張 敏 魏宗財 曹 靖 ZHANG Min, WEI Zongcai, CAO Jing

0 引言

當前我國發(fā)展不平衡、不充分最突出的表現就是城鄉(xiāng)差距。黨的十九大將鄉(xiāng)村振興上升為國家戰(zhàn)略，明確了振興鄉(xiāng)村行動的目標任務，并提出了具體工作要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落腳點和目標是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系是縮小城鄉(xiāng)差距的關鍵。

從黨的十六屆三中全會的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到十八大的“城鄉(xiāng)一體化”，再到十九大的“城鄉(xiāng)融合”，既反映了中央對城鄉(xiāng)關系政策的一脈相承，又體現了新時代的特征和要求。依據人地關系地域系統(tǒng)理論[1]，城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)、鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是全新認知和理解城鄉(xiāng)關系的理論依據[2]。目前，國內關于城鄉(xiāng)融合的研究集中在基礎理論研究[3-6]、經濟結構與城鄉(xiāng)關系的改變、城市化模式、人居體系、游憩空間系統(tǒng)、特色風貌[7-9]等方面。而關于城鄉(xiāng)融合規(guī)劃路徑的研究，尤其是基于城鄉(xiāng)融合視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的研究較少。以安徽省界首市為例，從現行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的局限性入手，結合界首市近期開展的“六個全市域”規(guī)劃及在此引領下整個市域城鄉(xiāng)規(guī)劃框架的重構，探索出一條適宜于縣級城市層面城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃路徑，以期為今后國內城鄉(xiāng)融合領域的規(guī)劃提供參考思路。

1 現行規(guī)劃體系的認識

國內現行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃，以及戰(zhàn)略規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等非法定規(guī)劃組成?？傮w而言，無論是鄉(xiāng)村規(guī)劃還是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的研究，往往以城市為主角，或關注與城市同類型的空間規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃更多的是側重于鎮(zhèn)區(qū)、村莊的規(guī)劃設計，提出村鎮(zhèn)空間用地格局與發(fā)展思路，缺乏真正意義上的全域規(guī)劃[10]。專項規(guī)劃因編制主體、編制時期、編制范圍不同，相互之間存在不協調之處，缺乏全域一盤棋的整體謀劃。戰(zhàn)略規(guī)劃對城鄉(xiāng)全域發(fā)展具有引領作用，但偏向宏觀戰(zhàn)略方向，難以真正指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的實際建設。近些年各地探索的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，試圖在全域層面，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)層面進行整體統(tǒng)籌安排。這些規(guī)劃綜合性較強，涉及產業(yè)、交通、設施、生態(tài)、人口、村莊拆并、村莊整治、特色風貌等內容，與城鄉(xiāng)的各類專項規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)難免產生沖突點，但由于其非法定規(guī)劃屬性，這些沖突點未引起重視，并未推動各類專項規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的調整，從而讓部分地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃流于形式，質量不高、深度不足，難以真正指導廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃建設。

黨的十九大從城鄉(xiāng)融合的角度再提國土空間規(guī)劃體系，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第六次會議上再次強調：“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現‘多規(guī)合一’，科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，體現戰(zhàn)略性、提高科學性、加強協調性，強化規(guī)劃權威，改進規(guī)劃審批，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實施，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用?！?/p>

目前，學術界對國土空間規(guī)劃從編制方法、編制思路、編制體系、法律地位開展初步研究。王唯山通過對國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理、體系構成和規(guī)劃次序等方面的分析，展望城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)發(fā)展的新趨勢，即城市土地開發(fā)的資源化和城市綜合建設的精細化[11]。羅彥認為未來空間規(guī)劃要突出資源資產化和空間資源管理，理順與發(fā)展規(guī)劃及其他專項規(guī)劃的關系，強化其在國家空間治理體系中的地位[12]。林堅認為構建空間規(guī)劃體系，應立足于生態(tài)文明建設的根本大計、長遠大計，承擔起基礎性、指導性、約束性的功能[13]。綜上，目前國內大多數城市，尤其是縣級城市在全域層面缺乏戰(zhàn)略框架，迫切需要構建一套能落地且能真正指導城鄉(xiāng)建設、城鄉(xiāng)全面融合的戰(zhàn)略框架，并融入現行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，從規(guī)劃層面指導城鄉(xiāng)融合工作的全面推進。

