文/王克穩(wěn)

在我國，自然資源分屬國家所有與集體所有，但以國家所有為主。關(guān)于自然資源集體所有權(quán)的民法所有權(quán)屬性理論與實(shí)踐意見基本一致，分歧主要集中在自然資源國家所有權(quán)方面。分歧和爭論主要集中在下列方面：自然資源國家所有權(quán)與民法所有權(quán)到底存在哪些本質(zhì)的不同和內(nèi)涵的差異，以至于自然資源國家所有權(quán)無法被納入民法物權(quán)體系并適用物權(quán)法規(guī)范？公法所有權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利？我國理論與制度實(shí)踐中是否存在有別于民法所有權(quán)的公法所有權(quán)？自然資源國家所有權(quán)從民法物權(quán)體系中分離出來后如何進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建？這些都是法學(xué)特別是公法學(xué)需要回答的基本問題，也是構(gòu)建科學(xué)的自然資源國家所有權(quán)制度需要解決的基礎(chǔ)性問題。

自然資源國家所有權(quán)的法律性質(zhì)：國家的公權(quán)力

（一）自然資源國家所有權(quán)：憲法和資源法設(shè)定的所有權(quán)

基于《物權(quán)法》對自然資源國家所有權(quán)的系統(tǒng)規(guī)定，學(xué)者們多認(rèn)為，自然資源國家所有權(quán)是物權(quán)法設(shè)定的所有權(quán)。其實(shí)，只要梳理一下《物權(quán)法》有關(guān)自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定并將這些規(guī)定與憲法和資源法的規(guī)定對照一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)《物權(quán)法》第46條、第48條、第49條、第50條規(guī)定為國家所有的自然資源，都是憲法和資源法已經(jīng)設(shè)定為國家所有的自然資源。因此，《物權(quán)法》對自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定不屬于設(shè)定自然資源國家所有權(quán)，設(shè)定自然資源國家所有權(quán)的是憲法和資源法。其中憲法列舉加概括地規(guī)定了國家所有的自然資源的范圍，為資源單行立法設(shè)定自然資源國家所有權(quán)提供了憲法依據(jù)。在資源單行立法方面，到目前為止，設(shè)定自然資源國家所有權(quán)的法律共8部，行政法規(guī)1部，分別是《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《海島保護(hù)法》和國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《無線電管理?xiàng)l例》。除憲法列舉規(guī)定的屬于國家所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源外，資源法上又將憲法未列明的海域、野生動(dòng)物、無居民海島、無線電頻譜資源設(shè)定為國家所有。

（二）自然資源國家所有權(quán)私權(quán)說的實(shí)證分析

自然資源國家所有權(quán)民法所有權(quán)說是我國學(xué)界有關(guān)自然資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)的傳統(tǒng)和主流觀點(diǎn)。不過近年來，這一觀點(diǎn)開始受到越來越多的質(zhì)疑。其中，代表性的觀點(diǎn)有公權(quán)說和混合所有權(quán)說。本文避開理論爭執(zhí)，將自然資源國家所有權(quán)的制度實(shí)踐作為檢驗(yàn)民法所有權(quán)理論觀點(diǎn)科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)。在制度實(shí)踐上，我國自然資源國家所有權(quán)民法所有權(quán)的制度構(gòu)建始于《民法通則》，成于《物權(quán)法》。但《物權(quán)法》的發(fā)布實(shí)施是否意味著自然資源國家所有權(quán)真的完成了民法所有權(quán)的制度構(gòu)建呢？答案是否定的。從自然資源國家所有權(quán)的制度現(xiàn)狀看，《物權(quán)法》上有關(guān)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅以及保護(hù)的規(guī)則和原則都不能適用于規(guī)范自然資源國家所有權(quán)。自然資源國家所有權(quán)并沒有因?yàn)椤段餀?quán)法》的規(guī)定而真正進(jìn)入民法領(lǐng)域。由于民法所有權(quán)制度是基于該所有權(quán)的民法所有權(quán)性質(zhì)構(gòu)建的，制度構(gòu)建的失敗必然動(dòng)搖自然資源國家所有權(quán)民法所有權(quán)說的基礎(chǔ)。

