文/孫柏瑛 武俊偉 周保民

北京市作為國家“首善之區(qū)”，承載著“都”與“城”的雙重治理目標。近年來，按照新時代黨中央提出的“四個全面”、“五位一體”要求，北京市致力于打造共建共治共享的社會治理格局。圍繞社會治理，北京市走出一條區(qū)別于其他地方的“首善”治理道路，取得令人矚目的成就。我們選取了北京市連續(xù)11年的“折子工程”（2009—2019）文本，來觀察北京市社會治理長期變化趨勢、重點任務，并總結了社會治理的機制。

總體上看，北京市對社會治理的注意力不斷強化，呈現(xiàn)上升趨勢，且歷年的社會治理主題具有一定的延續(xù)性和創(chuàng)新性。在社會治理實踐中，北京市靈活運用傳統(tǒng)和現(xiàn)代的治理方式，既重視黨建引領，又注重群眾動員；既堅持政府主導，又倡導多元共治；既進行體制改革，又積極推動技術創(chuàng)新。從社會治理機制創(chuàng)新來看，目前形成了“以人民為中心”的執(zhí)政黨整合機制、任務驅動機制、行政分權機制以及面向社區(qū)服務的合作治理機制。據此，社會治理的“北京經驗”為理解我國社會治理的一體化與差異化特征提供了經驗支撐。

“折子工程”與北京市社會治理

1996年，北京市“折子工程”首次啟動，迄今已逾20余年?！罢圩庸こ獭笔钦畬⒛甓戎行墓ぷ饕哉轿募问郊右源_定，并由市政府領導分工牽頭，相關委、辦、局予以承辦的政府重點項目。北京市每年的“折子工程”項目數量基本穩(wěn)定在200項左右，包含經濟社會發(fā)展、深化改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城市管理服務、保障改善民生、首都和諧穩(wěn)定、政府自身建設等內容，基本上覆蓋政府各個職能領域，涉及到民眾生活各個方面，故被稱為“民心工程”。

“折子工程”是北京市特有的年度性規(guī)劃，是引導城市治理重點工作的工具，也是反映社會治理導向的權威性政策文本。它完整地記錄了自1996年以來北京社會治理信息與軌跡，是理解北京市社會治理的重要載體。因此，通過對“折子工程”社會治理部分的分析，我們可以全面地了解北京市社會治理“首善”之路，更好地理解中國大城市的治理之道。

2014年北京城市功能戰(zhàn)略定位轉變，為此我們選取2014年前后各5年的“折子工程”，共計2204個項目作為材料，借助文本分析軟件對社會治理文本內容進行提取、編碼、計數、并繪圖，得到社會治理關鍵詞匯總表與政府注意力趨勢圖。

趨勢圖顯示，2009—2019年北京市社會治理注意力不斷強化，整體呈現(xiàn)上升趨勢。2013年以前，社會治理注意力上升幅度較緩。黨的十八大以來，新的執(zhí)政理念影響社會治理走向。此后，社會治理逐漸成為政府關注的焦點。2014年，首都城市戰(zhàn)略定位變化，疏解非首都功能成為北京市社會治理中心工作，社會治理出現(xiàn)上升拐點，于2015年達到峰值30.81%。2016—2019年社會治理注意力有所回落，雖發(fā)生小幅度波動，但整體注意力均高于26%。2017年黨的十九大報告再次強調社會治理的重要性，到2018年，社會治理注意力再次攀升至最高峰。

由此表明：社會治理深受黨的十七大和黨的十八大的影響，社會治理注意力的波動，反映了不同時期中央的治理理念和偏好。同時，城市中心任務的調整對北京市社會治理亦產生一定影響。

2.北京市社會治理的特征與規(guī)律

從歷年“折子工程”社會治理議題和詞語變動情況來看，維護首都和諧穩(wěn)定、改善民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城市管理是社會治理的重點。但由于中央政策導向、專項任務以及中心工作調整，北京市會適時微調社會治理的重點與方向，積極改革治理體制，創(chuàng)新社會治理方式?！罢圩庸こ獭痹捳Z、詞頻的轉變在某種程度上顯示出北京社會治理的新特征與規(guī)律。

一是從最初強調“城市可持續(xù)發(fā)展”到“城市精細化治理”，凸顯超大型城市社會治理的現(xiàn)代轉型。針對城市化帶來的治理挑戰(zhàn)，北京市于2011年首提“城市精細化服務與管理”，開啟城市精細化治理之路。圍繞精細化治理，形成了以黨建引領基層社會治理、網格化治理、智慧社區(qū)建設等，夯實微觀治理基礎。

