胡初中

《國(guó)家賠償法》總則載明：為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制訂《國(guó)家賠償法》。作為國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照《國(guó)家賠償法》取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。國(guó)家賠償由《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)。

可以看出，《國(guó)家賠償法》的效力和立法目的以及過(guò)錯(cuò)責(zé)任的承擔(dān)原則都很籠統(tǒng)，而且歸類于行政法這一部門(mén)。在檢察實(shí)務(wù)中，其中涉及檢察機(jī)關(guān)的刑事賠償（以下簡(jiǎn)稱刑事賠償），規(guī)定的過(guò)錯(cuò)責(zé)任承擔(dān)部門(mén)主要是出現(xiàn)錯(cuò)誤批捕（其中涉及檢察機(jī)關(guān)自偵案件嫌疑人的由檢察機(jī)關(guān)決定逮捕，下同）的偵查監(jiān)督檢察部門(mén)。

但是，《國(guó)家賠償法》在實(shí)際運(yùn)行中，效果并不好，評(píng)價(jià)也不高，以致被有的人士稱之為國(guó)家不賠法，頗受爭(zhēng)議。尤其是1995年制定的現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》，已經(jīng)滯后于1997年修訂的《刑事訴訟法》以及隨后的《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》等法律規(guī)范。

【案例】 某市某區(qū)公安機(jī)關(guān)偵查部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)審查逮捕部門(mén)都認(rèn)定賠償請(qǐng)求人關(guān)某某（原故意傷害案嫌疑人） “2007年7月20日零時(shí)許，犯罪嫌疑人關(guān)某某駕駛一輛車牌號(hào)為粵A×××的紅色出租車停在某區(qū)某某苑門(mén)口220路公交車站附近，并在車內(nèi)與其女性朋友余某某聊天。因遭唐某等幾名男子拍踢車門(mén)，關(guān)某某以為對(duì)方搶劫，持車頭鎖下車。被唐某（當(dāng)晚喝了酒）奪下車頭鎖，關(guān)某某逃跑，唐某等幾名男子追至某某苑門(mén)口，關(guān)某某在某某苑保安亭拿起一條鐵管打唐華頭部，致唐某輕傷。”

原案在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)經(jīng)審理、退查、補(bǔ)充偵查，并經(jīng)全科集體討論，認(rèn)為關(guān)某某的行為屬正當(dāng)防衛(wèi)，不構(gòu)成犯罪。以“沒(méi)有犯罪事實(shí)”將案件退回公安機(jī)關(guān)并向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《建議撤銷案件案函》。公安機(jī)關(guān)隨即撤銷案件并發(fā)給關(guān)某某《撤銷案件決定書(shū)》、《釋放證明書(shū)》。

這就是典型的“證據(jù)所證明的事實(shí)不構(gòu)成犯罪的”“證明犯罪嫌疑人有罪和無(wú)罪的主要證據(jù)之間存在重大矛盾且難以排除的”情形。

后來(lái)，關(guān)某某向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)刑事賠償。作出原批準(zhǔn)逮捕決定的偵監(jiān)檢察部門(mén)認(rèn)為：自己沒(méi)有違法錯(cuò)誤批捕，是因?yàn)楹髞?lái)證據(jù)發(fā)生了變化或者證據(jù)不足的問(wèn)題而不能起訴。不存在“沒(méi)有犯罪事實(shí)”的問(wèn)題，更不構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)。公訴檢察部門(mén)也不應(yīng)該將案件退回公安機(jī)關(guān)。故檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)給予關(guān)某某刑事賠償。

最后由控告申訴檢察部門(mén)依照《國(guó)家賠償法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》，辦理了該涉檢刑事賠償案件，未經(jīng)過(guò)確認(rèn)程序，而直接進(jìn)入賠償程序。依法對(duì)關(guān)某某進(jìn)行了刑事賠償。

一、 辦理刑事賠償案件中容易出現(xiàn)的問(wèn)題

首先，由于實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任，意味著作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要自己確認(rèn)自己有過(guò)錯(cuò)，才能導(dǎo)致國(guó)家賠償。根據(jù)人們趨利避害的普遍心里，我國(guó)古代有“親親得相首匿”、“子為父隱，妻為夫隱，直在其中”的儒家訴訟思想;在當(dāng)代，也有被告人沒(méi)有自證其罪的義務(wù)的刑事訴訟理念。很難想象刑事賠償案件的承辦人以及確認(rèn)違法侵權(quán)事實(shí)的確認(rèn)人，都會(huì)發(fā)自內(nèi)心的積極主動(dòng)自覺(jué)確認(rèn)本單位本部門(mén)辦錯(cuò)了案。也就很自然地會(huì)出現(xiàn)要么拖著不進(jìn)入確認(rèn)程序，要么遲遲不結(jié)束確認(rèn)程序，甚至不告知刑事賠償請(qǐng)求人。致使刑事賠償案件遲遲不能進(jìn)入賠償程序甚至無(wú)法進(jìn)入賠償程序，更不用說(shuō)達(dá)到《國(guó)家賠償法》的對(duì)刑事賠償請(qǐng)求人的救濟(jì)的立法目的了。