（三）有關(guān)公法所有權(quán)的理論之爭與制度之實(shí)

在大陸法系國家，以奧托·邁耶、美濃部達(dá)吉為代表的學(xué)者皆堅(jiān)定肯定并從實(shí)證的角度證成了公法所有權(quán)的存在。在法國，公法所有權(quán)不僅為學(xué)界所承認(rèn)，也為制度所接納。在法國行政法上，公產(chǎn)的公所有權(quán)觀念構(gòu)成最高行政法院對公產(chǎn)法律性質(zhì)的一般觀點(diǎn)。英美法上沒有所有權(quán)的概念，也沒有公私法的劃分。但是，對具有共同使用性質(zhì)的自然資源法律上設(shè)定為全民所有并以公共信托的形式交給國家管理，以公共信托為基礎(chǔ)建立起來的自然資源國家（包括聯(lián)邦和州）所有權(quán)本質(zhì)上也是一種公共所有權(quán)。

（四）識別國家所有權(quán)公、私性質(zhì)的法律標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)代各國不僅承認(rèn)國家具有法律上的人格，而且國家兼具公法與私法的雙重人格亦為立法所肯定。由于國家的兩種人格不可能并存于同一法律關(guān)系之中，因此，在以國家為主體形成的法律關(guān)系中，必須通過識別國家的身份以判斷國家擁有的權(quán)利的性質(zhì)。具體到國家所有權(quán)法律關(guān)系，識別國家身份和所有權(quán)法律性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)通常有二：一是國家行使所有權(quán)的法律方式，二是國家所有權(quán)爭議的裁決機(jī)制。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是一回事，所有權(quán)的行使方式?jīng)Q定爭議的性質(zhì)和解決路徑，而當(dāng)行使所有權(quán)的行為性質(zhì)不明時(shí)，可以通過爭議糾紛的解決路徑進(jìn)行判斷。以上標(biāo)準(zhǔn)同樣可以作為我國自然資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)的識別標(biāo)準(zhǔn)。

（五）我國的自然資源國家所有權(quán)：國家以公權(quán)力方式行使并受公法規(guī)范的所有權(quán)

在我國，自然資源國家所有權(quán)的具體權(quán)能和行使是由各資源單行立法規(guī)定的。由于資源性質(zhì)不同，法律法規(guī)賦予自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能不完全相同，但總體上看，國家行使所有權(quán)的方式都是公權(quán)力方式。具體包括：（1）資源開發(fā)利用許可；（2）資源使用費(fèi)征收；（3）登記確權(quán)；（4）監(jiān)督檢查；（5）對侵犯國家所有權(quán)的處理處罰。從資源法的規(guī)定看，國家行使自然資源國家所有權(quán)的方式皆為公權(quán)力方式，因國家所有權(quán)的行使引起的爭議都屬于行政爭議，當(dāng)事人必須通過行政復(fù)議、行政訴訟解決與資源行政機(jī)關(guān)之間的爭議。

（六）自然資源國家所有權(quán)公權(quán)力性質(zhì)的成因

關(guān)于公權(quán)力存在的成因，通常認(rèn)為，公權(quán)力是為公共事務(wù)而產(chǎn)生的，公共事務(wù)是一種涉及身份和數(shù)量不確定的多數(shù)人的事務(wù)或范圍不確定人群的事務(wù)。在我國，依《憲法》第9條規(guī)定，自然資源國家所有即全民所有。所有權(quán)主體的全民性、所有權(quán)內(nèi)容的不可分割性、共同體成員對資源的共享性決定了全民所有的自然資源本質(zhì)上為公共財(cái)產(chǎn)而非國家的私產(chǎn)，涉及全民所有財(cái)產(chǎn)的使用、處置、收益、管理等事務(wù)都是超出任何個(gè)人目的的公共事務(wù)，有關(guān)自然資源的管理活動(dòng)都屬于公權(quán)力活動(dòng)。自然資源國家所有權(quán)的國家公權(quán)力屬性，決定了自然資源國家所有權(quán)制度必須以約束國家所有權(quán)為基礎(chǔ)。