2 研究區(qū)域概況及存在問題

界首市位于安徽省西北部，是阜陽市下轄的縣級市。近年來在“品質慢城、樂居界首”目標的指引下，界首的經濟社會發(fā)展、城區(qū)建設管理取得了突出成就。規(guī)上工業(yè)實現增加值達到147.5億元，重回全省縣域經濟前10。界首市高新區(qū)正在積極申報國家級高新區(qū)，穎南新區(qū)、東城新區(qū)堅持高品質建設，老城區(qū)更新有序推進，公共服務設施、城市公園綠地等短板逐步完善。

但廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展仍然滯后，全市域呈現出明顯不平衡不充分的問題，集中體現在6個方面。

（1）交通網絡體系不完善。道路密度低，公路網平均密度136 km/km2，低于省內先發(fā)地區(qū)平均水平145 km/km2和相似區(qū)位的省外先發(fā)地區(qū)平均水平179 km/km2；道路級別低，二級以上等級公路僅占10.5%，遠低于先發(fā)地區(qū)的25%；最后一公里問題突出，較多道路網絡連通能力低下，線型分布較為散落，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)斷頭路較多，公路網連通度僅0.8，與期望值2.0差距較大。

（2）過境水資源利用率偏低。最大的過境河沙潁河多年平均徑流量達40億m3，但無攔蓄水設施，境內總蓄水容量2512萬m3，年均缺水量達4811 m3；伴隨城鄉(xiāng)無序建設，斷頭河增多，水系治理有待加強。

（3）道路、水系沿線無景觀，騎路逢集現象突出。目前的綠道建設主要集中在城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的慢行空間基本空白。

（4）森林覆蓋率低。市域植樹造林總規(guī)模106 km2、占市域總面積的16%，低于先發(fā)地區(qū)平均水平的30%；綠化建設重板塊缺廊道，斑塊破碎化指數（FN）為0.083，分布離散、破碎化程度高，總體缺乏生態(tài)網絡的聯通。

圖1 界首全市域現狀圖

（5）農村地區(qū)無序建房，缺乏規(guī)劃引導。除了近年來創(chuàng)建的一批美麗鄉(xiāng)村之外，其他大多數村莊的建筑質量低、風貌混雜，整體空間品質低。

（6）空心村問題嚴重，土地利用效率低，自然村量大分散，土地資源節(jié)約集約使用程度不足。市域內共計1109個自然村，自然村平均人口規(guī)模僅600人，人均農村居民點面積高達240 m2，鄉(xiāng)村建設的分散為道路交通、公共服務設施、基礎設施的建設帶來了更大壓力（圖1）。

從規(guī)劃層面來看，這6大方面的問題與現行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系“重城市、輕鄉(xiāng)村”顯著相關，嚴重制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切需要在全市域探索一條城鄉(xiāng)融合的新型規(guī)劃路徑，全面指導城鄉(xiāng)建設管理。

3 “六個全市域”總體思路

從2017年開始，界首市委、市政府針對上述6個問題，構建水、路、林、村組成的全域城鄉(xiāng)本底空間，全面開展了全市域快速通道、全市域水系治理、全市域森林園林、全市域慢行綠道、全市域美麗鄉(xiāng)村和全市域村莊整治“六個全市域”規(guī)劃，作為今后城鄉(xiāng)建設的指導綱領，為促進城鄉(xiāng)全面融合提供保障。