其次，對(duì)于《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》第七條規(guī)定的請(qǐng)求賠償?shù)倪`法侵犯人身權(quán)情形，以確認(rèn)論，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入賠償程序的規(guī)定。有的承辦人就是感覺(jué)不放心，怕萬(wàn)一搞錯(cuò)或者給本單位以不重視不認(rèn)真的感覺(jué)，影響本人在單位上下左右的關(guān)系。可以說(shuō)，很少有人非常樂(lè)意辦理刑事賠償案件，因?yàn)楫吘故浅修k人自己在審查認(rèn)定自己所在的檢察院的同事和領(lǐng)導(dǎo)辦錯(cuò)案批錯(cuò)案。總要不免事實(shí)上或者形式上再“確認(rèn)”一番。甚至在進(jìn)入賠償程序后，也不必要地對(duì)原案的事實(shí)作一番重新“認(rèn)定”，才以此為依據(jù)，提出是否給予刑事賠償請(qǐng)求人予以刑事賠償?shù)膶彶橐庖?jiàn)。這種對(duì)刑事賠償程序的理解當(dāng)然是錯(cuò)誤的。

只要沒(méi)有《國(guó)家賠償法》第十七條規(guī)定的國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形與《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》第三十七條規(guī)定的、以及刑事賠償請(qǐng)求人撤回請(qǐng)求等應(yīng)當(dāng)對(duì)正在辦理的刑事賠償案件中止或者終結(jié)辦理的情形，且在《國(guó)家賠償法》第三十二條規(guī)定的請(qǐng)求時(shí)效內(nèi)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)刑賠案件進(jìn)入賠償程序。因?yàn)橐源_認(rèn)論的情形，實(shí)際上已經(jīng)相當(dāng)于確認(rèn)了是一種“法律事實(shí)”。即使原案在證據(jù)收集方面存在較大瑕疵，可能使“視為確認(rèn)”的法律事實(shí)不符合原案的客觀事實(shí)，但這并不是刑事賠償案件辦理程序本身應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。也就是說(shuō)，只有《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》第三十七條規(guī)定的或者原案被害人提起刑事自訴且被人民法院受理或者刑事賠償請(qǐng)求人撤回請(qǐng)求以及請(qǐng)求人死亡繼承開(kāi)始后九十天內(nèi)繼承人沒(méi)有重新提出請(qǐng)求等情形的出現(xiàn)，才能對(duì)正在辦理的刑事賠償案件中止或者終結(jié)辦理。

當(dāng)然，在原案被重新啟動(dòng)刑事訴訟程序后，如果刑事賠償請(qǐng)求人被人民法院作出有罪判決，請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)退還國(guó)家賠償金。但這是后話。

再次，對(duì)《國(guó)家賠償法》的過(guò)錯(cuò)責(zé)任的片面理解。誠(chéng)然，《國(guó)家賠償法》實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，而且在總則和分則中，都是以“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害”為承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的條件。但是，任何一項(xiàng)法律規(guī)定，往往有一般，也有例外。法律原則與法律規(guī)則的沖突也往往會(huì)出現(xiàn)在同一部法律里面。這就是為什么會(huì)對(duì)法律原則在適用具體個(gè)案時(shí)要加以嚴(yán)格限制，即窮盡法律規(guī)則才能適用法律原則或者為了個(gè)案正義或者除非有更強(qiáng)理由才能適用法律原則。其實(shí)，在《國(guó)家賠償法》分則的部分條文，我們可以讀出其有實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任的法律規(guī)則。如《國(guó)家賠償法》第十五條規(guī)定的并經(jīng)《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》第七條具體規(guī)定的情形，以確認(rèn)論。即推定為檢察機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)。檢察實(shí)務(wù)中有可能因?yàn)榇逗蟮淖C據(jù)或者適用的法律發(fā)生了變化，就很難直接解釋為一定是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)工作人員實(shí)質(zhì)上是“違法行使職權(quán)”導(dǎo)致侵權(quán)事實(shí)發(fā)生。

