◎郭祎

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》精神，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。從很大程度上而言，特大城市社區(qū)治理水平?jīng)Q定著整個(gè)城市的社會(huì)治理水平。本文基于四川成都社區(qū)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試圖為特大城市社區(qū)治理提出一些針對(duì)性強(qiáng)的對(duì)策建議。

重要意義

特大城市由成百上千個(gè)社區(qū)作為基本微單元所組成，推動(dòng)特大城市治理的現(xiàn)代化，就是推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的邏輯和實(shí)踐過程。

1.建設(shè)安全城市的重要基礎(chǔ)

2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要高度重視公共安全工作，牢記公共安全是最基本的民生的道理，著力堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，不斷提高公共安全水平。”[1]換句話說，就是要想方設(shè)法搞好社區(qū)工作和更加充分地發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢(shì)，以社區(qū)為基層基礎(chǔ)，消除影響社會(huì)安全的不利因素，并以此提升社會(huì)的安全系數(shù)和居民的安全感?？梢哉f，社區(qū)治理水平很大程度上決定著城市的安全程度，影響著城市能否健康發(fā)展。

2.建設(shè)和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)

和諧社會(huì)并非沒有問題和矛盾，關(guān)鍵在于要建構(gòu)起解決和預(yù)防矛盾和問題的體制機(jī)制，尤其是基層社區(qū)居民群眾的利益訴求反映和表達(dá)機(jī)制，群眾利益疏導(dǎo)和調(diào)節(jié)機(jī)制。實(shí)踐證明，社區(qū)治理水平高和治理能力強(qiáng)的地區(qū)，社區(qū)居民的民主參與意識(shí)就強(qiáng)、社會(huì)協(xié)同程度就高、社區(qū)關(guān)系就更融洽，基層矛盾問題和沖突就更少，即使出現(xiàn)了問題或矛盾，也能夠在既定范圍內(nèi)有序地妥善解決。

3.建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的重要基礎(chǔ)

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，其基礎(chǔ)在于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。推進(jìn)社區(qū)治理的過程就是疏通基層黨委政府、自治組織、社會(huì)組織、居民以及市場(chǎng)力量等主體參與聯(lián)結(jié)互動(dòng)渠道，就是培育基層居民的民主意識(shí)和公共意識(shí)，就是營(yíng)造現(xiàn)代社區(qū)氛圍和促進(jìn)基層治理體系完善的過程，當(dāng)然也是強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)和加快轉(zhuǎn)變基層政府職能的過程，這些都將大大推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，為加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家奠定基層基礎(chǔ)和提供鮮活經(jīng)驗(yàn)。

新特點(diǎn)與新挑戰(zhàn)

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入加快，各種“城市病”日益凸顯，社區(qū)治理呈現(xiàn)出一系列新特點(diǎn)，也面臨著許多前所未有的新挑戰(zhàn)。

1.多元化參與

隨著信息化社會(huì)進(jìn)程的加快和依法治國(guó)進(jìn)入新階段，社區(qū)居民的參與意識(shí)和民主觀念越來越強(qiáng)，居民對(duì)城市建設(shè)、政府治理和社區(qū)發(fā)展等期待值越來越高。無論是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，亦或社區(qū)事務(wù)、環(huán)境建設(shè)等方面，社區(qū)居民參與的主動(dòng)性、積極性日益增強(qiáng)，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)居民參與的新情況，包括社區(qū)議事會(huì)、院落民情會(huì)、網(wǎng)格化管理等載體也亟需機(jī)制創(chuàng)新，以不斷滿足社區(qū)多元主體參與的新要求。

2.多樣化需要

伴隨中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代 ，“美好生活需要”是新時(shí)代我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)居民的新訴求。社區(qū)治理的目標(biāo)就是要滿足社區(qū)居民需要和促進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展，民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等方面多樣化需要倒逼社區(qū)治理堅(jiān)持“美好”或“高品質(zhì)” 目標(biāo)，改變過去“單打一”或“一對(duì)多”的工作模式，堅(jiān)持以多元主體參與滿足多樣化需要的基本原則，健全“多對(duì)多”或“多對(duì)一”的工作制度體系，而這一點(diǎn)在社區(qū)治理層面體現(xiàn)得還不是很明顯。

3.多層次任務(wù)