二是以問題和需求為導向的社會治理創(chuàng)新。近年來，以問題和需求為導向的“折子工程”項目不斷增加，京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解非首都功能、疏解整治促提升等專項任務占據政府的社會治理的相當比重，一些重難點問題成為社會治理的重要驅動力。同時，居民多樣化需求影響社會治理取向，并驅動政府在社會治理過程中積極回應居民需求，建設面向社區(qū)居民的“一刻鐘社區(qū)服務圈”。

三是以機構改革、體制創(chuàng)新帶動社會治理。過去沒有理順社會治理體制，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)級部門面臨著權、責、利不匹配的問題?！翱吹囊姷墓懿恢艿闹目床灰姟?。近年的“折子工程”顯示出北京市尋求社會治理體制創(chuàng)新的努力。實踐中，以城市管理體制變革、大部制街道管理體制調整等方式推動社會治理創(chuàng)新。尤其是2018年，北京市通過賦權基層、職能下沉，創(chuàng)新黨建引領“吹哨報到”機制，并將其作為“一號改革課題”，在十六個區(qū)試點推廣，成為一大亮點。

社會治理的北京實踐及其經驗

近三年來，圍繞城市精細化社會治理總體目標，北京一直尋求符合超大型城市的現(xiàn)代治理之路，形成具有北京特色的社會治理經驗模式。

（一）“疏解整治促提升”專項治理

作為近年社會治理重要方式，“疏解整治促提升”專項行動融合了綜合治理、專項治理與精細化治理三種方式，推動社會治理領域一系列變革?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆又荚谕ㄟ^細化的治理事項，對城市非首都功能以及影響民眾安全、生活質量的各個領域進行整治與疏解，以達到社會治理的精細化。

“疏解整治促提升”專項行動以縱橫雙向發(fā)包、任務量化、績效考核過程為核心。首先以“發(fā)包”的形式，橫向對市級分管領導發(fā)包，由其協(xié)調和統(tǒng)籌分管的專項任務；縱向落實屬地管理責任，各區(qū)區(qū)長簽署“責任書”，區(qū)政府全面負責本區(qū)域內的任務細化、責任落實，并要求確保首都社會和諧穩(wěn)定。其次，按照精細化治理目標，既定時間節(jié)點內對專項任務予以量化、細化、具體化、項目化。復次，專項任務考核中要求職能部門和區(qū)政府對專項任務記錄在案，強調數據真實性，引入第三方獨立評估機構對專項任務進行考核，并將結果納入市政府績效考評范圍。最后，“疏解整治促提升”專項行動以政府動員的形式動員民眾和媒體參與，凝聚共識，減少政策執(zhí)行障礙，推動專項任務落實。

此外，政府運用多種策略推動“疏解整治促提升”任務的執(zhí)行。從十大專項任務分工看，各區(qū)政府為責任單位，市級部門為牽頭單位，發(fā)揮牽頭抓總作用，負責組織協(xié)調、建章立制、政策創(chuàng)新，牽頭單位每月檢查任務落實情況，反映了“以條統(tǒng)塊”的任務推進邏輯。政策執(zhí)行過程中，北京廣泛開展‘比、學、趕、幫、超’方法，選擇工作成效明顯的地區(qū)進行現(xiàn)場觀摩，總結經驗，推廣典型，推動專項行動深入有效實施。

（二）黨建引領基層社會治理

黨建引領基層社會治理是加強黨對基層治理全面領導的必然要求。2017年，北京市出臺《關于加強和改進城市基層黨建工作的意見》，將城市基層黨建作為推進首都治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方式，納入城市社會治理領域。

北京市黨建引領基層社會治理通過如下路徑建構：第一，突出街道、社區(qū)黨組織的政治功能，確認其在基層社會治理中的“軸心”地位。北京市完善基層重大工作領導體制機制，明確街道黨工委在基層重大事項、重點工作、重要問題上的決策權。同時，規(guī)定社區(qū)黨支部書記和社區(qū)居委會主任“一肩挑”，加強街道社區(qū)黨組織對基層各類組織和各項工作的全面領導。

第二，構建基層社會治理的黨建體系與組織體系，形成黨建引領基層社會治理的實體架構與運行保障。北京市朝陽區(qū)創(chuàng)新區(qū)域化黨建，構筑“一軸四網”黨建模式，即將“區(qū)委—街道（地區(qū)）工委—社區(qū)（村）黨組織—片區(qū)（網格）黨組織”四級區(qū)域性黨組織統(tǒng)籌起來，形成核心軸，并在每個層級上分別搭建由組織體系、工作體系、服務體系和保障體系構成的黨建網絡，有效整合各領域黨建要素。同時，黨建體系向開放型組織領域延伸，逐漸擴展到單位黨建、行業(yè)黨建，并向非公企業(yè)、商圈樓宇、網絡媒體等新型社會領域延展。