還有，《國(guó)家賠償法》規(guī)定了自受理刑事賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求之日起，二個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)給予國(guó)家賠償。但卻沒(méi)有規(guī)定確認(rèn)的時(shí)限。高檢規(guī)定，有關(guān)部門(mén)提出確認(rèn)意見(jiàn)的時(shí)限為二個(gè)月，賠償工作辦公室審查的時(shí)限為二個(gè)月，進(jìn)入賠償程序的二個(gè)月辦理時(shí)限，加上提交請(qǐng)求和受理等銜接所需時(shí)間，正常情況下可能需要六個(gè)月以上才能給予刑事賠償請(qǐng)求人賠償。如此繁瑣拖沓的程序，對(duì)于恢復(fù)國(guó)家機(jī)關(guān)包括檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾中的公信力和達(dá)到對(duì)受害人的救濟(jì)效果，是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

二、檢察環(huán)節(jié)把握的常見(jiàn)誤區(qū)

一方面，審查逮捕，是檢察機(jī)關(guān)行使偵查監(jiān)督職能的主要渠道。檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)檢察部門(mén)是涉檢刑事賠償?shù)倪^(guò)錯(cuò)責(zé)任的主要承擔(dān)部門(mén)。而且逮捕又是刑事訴訟中最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，其正確適用與保障訴訟和人權(quán)的辯證關(guān)系密不可分。所以，對(duì)于逮捕條件的把握，有著特別重要的意義。但在審查逮捕的檢察實(shí)務(wù)中，存在較多誤區(qū)。

《刑事訴訟法》與《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》對(duì)逮捕條件都作了明確規(guī)定：對(duì)于同時(shí)具備以下三個(gè)條件的犯罪嫌疑人，才有必要依法批準(zhǔn)逮捕：（一）有證據(jù)證明有犯罪事實(shí);（二）可能判處徒刑以上刑法;（三）采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法，尚不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要。

對(duì)于逮捕案件有瑕疵，但一般難以導(dǎo)致刑事賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任的情形，在此暫且不加討論。只對(duì)容易導(dǎo)致刑事賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任的錯(cuò)捕情形加以論述：

一是對(duì)于“有證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實(shí)”“有證據(jù)證明犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為”比較好理解，但辦案人員往往容易忽視“證明犯罪嫌疑人實(shí)施犯罪行為的證據(jù)已查證屬實(shí)的”“證據(jù)所證明的事實(shí)不構(gòu)成犯罪的”“證明犯罪嫌疑人有罪和無(wú)罪的主要證據(jù)之間存在重大矛盾且難以排除的”的具體內(nèi)在要求。

二是對(duì)“采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法，尚不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要”的逮捕條件把握不嚴(yán)。有辦案人員總是自覺(jué)不自覺(jué)地認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不批捕就要承擔(dān)放縱罪犯的責(zé)任，其實(shí)這是一個(gè)誤區(qū)。當(dāng)然，短短七天時(shí)間要完成一個(gè)甚至數(shù)個(gè)疑難的批捕案件的閱卷、訊問(wèn)、查證、科（處）集體討論、呈批等工作內(nèi)容，應(yīng)該說(shuō)，以檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門(mén)的現(xiàn)有編制人員數(shù)質(zhì)量等物質(zhì)條件，是有困難的。

逮捕只是一種強(qiáng)制措施，主要為了保障刑事訴訟的順利進(jìn)行，而不是一項(xiàng)刑事處罰。采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住等方法，尚不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要即“可能繼續(xù)實(shí)施犯罪行為，危害社會(huì)的;可能毀滅、偽造、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)，干擾證人作證或者串供的;可能自殺或者逃跑的;可能實(shí)施打擊報(bào)復(fù)行為的;可能有礙本案或者其他案件偵查的;犯罪嫌疑人居無(wú)定所、流竄作案、異地作案，不具備取保候?qū)?、監(jiān)視居住條件的;對(duì)犯罪嫌疑人不羈押可能發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的其他情形?！辈庞写兜谋匾?。這里容易被批捕案件辦理的承辦人忽視的而又應(yīng)該重點(diǎn)把握的是“尚不足以……”

除了逮捕的強(qiáng)制措施，還有不需檢察機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)自偵案件由檢察自己機(jī)關(guān)決定）批捕而由公安機(jī)關(guān)等自己決定的采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施。如果真正做到?jīng)]有逮捕必要的就不批捕（包括決定逮捕），無(wú)疑會(huì)減少可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)刑事賠償?shù)腻e(cuò)捕的情形。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段，實(shí)質(zhì)上亦存在本來(lái)不應(yīng)有的直接導(dǎo)致刑事賠償?shù)那樾巍?/p>