實(shí)踐表明，社區(qū)是“一根針”，上面有“千條線”。特大城市治理的復(fù)雜性和艱巨性對(duì)社區(qū)工作提出了全面挑戰(zhàn)，穿不好線或不能穿對(duì)線、穿快線、穿準(zhǔn)線，必然會(huì)對(duì)整個(gè)城市治理帶來阻礙或影響。環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、社會(huì)福利、文化體育、行政執(zhí)法、社會(huì)治安和流動(dòng)人口管理等多層次多部門的繁重任務(wù)一一下沉到社區(qū)，這既是特大城市治理行政化取向的必然結(jié)果，也必然對(duì)社區(qū)治理的自治、共治、法治和德治等本職工作提出了時(shí)間和空間挑戰(zhàn)，且這種挑戰(zhàn)在很多時(shí)候是規(guī)定時(shí)間內(nèi)的規(guī)定動(dòng)作，種種的考核規(guī)定等也在一定程度上束縛了社區(qū)治理手腳，這也是很多社區(qū)干部往往感慨“力不從心”的主要因素。

路徑選擇

近年來，成都加快推進(jìn)特大城市治理進(jìn)程，尤其是在社區(qū)治理現(xiàn)代化方面出臺(tái)了一系列配套措施，包括成立專門的新機(jī)構(gòu)。全國(guó)各地也積極探索社區(qū)治理現(xiàn)代化的本地模式，取得了一定的成效，但仍需進(jìn)一步處理好四個(gè)重要關(guān)系，為特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.大與小：特大城市與小微治理

城市發(fā)展和治理水平是一個(gè)國(guó)家發(fā)展能力與實(shí)力的重要體現(xiàn)，特大城市之“大”不僅僅是指人口數(shù)量和城市規(guī)模，更是指城市發(fā)展與治理的大視野、大格局和大聯(lián)動(dòng)。習(xí)近平總書記在2015年12月召開的中央城市會(huì)議上指出，城市發(fā)展要善于調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展正能量。要堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)與市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無形之手與市民勤勞之手同向發(fā)力[2]。特大城市治理要建立在“同心同向行動(dòng)”的基礎(chǔ)上，以此解決和預(yù)防城市發(fā)展中的新問題新矛盾。成都經(jīng)驗(yàn)表明，大城市治理要從“小微”處著手，在細(xì)節(jié)上下功夫，以精準(zhǔn)治理理念指導(dǎo)特大城市治理實(shí)踐。如成都市金牛區(qū)以基層黨建為核心、以人本需求為導(dǎo)向、以院落治理為重點(diǎn)，創(chuàng)新開展社區(qū)發(fā)展治理“百千萬”工程，即100個(gè)“微幸?！笔痉对郝湓u(píng)選行動(dòng)，1000支院落“微團(tuán)隊(duì)”提能行動(dòng)，10000個(gè)院落“微項(xiàng)目”營(yíng)造行動(dòng)。實(shí)踐來看，所有的“小微”行動(dòng)都建立在對(duì)需求全面細(xì)致研判的基礎(chǔ)之上，所有的行動(dòng)都集中體現(xiàn)了治理主體的同心、耐心和悉心，當(dāng)然也就更能收到“城市讓生活更美好”的治理效果。

2.政與社：政府管理與社會(huì)協(xié)同

所謂共治，即共同治理，多元主體在治理實(shí)踐中各司其職、分工合作、協(xié)同發(fā)力，以促進(jìn)和保證治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。從具體實(shí)踐來看，就是將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制進(jìn)行現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換。從成都近年來實(shí)踐出發(fā)，仍需要在三個(gè)方面繼續(xù)深入探索：

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌。走好中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理或社區(qū)治理道路，首先必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理或社區(qū)治理優(yōu)勢(shì)。經(jīng)四川省委編委批復(fù)同意，2017年8月，成都市在全國(guó)率先設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，作為市委專司城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作的職能部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)、資源整合、協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促落實(shí)。該機(jī)構(gòu)的設(shè)立改變了過去社區(qū)治理由組織部、民政部門與城建部門等“九龍治水”的尷尬局面，凝聚了成都市城鄉(xiāng)社區(qū)治理的多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不是集中權(quán)力，而是集中注意力，發(fā)揮社會(huì)治理與社區(qū)治理資源的最大優(yōu)勢(shì)，消除治理障礙，確保治理效能。