圖2 界首市“六個全市域”規(guī)劃關系示意

“六個全市域”規(guī)劃整體統(tǒng)籌規(guī)劃道路、水系、土地、林地、綠地、城鎮(zhèn)等空間資源，促進資源統(tǒng)籌合理分配，構建“六個全市域”統(tǒng)籌推進的城鄉(xiāng)融合骨架體系，實現全市域路相通、水相連、林成網、慢道成景、鄉(xiāng)村美麗、土地集約利用的城鄉(xiāng)建設綜合網絡體系，為打造美麗界首奠定基礎?！傲鶄€全市域”戰(zhàn)略中的6項工程有機統(tǒng)一，實現了快和慢的結合、水和綠的融匯、人和地的掛鉤。全市域美麗鄉(xiāng)村建設工程為村莊整治、交通、水利等其他5項工程的實施解決了拆遷安置問題；全市域綠道慢行系統(tǒng)建設解決了沿路建房、騎路逢集、沿溝建房等問題，促進全市域美麗鄉(xiāng)村建設工程的實施；同時交通、水利、綠化等工程之間相互聯系、相互協調，打破了部門間原有的藩籬，有助于實現綜合效益最大化（圖2）。

4 “六個全市域”戰(zhàn)略框架下的城鄉(xiāng)融合規(guī)劃路徑

4.1 “六個全市域”構建城鄉(xiāng)融合一張底圖

“六個全市域”規(guī)劃從全域空間一盤棋的視角同步編制、相互協調，打破現狀無序建設的局面與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃獨立編制、不相協調的困境，并與界首市域空間規(guī)劃相銜接，在空間規(guī)劃信息平臺上進行精準的空間落實，實現真正意義上全域城鄉(xiāng)空間資源的優(yōu)化配置。

4.1.1 “六個全市域”規(guī)劃的內容與方法

全市域快速通道規(guī)劃依托國省干道和縣鄉(xiāng)公路，打造市域總長度825 km的三級快速通道體系，形成“美麗交通走廊”，實現快速通道對外溝通區(qū)域運輸大通道、對內成網全覆蓋的目標。具體涉及3個方面：第一，強連通，增密度，重點提升市級、鎮(zhèn)級、鎮(zhèn)村級和村級等各等級節(jié)點的連通度，規(guī)劃市域公路網密度在現狀基礎上提高50%，達到200—210 km/km2的水平。第二，完善體系，以通行時間為出發(fā)點，打造界首市3個交通圈，即“兩小時區(qū)域商務圈”聯系長三角經濟區(qū)和中原經濟區(qū)，“一小時市域輻射圈”覆蓋周邊皖豫邊境市縣，“半小時城市交通圈”支撐城鄉(xiāng)融合的生活圈、生產圈和旅游圈，大幅度提升界首的對外交通水平和對內城鄉(xiāng)聯系。第三，提升品質，以通行時間要求為根本出發(fā)點，提升公路網技術等級，提升快速通道斷面標準，硬化路肩，公路兼顧機、非交通功能，預留城鄉(xiāng)公交站點空間，統(tǒng)籌公路兩側控制區(qū)，打造公路沿線林地、水系休閑景觀帶。

全市域水系治理規(guī)劃通過溝河塘疏浚等工程措施，實現沙潁河、泉河與大中溝、平原水庫水系的全連通，打造城水相依的全域循環(huán)水系。具體包括3個方面：第一，統(tǒng)籌水資源，分析市域生活、生產、生態(tài)用水需求及水資源基礎，明確需要補充的水資源量，通過增加河道蓄水閘壩34座，新建水庫及濕地17處，增加補水泵站7組，增加2個污水廠中水利用等措施，實現多水源聯合供水，打破原有的分區(qū)分片供水。第二，治理水環(huán)境，針對市域內各水系存在的差異性水環(huán)境問題，綜合采用截污治污、內源治理、活水補水、海綿城市、生態(tài)修復等措施，確保潁河、泉河等達到Ⅲ類水標準，內河水系最終實現長治久清。第三，提升水景觀，結合界首地域文化特色，分區(qū)施策、分段施策，營造市民公園、生態(tài)濕地、水利風景區(qū)、生態(tài)風景林帶、濱水文化長廊等差異化、特色化的濱水景觀空間，支撐界首建設水生態(tài)文明之城。