表面上看，直接因?yàn)殄e(cuò)誤起訴導(dǎo)致的刑事賠償?shù)那樾尾⒉欢?。但是，有的公訴部門(mén)仍然習(xí)慣于一些違反現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定的所謂經(jīng)驗(yàn)做法，也可能導(dǎo)致增加檢察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的不應(yīng)賠償而導(dǎo)致賠償?shù)目赡苄?。如?duì)沒(méi)有作出有罪判決把握的已經(jīng)起訴的案件，有的公訴部門(mén)私下又從法院將案件“拿”回來(lái)。又將感覺(jué)起訴尚有困難的案件以“事實(shí)不清，證據(jù)不足”退回公安機(jī)關(guān)。根據(jù)1997年1月生效的現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)法定不訴的案件才能撤回起訴，也同樣只能對(duì)法定不訴的案件才能退回公安機(jī)關(guān)。但在檢察實(shí)務(wù)中，仍有少數(shù)公訴部門(mén)以“事實(shí)不清，證據(jù)不足”將案件退回公安機(jī)關(guān)而“建議撤銷案件”。而公安機(jī)關(guān)往往就會(huì)直接作出《撤銷案件決定書(shū)》和《釋放證明書(shū)》。依據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》，屬于法定刑事賠償?shù)那樾?。這樣，就沒(méi)有將此類刑事賠償案件進(jìn)入“確認(rèn)”程序的余地了。就有可能對(duì)部分本來(lái)不應(yīng)該賠償?shù)陌讣坏貌贿M(jìn)行了賠償。

檢察機(jī)關(guān)少數(shù)公訴部門(mén)之所以還在使用《建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件函》將部分存疑案件直接以“事實(shí)不清，證據(jù)不足”的理由退回公安機(jī)關(guān)，是因?yàn)槲覀儥z察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)少數(shù)辦案人員，沒(méi)有自覺(jué)認(rèn)識(shí)到，《國(guó)家賠償法》已經(jīng)滯后于現(xiàn)行《刑事訴訟法》以及《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》等法律規(guī)范，而且存在過(guò)于籠統(tǒng)以及漏洞的情形。即通常人們所說(shuō)的，前法與后發(fā)生沖突并存在漏洞的情況下，應(yīng)使用后法。

三、改進(jìn)國(guó)家賠償?shù)膸c(diǎn)構(gòu)想

（一）立法層面。將《國(guó)家賠償法》規(guī)定的導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)倪^(guò)錯(cuò)責(zé)任原則修改為嚴(yán)格責(zé)任即無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則;對(duì)《國(guó)家賠償法》立法的主要目的僅僅設(shè)定為“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”;將“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的”修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的”。對(duì)于促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的功能的體現(xiàn)與司法工作人員的錯(cuò)案追究等制度可以歸類《法官法》、《檢察官法》、《刑法》有關(guān)瀆職侵權(quán)等部門(mén);將侵權(quán)事實(shí)的確認(rèn)機(jī)關(guān)改為異地管轄?；蛘呓ⅹ?dú)立于公、檢、法、司現(xiàn)有框架的國(guó)家賠償機(jī)構(gòu);規(guī)定對(duì)于錯(cuò)誤逮捕導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)陌讣?，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)其錯(cuò)誤拘留的義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任。

（二）司法層面。逐步改革和強(qiáng)化對(duì)偵查機(jī)關(guān)（包括檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)）的偵查監(jiān)督的方法手段，如指導(dǎo)直至領(lǐng)導(dǎo)偵查;構(gòu)建逮捕案件質(zhì)量保障體系的系統(tǒng)構(gòu)建，如規(guī)定逮捕案件審查意見(jiàn)書(shū)“情況說(shuō)明”、重點(diǎn)訊問(wèn)、文證審查、非法證據(jù)排除、不捕理由說(shuō)明、捕訴互動(dòng)等規(guī)范化制度化;增加檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門(mén)的人員編制;明確規(guī)定“消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉”采用書(shū)面形式;合并及簡(jiǎn)化賠償程序，明確規(guī)定賠償程序的總的時(shí)限。

（三）經(jīng)費(fèi)保障。國(guó)家賠償?shù)膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的年度國(guó)家財(cái)政預(yù)算，而不是象現(xiàn)在的由具體的國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行墊付賠償金。

（四）建立救助基金。建立涉檢刑事賠償救助基金，救助基金的主要來(lái)源應(yīng)當(dāng)是各級(jí)財(cái)政撥款。之所以需要各級(jí)財(cái)政撥款，是因?yàn)榫戎旧硪彩蔷S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，而且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。救助的對(duì)象，主要是存疑不訴又不能確認(rèn)賠償?shù)劝讣谋桓嫒?、犯罪嫌疑人。?duì)于刑事賠償求賠人因?yàn)楸涣b押而造成家庭生活及其困難（如家庭成員重大災(zāi)、病和小孩失學(xué)等）的，在不能取得刑事賠償或者賠償數(shù)額相對(duì)較少的情況下，給予適當(dāng)救助。

（作者單位：廣州市海珠區(qū)人民檢察院，廣東 廣州 510000）