（2）加強(qiáng)自治和協(xié)商。在共治體系中，黨建引領(lǐng)是前提，居民自治是基礎(chǔ)，社會(huì)協(xié)同是關(guān)鍵，而自治協(xié)商和共治協(xié)商是路徑，協(xié)商民主既是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義社區(qū)自治和共治的鮮明特點(diǎn)。如針對(duì)餐飲商家與居民住戶產(chǎn)生的矛盾問題，成都市成華區(qū)祥和里社區(qū)成立了“吃貨的天堂——商居自治聯(lián)盟”，由餐飲商家志愿者8人、家長(zhǎng)志愿者4人以及教學(xué)志愿者4人組成了執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，通過向商家和居民發(fā)放問卷的形式了解各自的需求，并根據(jù)問卷反饋結(jié)果協(xié)商形成公約予以約束。毫無疑問，以共同協(xié)商達(dá)成的規(guī)范公約具有廣泛的約束性和實(shí)際的操作性，不僅使已有的矛盾得到了有效化解，而且由此培育了居民自治意識(shí)、強(qiáng)化了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，為社區(qū)類似問題的解決提供了重要借鑒和范例參考。

（3）加強(qiáng)互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)。社區(qū)共治的關(guān)鍵不在于多元主體的確立，而在于主體間的良性互動(dòng)和有機(jī)聯(lián)動(dòng)。只有真正的互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)才能讓多元主體“活起來”，讓參與熱情“火起來”，讓社區(qū)事務(wù)“一起來”。如何更好促進(jìn)社區(qū)治理多元主體間的良性互動(dòng)和有機(jī)聯(lián)動(dòng)？要么是市場(chǎng)的利益驅(qū)動(dòng)，要么是公益的社會(huì)能動(dòng)，要么是政府的積極牽動(dòng)等。如成都市武侯區(qū)黌門街社區(qū)在已有的社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”基礎(chǔ)上，通過引進(jìn)專業(yè)化社會(huì)組織和社工人才的方式，建立了“社工+義工”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，讓社工與志愿者共同為社區(qū)居民提供更專業(yè)、優(yōu)質(zhì)和豐富的志愿服務(wù)。如今，黌門街社區(qū)已經(jīng)引進(jìn)了50多家社會(huì)組織和200多家社會(huì)企業(yè)，積極構(gòu)建社區(qū)綜合服務(wù)體，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展治理[3]。從具體的社區(qū)操作層面看，互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)的機(jī)制或做法還有很多，但迫切需要構(gòu)建社區(qū)共治的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)動(dòng)體系，以強(qiáng)化社區(qū)黨組織、自治組織、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)以及志愿者等多元主體共治的自覺性和聯(lián)動(dòng)的常態(tài)化制度化。

3.人與機(jī)：人為努力與智能發(fā)力

在當(dāng)今的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代，凡事只有人為努力是不夠的，還需要運(yùn)用和借助智能平臺(tái)，更充分了解情況、更深入掌握形勢(shì)、更全面解決問題?！叭藱C(jī)合一”是最好的狀態(tài)，線上線下密切配合已經(jīng)逐步成為現(xiàn)代社區(qū)治理實(shí)踐中的一種常態(tài)。如成都市很多社區(qū)都建設(shè)了治理工作智能平臺(tái)，將所有工作流程化、模塊化、信息化，不再存在資料堆積、人工排查等情形；所有信息網(wǎng)頁化，公開公示。

智能化離不開互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)支撐，但智能化的主角仍然且只能是人，目標(biāo)仍然是為社區(qū)居民提供更為全面而優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。成都市“大聯(lián)動(dòng)、微治理”的社區(qū)治理智能化探索在“橫向+縱向”上，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)大融合，初步形成了矛盾調(diào)處、黨建群團(tuán)組織、社會(huì)治安防控、市民公共服務(wù)與城市綜合管理等18個(gè)功能模塊，形成了“五個(gè)一”特色應(yīng)用功能（即“一本賬”基礎(chǔ)信息庫及業(yè)務(wù)信息庫、“一幅圖”電子地圖應(yīng)用、“一號(hào)呼”96966市民服務(wù)熱線的知識(shí)庫建設(shè)、“一扇窗”街道便民公共服務(wù)中心的R2G機(jī)制建設(shè)和“一指通”APP群的頁面和欄目設(shè)置等）[4]。顯然，“五個(gè)一”項(xiàng)目進(jìn)一步整合了治理手段和資源，通過智能化解決社區(qū)難題，但仍需要深化保障機(jī)制建設(shè)，如提高反應(yīng)的靈敏度和人工服務(wù)的及時(shí)無縫對(duì)接效率等。