全市域慢行綠道規(guī)劃依托國省道、縣道鄉(xiāng)道、城市道路、濱水堤壩等構建3—8 m的慢行綠道，提升界首慢城品質。具體包括3個方面：第一，理綠道。以中心城區(qū)和環(huán)城綠環(huán)為基礎，規(guī)劃區(qū)域綠道180 km、綠道干線160 km、綠道分干線340 km、社區(qū)綠道100 km。營建城鄉(xiāng)一體、生態(tài)樂游的全市域綠道體系，串聯城區(qū)、集鎮(zhèn)、中心村及優(yōu)質旅游資源，市域慢行綠道比例不低于30%、城區(qū)慢行綠道密度不低于15%，依托綠道串聯盤活全市綠色生態(tài)空間。第二，配驛站。依據現狀建設條件與合理的服務半徑，結合集鎮(zhèn)、村莊、旅游景點、重要景觀節(jié)點，規(guī)劃一級驛站11處、二級驛站16處。第三，明指引。結合綠道建設條件，針對城市型、道路型、濱水型綠道分別提出斷面指引，與綠廊系統(tǒng)有機結合，豐富綠道沿線的游覽體驗感受，指導下一步建設實施。

全市域森林園林規(guī)劃將森林園林與鄉(xiāng)村產業(yè)結合，構建50—200 m寬的生態(tài)長廊、明確管控范圍，提升鄉(xiāng)村品質，打造全連通、開放式、功能復合的園林景觀，構建“園在城中、城在園中”的綠色生態(tài)網絡。具體涉及3個方面：第一，筑體系。基于GIS分析平臺，采用最小路徑（Least-Cost Path method, LCP）方法確定生態(tài)源和目標之間的最小消耗路徑，以蓮浦湖濕地和兩灣濕地兩處具有生態(tài)保育功能的生態(tài)斑塊為分析源點，以其他生態(tài)斑塊為目標點，模擬生成11條潛在廊道，作為全市域生態(tài)廊道的基礎，規(guī)劃水系森林長廊7萬畝（約46.67 km2）、道路森林長廊4萬畝（約26.67 km2）、郊野森林公園5.7萬畝（約38 km2）、城鎮(zhèn)園林景觀2.2萬畝（約14.67 km2）、生態(tài)濕地公園1.5萬畝（約10 km2）、防護林3.8萬畝（約25.33 km2）、彩葉林3萬畝（約20 km2）、經濟林4萬畝（約26.67 km2）、楸樹林4萬畝（約26.67 km2），全市森林覆蓋率達到30%以上，建成區(qū)綠化覆蓋率達到40%以上，綠地率達到35%以上。第二，重管控。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則，科學劃定生態(tài)保護線，結合國家與地方標準規(guī)范，明確河渠綠化、濕地、生產林地、道路林地、防護林地、自然林地、城市綠地、農田林網等各類森林園林生態(tài)資源管控要求，制定差異化生態(tài)保護措施，加強對全市森林園林等生態(tài)空間的保護，構建地方生態(tài)管控體系。第三，明指引。針對不同類型、不同區(qū)域的重點生態(tài)區(qū)域，從樹種選擇、種植要求等方面提出建設指引，形成市域森林園林建設導則。

全市域美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃以鄉(xiāng)村振興為主旨，以產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風文明、生活富裕為總體要求，建成體現規(guī)劃品質、項目品質、建設品質、經濟發(fā)展品質、群眾生活品質的特色集鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村。具體涉及4個方面：第一，體系構建。在合理預測未來市域村莊人口總量的基礎上，按照人口較多、經濟基礎較好、公共設施和基礎設施較完善、交通較便捷、有地域特色、有利于生態(tài)保育和環(huán)境保護的村莊等原則，選取區(qū)位、地形、交通、人口、經濟、設施等因子評價村級單元發(fā)展?jié)摿x擇重點建設的中心村，構建45個中心村、25個農村居民集聚點、25個近期保留自然村、10個永久保留自然村組成的鄉(xiāng)村居民點體系，強調“城—鎮(zhèn)—村”三者的相互作用關系，并依據農村居民點用地人均150 m2/人的標準，落實鄉(xiāng)村居民點建設用地范圍。第二，產業(yè)優(yōu)化。構建農業(yè)“三園一體”平臺體系，重點推進5個農業(yè)產業(yè)園、2個農業(yè)科技園、4個農民創(chuàng)業(yè)園和3個田園綜合體建設，同時做精農業(yè)旅游，農業(yè)各環(huán)節(jié)與旅游產品無縫融合，形成密切關聯的農旅產業(yè)鏈，并綜合分析界首地形地貌、資源分布、自然災害、交通條件、人口密度、各村莊主要產業(yè)以及城鎮(zhèn)發(fā)展重點，梳理分析影響界首鄉(xiāng)村聚落的主要動力和因素，合理確定農產品供給型聚落、觀賞資源型聚落、休閑農業(yè)型聚落、生態(tài)保護型聚落和城鎮(zhèn)帶動型聚落5類鄉(xiāng)村聚落類型，提出分鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)指引。第三，設施共享。結合供給方式和運營特點，引入“生活圈”概念，并鼓勵市場化參與和調節(jié)，采用分類、分級的控制方法，合理配置重點集鎮(zhèn)與中心村的各項公共服務設施與市政基礎設施。第四，風貌營造。結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)本地資源特色，劃分7大特色主題風貌分區(qū)，同時從基本保障、重點提升和特色品質3類分別梳理建筑整治、道路整治、公共設施、環(huán)境整治等方面的建設重點，明確整治方法，有效指引鄉(xiāng)村品質提升。