自然資源國家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：國家對自然資源的管制權(quán)

（一）解讀自然資源國家所有權(quán)公權(quán)內(nèi)涵的視角

探尋自然資源國家所有權(quán)的內(nèi)涵，必須結(jié)合以下兩個(gè)因素：（1）自然資源國家所有權(quán)制度的普遍性；（2）市場條件下設(shè)定自然資源國家所有權(quán)的正當(dāng)性。

（二）自然資源國家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：國家對自然資源的管制權(quán)

管制是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)以及法學(xué)共同關(guān)注的課題。在法學(xué)上，管制屬于行政法律制度。將自然資源設(shè)定為國家所有是國家對自然資源的產(chǎn)權(quán)管制，自然資源國家所有權(quán)是國家對自然資源的產(chǎn)權(quán)管制權(quán)，這是一種直接干預(yù)自然資源市場配置機(jī)制的權(quán)力。我國憲法和資源法總體上都是從管制的角度規(guī)定自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能的。綜合資源法的規(guī)定，我國自然資源的管制制度包括：（1）資源功能規(guī)劃和用途管制；（2）資源保護(hù)；（3）資源開發(fā)利用的許可；（4）資源開發(fā)利用監(jiān)管。

（三）國家管制自然資源的正當(dāng)性基礎(chǔ)

在管制經(jīng)濟(jì)學(xué)上，市場失靈構(gòu)成政府干預(yù)的必要條件。而自然資源領(lǐng)域都不同程度地存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、外部性、公共物品等問題，其中尤以產(chǎn)權(quán)問題最為突出，它不僅是產(chǎn)生其他外部性的主要根源，也是國家實(shí)施產(chǎn)權(quán)管制的主要依據(jù)。

當(dāng)產(chǎn)權(quán)缺乏時(shí)，就沒有人有保護(hù)資源的動(dòng)力，在缺乏使個(gè)人能夠從資源保護(hù)中受益的激勵(lì)機(jī)制時(shí)，所有人都會(huì)傾向于最大化使用資源直到資源耗盡。因此，在缺少產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和產(chǎn)權(quán)約束的情形下，資源使用和消費(fèi)中廣泛存在的搭便車現(xiàn)象就無法避免。

如何消除自然資源配置中的市場失靈呢？傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)借助于哈?。℅arret Hardin）的“公共悲劇理論”，提出“避免‘公共悲劇’的唯一方法是將外部性內(nèi)部化，給資源強(qiáng)加一個(gè)外部的管理結(jié)構(gòu)。這個(gè)結(jié)構(gòu)可以采取的形式，要么是所有權(quán)私有化，要么是所有權(quán)國有化，由國家負(fù)責(zé)，通過直接控制和外部強(qiáng)加的規(guī)則和管制來管理資產(chǎn)”。因此，私有化和國有化成為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)上解決自然資源市場失靈的兩個(gè)路徑。因此，將自然資源設(shè)定為國家所有的正當(dāng)性源于自然資源的市場失靈，自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)是國家對自然資源的管制權(quán)，自然資源國家所有權(quán)制度應(yīng)以管制權(quán)為中心構(gòu)建。