4.德與法：德潤(rùn)人心與依法治理

現(xiàn)代城市治理是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，特大城市治理的難度更大、挑戰(zhàn)更多，但抓住了“人”這個(gè)核心要素，就抓住了治理的中心和“牛鼻子”。 “好城市”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開道德與法治的雙重保障和支撐，兩者缺一不可。尤其是在“熟人社區(qū)”，道德的力量和作用不可估量，其感化教育和激勵(lì)約束能大大推動(dòng)和諧社區(qū)建設(shè)。如都江堰友愛社區(qū)通過創(chuàng)建“書香無語沁人心讀書活動(dòng)、生日同樂會(huì)”等六大志愿服務(wù)品牌，凝聚“愛溫暖”社區(qū)主題，打造友愛型文化街區(qū)，收到良好效果。但是僅有道德作用是不夠的，依法治理是最為可靠和穩(wěn)定的治理方式。法治化在成都城市社區(qū)治理過程中體現(xiàn)為三個(gè)層次：

（1）有力的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。成都現(xiàn)有城市社區(qū)788個(gè)，圍繞加快推進(jìn)品質(zhì)、活力、美麗、人文、和諧“五大社區(qū)”建設(shè)，成都率先成立了市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作聯(lián)席會(huì)議制度，設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，各區(qū)（市）縣黨委也將設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理相應(yīng)機(jī)構(gòu)，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委，明確承擔(dān)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理職能的具體機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)有序的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作格局。專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置無疑能夠強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，尤其是加大對(duì)社區(qū)治理問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)法律制度的貫徹力度，同時(shí)也有利于集中處理法治化進(jìn)程中的疑難問題。

（2）規(guī)范的實(shí)施機(jī)制。作為制度設(shè)計(jì)的重要體現(xiàn)，法治之“治”需要一系列相互銜接、相互支撐的機(jī)制相配套，方能大大增強(qiáng)法治的執(zhí)行力和權(quán)威性。如成都近年來不斷完善“一核多元、共治共享”機(jī)制，完善扶持社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制，健全促進(jìn)社區(qū)人才發(fā)展機(jī)制，健全社區(qū)發(fā)展治理多元投入機(jī)制，健全以居民為主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一機(jī)制。2017年9月，成都又出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見》（“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理30條”）[5]，從制度層面肯定和深入推進(jìn)社區(qū)治理“三大體系”統(tǒng)籌融合，即以網(wǎng)格化服務(wù)管理為基礎(chǔ)的“1N34”基層社會(huì)治理體系（“1”指強(qiáng)化黨組織“一核引領(lǐng)”；“N”指完善“N級(jí)網(wǎng)格”；“3”指做強(qiáng)自治組織、社會(huì)組織、群眾組織；“4”指建立村級(jí)便民服務(wù)中心、法治服務(wù)中心、群眾活動(dòng)中心、“三值守”中心），以“雪亮工程”為基礎(chǔ)的“2439”立體化治安防控體系（“2”指實(shí)施“兩年兩步走”行動(dòng)計(jì)劃；“4”指實(shí)施基礎(chǔ)防范、立體管控、高效指揮、綜合保障“四大工程”；“39”指抓實(shí)39項(xiàng)治安重點(diǎn)工作），以“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)的“456”矛盾糾紛多元化解體系（“4”指完善網(wǎng)格“馬上調(diào)”、村級(jí)“及時(shí)調(diào)”、鎮(zhèn)街〈部門〉“聯(lián)動(dòng)調(diào)”、縣級(jí)“統(tǒng)攬調(diào)”四級(jí)平臺(tái)；“5”指打造鄉(xiāng)賢、律師、群團(tuán)、行政、司法五支調(diào)解隊(duì)伍；“6”指完善源頭預(yù)防、分級(jí)分類、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、效力確認(rèn)、基礎(chǔ)保障、考核評(píng)價(jià)六項(xiàng)機(jī)制），全面推動(dòng)社區(qū)治理規(guī)范化和法治化。

（3）廣泛的公約制約。實(shí)踐證明，通過社區(qū)居民議事會(huì)等平臺(tái)共同參與、協(xié)商制定的各種公約是非常有效管用的“社區(qū)文件”。如文明公約、居民公約、鄰里公約、低碳生活公約以及樓棟公約等，既充分體現(xiàn)了“社區(qū)靠大家”的廣泛參與，也展示了新居民“社區(qū)是我家”的主體精神，通過相互監(jiān)督、相互提醒，提高社區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感。