全市域村莊整治重點在于土地資源的整理，利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉政策，落實最嚴格的節(jié)約集約用地制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地管理，科學配置城鄉(xiāng)土地資源，逐步將村莊整治范圍由城市周邊、國省道路、干線河流沿線村莊、易地扶貧搬遷區(qū)域拓展至全市域。立足農村空心村、土地閑置，以及農村土地低效利用等問題，實施整村推進項目工程，重點實施國省道路兩側各100 m、干線河流50 m的村莊拆遷復墾工程，實現“拆小并大”“拆散集聚”，解決農村宅基地閑置、集體建設用地低效利用及城鄉(xiāng)建設用地指標不足、鎮(zhèn)村建設資金不足等問題（圖3）。

4.1.2 “六個全市域”規(guī)劃的協調要點

“六個全市域”規(guī)劃都屬于全域層面的專項規(guī)劃，從專項的視角出發(fā)難免出現矛盾沖突，因此在編制的同時，需要開展大量的協調工作，才能實現一張底圖。6個全市域專項規(guī)劃雖然同步編制，但協調手法存在先后關系。

圖3 界首市“六個全市域”一張底圖

第一步，通過全市域美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃構建全域鄉(xiāng)村人居空間格局，明確未來的村莊規(guī)模與空間布局。

第二步，通過全市域水系規(guī)劃構建全域水系統(tǒng)空間格局，在滿足水資源、水環(huán)境、水景觀要求的基礎上，協調與美麗鄉(xiāng)村的空間關系。例如，布局村莊內的當家塘及重塑界首歷史上村莊的“水寨”格局。

第三步，通過全市域快速通道規(guī)劃構建全域交通系統(tǒng)空間格局，在滿足3個交通圈要求的基礎上，協調與美麗鄉(xiāng)村和水系的關系。例如快速通道覆蓋所有的集鎮(zhèn)與中心村，嚴格管控公路沿線建筑與公路之間的間距，逐步實現路宅分家；快速通道順延主要河流，塑造親水空間，盡可能減少與高等級河道的交叉，避免架橋帶來的造價提升。

第四步，通過全市域森林園林規(guī)劃構建全域綠色空間格局，在森林城市與園林城市指標要求的基礎上，協調與美麗鄉(xiāng)村、水系和快速通道的關系。例如，森林園林與村莊結合，優(yōu)化村莊外圍及內部的空間環(huán)境品質；森林園林與重要水系、快速通道結合，構建50—200 m寬的水系與道路的森林長廊，優(yōu)化濱水景觀與道路景觀。

第五步，通過全市域慢行綠道規(guī)劃構建全域綠道空間格局，協調與美麗鄉(xiāng)村、水系、快速通道和森林園林的關系。例如綠道串聯所有集鎮(zhèn)與中心村，構建城鄉(xiāng)貫通的市域綠道系統(tǒng)；綠道結合水系、快速通道和森林園林設置，延展綠廊范圍，豐富濱水、重要道路沿線和森林園林中的體驗空間。