自然資源國家所有權(quán)的制度建構(gòu)：以約束國家所有權(quán)為基礎(chǔ)、以規(guī)范管制權(quán)為中心

（一）現(xiàn)行自然資源國家所有權(quán)制度存在的問題

由于資源法多制定于20世紀(jì)八九十年代，有的雖歷經(jīng)修改，但傳統(tǒng)體制中的制度與影響并未清除，加之民法學(xué)者對自然資源國家所有權(quán)民法所有權(quán)性質(zhì)的堅(jiān)持以及從《民法通則》到《物權(quán)法》對自然資源國家所有權(quán)民法所有權(quán)的立法定位，我國自然資源國家所有權(quán)的制度構(gòu)建逐漸陷入混亂，走入誤區(qū)。

1.自然資源國有所有權(quán)的制度基礎(chǔ)不明確，資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后。

對自然資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)的不同認(rèn)識直接影響著自然資源國家所有權(quán)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。若將自然資源國家所有權(quán)定性為民法所有權(quán)，那么，應(yīng)當(dāng)以保障自然資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ)，所有的資源單行立法也都應(yīng)當(dāng)在剔除公權(quán)力因素后，作為《物權(quán)法》的特別法并應(yīng)在《物權(quán)法》基本原理、原則的指導(dǎo)下重新修訂；若將自然資源國家所有權(quán)定性為公權(quán)力，那么，自然資源國家所有權(quán)制度必須以規(guī)范、約束公權(quán)力為基礎(chǔ)來構(gòu)建，所有的資源立法都應(yīng)當(dāng)作為行政法的一部分（資源行政法）并應(yīng)按照行政法的基本原理、原則進(jìn)行修訂和完善，舍此別無他徑。制度基礎(chǔ)不明確還直接導(dǎo)致資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的滯后。產(chǎn)權(quán)主體不明晰，產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，有效的資源產(chǎn)權(quán)激勵(lì)與約束機(jī)制未實(shí)際建立起來。

2.缺少對自然資源的科學(xué)分類，政府的行政干預(yù)權(quán)與市場的資源配置權(quán)之間的邊界不明確。

由于我國立法上缺少對自然資源的科學(xué)分類，在自然資源配置中政府與市場各自作用的范圍與邊界一直缺少清晰的劃分，政府與市場的關(guān)系遠(yuǎn)未理順，政府在資源配置中越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象普遍且嚴(yán)重。該保護(hù)的未能有效保護(hù)，該利用的未能有效利用，資源開發(fā)中無序開發(fā)、過度開發(fā)與有效開發(fā)不足現(xiàn)象共生，政府失靈與市場失靈并存。因此，對自然資源進(jìn)行科學(xué)的分類并以此為基礎(chǔ)準(zhǔn)確界定、合理劃分政府與市場在資源權(quán)利配置中各自作用的領(lǐng)域與范圍，是我國自然資源國家所有權(quán)制度建設(shè)中亟待解決的關(guān)鍵問題。

（二）自然資源國家所有權(quán)制度的構(gòu)建應(yīng)以約束國家所有權(quán)為基礎(chǔ)

