑業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)的必然選擇。推行工程總承包模式是行業(yè)企業(yè)走向更廣闊市場(chǎng)的重要前提。

自2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中強(qiáng)調(diào)深化建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，推廣工程總承包制以來，國(guó)家和地方政府相繼出臺(tái)了100多個(gè)推進(jìn)工程總承包發(fā)展的文件。此次《征求意見稿》精神也與不久前國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政府投資條例》保持了高度一致。在如此短的時(shí)間內(nèi)密集出臺(tái)如此多的文件，說明在新形勢(shì)面前，建筑業(yè)企業(yè)多年來只管悶頭發(fā)展的策略已經(jīng)行不通了，行業(yè)同仁必須看清未來改革前進(jìn)的大方向，保持戰(zhàn)略清醒，坦然面對(duì)挑戰(zhàn)。

回顧建筑業(yè)發(fā)展史，仔細(xì)研究《征求意見稿》可以發(fā)現(xiàn)，工程總承包改革是關(guān)乎整個(gè)建筑業(yè)的大事，建筑施工企業(yè)作為中堅(jiān)力量，應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)型，做工程總承包改革的先鋒。而實(shí)際上，政策要求和實(shí)踐均已充分說明，施工企業(yè)主導(dǎo)的工程總承包項(xiàng)目更容易成功。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳在建筑業(yè)改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)文件——《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》中，要求加快推行工程總承包模式。同年5月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“十三五”時(shí)期，要發(fā)展行業(yè)的工程總承包、施工總承包管理能力，培育一批具有先進(jìn)管理技術(shù)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的總承包企業(yè)。從政策要求看，工程總承包企業(yè)同時(shí)具備先進(jìn)管理技術(shù)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是硬性要求。近年來，不少施工企業(yè)矢志改革、提升“走出去”競(jìng)爭(zhēng)能力，已經(jīng)比其他行業(yè)企業(yè)率先一步達(dá)到了這個(gè)要求。而從實(shí)踐來看，工程總承包項(xiàng)目的核心是設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的一體化，在以往的工程建設(shè)實(shí)踐中，能夠在這幾方面同時(shí)積累豐富經(jīng)驗(yàn)、具備短期內(nèi)打通各個(gè)環(huán)節(jié)能力的，施工企業(yè)首當(dāng)其沖。這就意味著，在向工程總承包模式轉(zhuǎn)型過程中，施工企業(yè)擁有一定的“先發(fā)”優(yōu)勢(shì)。從根本上說，建設(shè)組織實(shí)施方式改革是效率驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，不是簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)疊加，能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)、業(yè)主、承包商共贏，這才是工程總承包的價(jià)值所在。建筑業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，在以效率、效益、創(chuàng)新為第一原則的未來競(jìng)爭(zhēng)中，把工程總承包當(dāng)作提高服務(wù)質(zhì)量、提升核心能力的手段，是明智的抉擇。