需要強調的是，6個步驟雖有前后之分，但每一步的工作都需要及時反饋到前一步工作。因此，6個全域專項規(guī)劃必須同步編制，不斷對接協調，最終構建界首市“六個全市域”一張底圖（圖4）。

4.2 “六個全市域”城鄉(xiāng)融合規(guī)劃新路徑

“六個全市域”規(guī)劃是6個體現界首城鄉(xiāng)融合關鍵要素的全域型專項規(guī)劃，構建了由水、路、林、村組成的市域城鄉(xiāng)本底空間，通過貫徹落實市縣域國土空間規(guī)劃為引領的規(guī)劃體系，引領了界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃框架的重構，即通過“六個全市域”規(guī)劃與現行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實施、管理與監(jiān)督體系的融合，形成具有界首特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃框架，對于落實城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有一定意義。

4.2.1 城鄉(xiāng)融合規(guī)劃編制框架

目前國內大多數縣級單元的規(guī)劃編制體系仍然偏重縣城，宏觀層面規(guī)劃及部分專項規(guī)劃雖覆蓋全域，但整個規(guī)劃編制體系難以實現全域覆蓋，因此規(guī)劃編制層面難以做到真正意義上的城鄉(xiāng)融合?！傲鶄€全市域”規(guī)劃作為促進城鄉(xiāng)全面融合的全域型規(guī)劃，并不是孤立的6個專項規(guī)劃，而是構筑了界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略框架，但不同于宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，“六個全市域”規(guī)劃實現了與界首市現行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系深度融合。

首先，與空間規(guī)劃相銜接，構建出市域空間規(guī)劃的本底，為國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線①“三區(qū)”為城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農業(yè)空間；“三線”為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農田、生態(tài)保護紅線?！钡膭澏ǖ於ɑA，指導全域層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設。其次，在不突破現行城市總體規(guī)劃強制性內容的基礎上，構建的城鄉(xiāng)空間、水綠空間與全市總體城市設計相協調，并全面指導各層面的公共服務設施、綠地系統(tǒng)、市政基礎設施、道路交通等系列專項規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)和美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制，各類規(guī)劃與“六個全市域”有沖突的地方進行全面的優(yōu)化調整，為下一步國土空間總體規(guī)劃奠定基礎，真正將“六個全市域”規(guī)劃落實到現行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的各類規(guī)劃中，構建一套適宜于界首發(fā)展需求的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，體現出較強的落地性與可實施性。

“六個全市域”規(guī)劃搭建的全域空間框架重在“硬化”對交通、水系、綠化、綠道、村莊等非贏利性、公共性資源的布局要求，并納入現行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，通過法定化的手段規(guī)范其布局，使之具有更強的“剛性”。而對于其他商業(yè)性、非公共性資源則進行“軟化”約束，重在用經濟手段引導其布局，使之具有更大“彈性”及對市場經濟的應變性，通過“軟硬兼施”，全面促進高標準的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正實現全域空間的理性管控。

4.2.2 城鄉(xiāng)融合規(guī)劃實施框架

“六個全市域”理念不僅體現在規(guī)劃編制體系層面，同時全面貫徹于城鄉(xiāng)建設實施層面。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的建設實施往往以單個項目為引導，目光短淺，缺乏系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌一盤棋的謀劃。例如一條公路建設所涉及的村莊拆遷，過去僅考慮道路紅線范圍內的拆遷，盡量少拆，短期來看節(jié)約了成本，但缺乏對公路兩側森林綠化建設、水系整治、旅游開發(fā)等其他工作的統(tǒng)籌考慮，給后續(xù)工作帶來更大壓力。這種現象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)尤其普遍，不利于實現全域范圍內城鄉(xiāng)融合的建設實施。界首通過編制“六個全市域”規(guī)劃，將“六個全市域”理念全面滲透到全市域城鄉(xiāng)建設實施的各個環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌謀劃項目建設、拆遷安置與土地整理工作，采用片區(qū)化開發(fā)思路，開發(fā)一片、成熟一片。例如，一條快速通道的實施，不局限于道路本身，而是采用“項目打包”的方式，綜合考慮兩側50—100 m綠化帶、周邊旅游項目、慢行綠道建設與水系整治工作，運用基層視角、全局視野，統(tǒng)籌開展村莊拆遷與土地整理工作，大幅度提升城鄉(xiāng)建設實施的工作效率。