如前所述，自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)上為國家的公權(quán)力，因此，自然資源國家所有權(quán)制度必須以約束國家所有權(quán)為基礎(chǔ)來構(gòu)建。約束自然資源國家所有權(quán)的公法原則應(yīng)當(dāng)包括5個(gè)方面。（1）公共利益至上原則。自然資源國家所有權(quán)的行使應(yīng)服從于全民意志、服務(wù)于全民利益，這既是法律上創(chuàng)設(shè)自然資源國家所有權(quán)的初衷，也是國家所有權(quán)正當(dāng)性的基礎(chǔ)，自然資源國家所有權(quán)的制度構(gòu)建必須以維護(hù)和促進(jìn)全民利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。（2）法律保留原則。在我國，自然資源國家所有權(quán)制度屬于國家的基本經(jīng)濟(jì)制度，根據(jù)《立法法》第8條第（九）項(xiàng)規(guī)定，自然資源國家所有權(quán)只能由法律設(shè)定，法律之外的規(guī)范性文件一律不得設(shè)定自然資源國家所有權(quán)。自然資源國家所有權(quán)為國家的公權(quán)力，因此，自然資源國家所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)恪守職權(quán)法定原則，凡法律沒有賦予的權(quán)能，資源行政機(jī)關(guān)一律不得行使。概言之，自然資源國家所有權(quán)的設(shè)定和行使都必須遵循公法上的法律保留原則。（3）資源所有權(quán)與資源使用權(quán)相分離的原則。自然資源國家所有權(quán)與資源使用權(quán)的分離包含兩層涵義：一是所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)能分離，即必須將自然資源使用權(quán)從國家所有權(quán)中分離出來作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)；二是所有權(quán)主體與使用權(quán)主體的分離。自然資源使用權(quán)應(yīng)由非國家的組織或個(gè)人享有和行使，國家作為所有權(quán)主體不得直接享有和行使自然資源使用權(quán)。（4）權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則。（5）公眾參與原則。由自然資源主體的全民性和資源客體的公共性所決定，涉及國有自然資源使用、管理、保護(hù)等方面的決策皆為公共決策，人民有權(quán)依法參與管理。

（三）自然資源國家所有權(quán)制度的構(gòu)建應(yīng)以規(guī)范管制權(quán)為中心

由于自然資源國家所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家對自然資源的管制權(quán)，因此，自然資源國家所有權(quán)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以規(guī)范國家的管制權(quán)為中心，管制權(quán)的設(shè)定應(yīng)以治理市場失靈為限度。

（1）合理界定管制的范圍。我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的方向之一就是應(yīng)當(dāng)改變目前這種單一的國家壟斷主要自然資源的結(jié)構(gòu)，逐步向著自然資源產(chǎn)權(quán)多元化的結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變，在國家、集體與個(gè)人之間進(jìn)行資源產(chǎn)權(quán)的合理劃分。（2）以資源的科學(xué)分類為依據(jù)設(shè)定管制權(quán)。對于生態(tài)性強(qiáng)的自然資源，國家的職能主要是保護(hù)。對于公共性強(qiáng)的自然資源，國家的職能主要是為資源的公共使用提供保障和服務(wù)。對于經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)的自然資源，國家的職能主要是保障資源的合理開發(fā)利用。（3）對政府干預(yù)資源配置的自由裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的法律約束。由于不同配置模式在成本與效益比方面差異極大，因此，立法上必須對政府選擇配置方式的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的約束。基本原則是，取消無償配置而代之以有償配置；在有償配置中，能夠公開競價(jià)的，就不應(yīng)當(dāng)由政府定價(jià)；能夠借助合同方式完成資源配置的，就應(yīng)當(dāng)摒棄公法上的審批配置方式。

（四）建議制定統(tǒng)一的《國有自然資源法》

我國國有自然資源規(guī)模龐大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)之間矛盾突出，分散、獨(dú)立甚至相互抵觸、重疊的資源單行立法在外部難以適應(yīng)生態(tài)文明制度建設(shè)的總要求，在內(nèi)部難以建立統(tǒng)一和諧的自然資源產(chǎn)權(quán)體系。而且，自然資源的整體性、關(guān)聯(lián)性以及彼此影響、相互制約等特性也都決定了自然資源立法應(yīng)有一體化的立法思維、共同的指導(dǎo)思想、統(tǒng)一的立法原則。因此，制定《國有自然資源法》，以統(tǒng)一的立法統(tǒng)領(lǐng)資源單行立法的制定和修改是客觀需要。歷經(jīng)數(shù)十年改革實(shí)踐，針對國有自然資源統(tǒng)一立法的條件已趨成熟?！秶凶匀毁Y源法》出臺后，我國的自然資源國家所有權(quán)制度才能夠形成以《憲法》為基礎(chǔ)、以《國有自然資源法》為龍頭、以自然資源單行立法為主體、以《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等約束公權(quán)力的程序法為配套和保障的完善的制度體系。