圖4 “六個全市域”規(guī)劃的協調

4.2.3 城鄉(xiāng)融合規(guī)劃管理框架

“三分建，七分管”，城鄉(xiāng)建設品質的高低與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平的高低密不可分。目前各地規(guī)劃實施管理普遍存在“重城區(qū)、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的問題，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理力量普遍薄弱，管理人員不穩(wěn)定，帶來村鎮(zhèn)規(guī)劃實施、農房建設、村莊環(huán)境整治等管理工作滯后等突出問題。前文所述的界首市域范圍內過去城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的6大問題中，很多都可歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的管控力度不足，城鄉(xiāng)融合管理水平較低。目前，界首將“六個全市域”全面納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各項工作中，深化規(guī)劃、建設、國土、環(huán)衛(wèi)部門職能覆蓋鄉(xiāng)村改革，從根本上扭轉農村建設無序、管理手段缺失的局面，促進各市直部門的全域管理，尤其強化各市直部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的管理，逐步探索提升國土空間治理能力和效率，加速實現全域空間資源規(guī)劃，以及利用“一盤棋”打破部門間原有隔斷，通過全市工作調度會的方式，探索建立適合界首實際的空間資源管理體制機制。

圖5 “六個全市域”引領下的界首市城鄉(xiāng)融合規(guī)劃新路徑

4.2.4 城鄉(xiāng)融合規(guī)劃監(jiān)督框架

規(guī)劃實施狀況欠佳的現象在國內很多地區(qū)都存在，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)更加普遍，這固然與規(guī)劃缺乏必要的法律地位和硬約束有關，更與缺乏有效的監(jiān)督機制有關，致使不符合需要的規(guī)劃得以出臺、不符合規(guī)劃的建設得以實施，規(guī)劃的有效實施必然難度很大[14]390。

為了有效推進“六個全市域”規(guī)劃及與之相關的其他各類規(guī)劃的建設實施，界首重點完善了“六個全市域”規(guī)劃的監(jiān)督檢查機制，進行嚴格的部門實施考核，針對規(guī)劃目標進行階段性實施考核，探索與構建了一套行之有效的內部制衡與外部監(jiān)督體系，把監(jiān)督工作貫徹于規(guī)劃編、議、決、行各個環(huán)節(jié)[14]390，在監(jiān)督層面促進了“六個全市域”工作從規(guī)劃編制、建設實施到規(guī)劃管理的全面、有效開展，有效推進了城鄉(xiāng)融合工作（圖5）。

5 結語

界首的“六個全市域”規(guī)劃是結合城市發(fā)展階段與實際需求，基于目標、問題、價值三方導向下因地制宜構建出的地方戰(zhàn)略框架，能為全面推進界首城鄉(xiāng)融合工作提供研究支撐，也能為國內其他地區(qū)探索適合自身特色與需求的城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃路徑提供思路借鑒。

筆者認為，通過全域層面戰(zhàn)略框架的構建，實現與現行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實施、管理與監(jiān)督體系的融合，構筑具有地方特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃框架，從全域空間一盤棋的視角開展整體謀劃，推動全域層面的規(guī)劃同步編制、相互協調，并在空間規(guī)劃信息平臺上進行精準的落實，推動能落地、能指導城鄉(xiāng)建設的戰(zhàn)略框架的構筑，形成指導當地城鄉(xiāng)融合的底圖，才能實現真正意義的全域城鄉(xiāng)空間資源的優(yōu)化配置。全域戰(zhàn)略框架重在“硬化”對交通、水系、綠化、綠道、村莊等公共性資源的布局要求，并納入現行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中通過法定化的手段規(guī)范其布局，使之具有更強的“剛性”；而對于其他商業(yè)性、非公共性資源則進行“軟化”約束，重在用經濟手段引導其布局，使之具有更大“彈性”及對市場經濟的應變性，通過“軟硬兼施”，促進高標準的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現全域空間的理性管控。