第三，創(chuàng)新黨建引領社會治理的路徑。在黨建引領社會治理過程中，北京市以黨員干部和黨員擔任街巷長、網格長、樓長，實行“黨員雙報道”制度，動員社會組織、西城大媽、朝陽群眾等參與到城市社會治理中，提升基層社會治理“應激式”反應能力，構建問題導向的快速處置機制。總體上，北京市以黨組織統(tǒng)籌領導社會治理、黨員參與基層服務等，拓展黨建引領社會治理的新空間，形成黨的組織領導、政府主導、多方參與、共同治理的治理格局。

（三）“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”（簡稱“吹哨報到”）是北京市基層政府應對街頭治理頑疾采取的一種綜合治理機制。“吹哨報到”治理機制的引入提升了政府對基層問題處置能力與行政效能，2018年成為北京市委市政府“一號改革課題”，并在16個區(qū)169個街鄉(xiāng)開展試點。

“吹哨報到”機制包括以下三個方面內容。一是治理重心下移，賦權街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。長期以來，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨權力、責任、資源不匹配等體制性掣肘。問題往往多發(fā)于基層，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔屬地責任，但其缺乏執(zhí)法權，而部門雖有執(zhí)法權卻鞭長莫及，難以觸碰基層問題，這種狀況形象地被稱為“看的見的管不著，管的著的看不見”。因此，“吹哨報到”機制重要前提是賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召集權、考核權，獲得發(fā)起解決問題的權能。二是建立委辦局與街鎮(zhèn)鄉(xiāng)協(xié)同治理機制?！按瞪趫蟮健笔且环N流程再造機制，它要求執(zhí)法鏈條清晰，執(zhí)法責任明確，使條塊聯(lián)合執(zhí)法具備法律保障與制度約束。政府通過“權責清單”方式，對條條執(zhí)法部門職權范圍、依據等進行梳理與規(guī)范，明確執(zhí)法邊界與法定權限。此外，采取以塊統(tǒng)條的方式，對條塊關系進行規(guī)范，將公安、消防、城管、規(guī)劃、工商、交通、食藥等職能部門的機構和執(zhí)法人員下沉，街鎮(zhèn)鄉(xiāng)承接并統(tǒng)合職能部門下沉資源，建立基層綜合執(zhí)法模式。三是以績效評價問責來驅動“吹哨報到”治理機制。政府同時采用下對上，屬地對條條的績效評價方法，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有對委辦局問題解決、執(zhí)法行為、執(zhí)法結果的評價權和考核權。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評價和打分考核都將成為區(qū)政府對委辦局年度績效考核的重要依據。這種“以塊聚條”“以塊統(tǒng)條”的績效考評方式改變了條塊績效認知，使條塊形成“政績共容體”，驅動委辦局執(zhí)法部門面向一線，提高問題回應性響應和能力。

北京市社會治理機制及其運行邏輯

從“折子工程”和北京市社會治理的實踐兩方面來看，北京市社會治理形成了以下四種治理機制：

一是“以人民為中心”的執(zhí)政黨整合機制。北京市黨建引領社會治理的實踐與創(chuàng)新活動，凸顯“以人民為中心”的執(zhí)政黨整合機制。第一，以區(qū)域化黨建實現(xiàn)基層的再組織化，通過組織整合，形塑并重新定位黨組織在社會治理中的領導地位。第二，將服務導入基層黨建過程?；鶎狱h組織對社會治理的整合是通過“服務導入”方式來實現(xiàn)的。黨組織將面向社區(qū)居民生產生活相關的服務事項和資源進行整合，按照服務優(yōu)先的原則，自下而上征集群眾意見，主動回應群眾利益需求，針對性地提供多樣化的服務。第三，貫徹群眾路線，促進公眾有序參與，以開放的政治空間實現(xiàn)政治整合?；鶎狱h組織重視公眾在社會治理中的作用，堅持自上而下和自下而上雙向互動，黨組織采用群眾路線方法與民眾就社區(qū)生活與服務等事項進行討論與協(xié)商，通過自下而上的方式收集民意，獲知信息，進而匯聚利益，并做出積極回應。

二是任務目標導向的治理驅動機制。從“折子工程”來看，疏解整治促提升等社會治理實踐，多是中央目標導向和地方政府目標驅動的結果。北京市目標驅動的社會治理機制突出兩個取向，即官僚制改進與項目制運行。一方面，北京社會治理創(chuàng)新實踐多集中于對官僚制的內部調整，在有限地改革空間內，職能重組、調整治理結構、理順條塊關系、事件反應、優(yōu)化流程設計，將彈性的、靈活性的設計植入社會治理過程中，形成“吹哨報到”治理機制，以彌補官僚制的非理性后果與缺陷，提升問題解決的效率。另一方面，在社會治理中，通過自上而下的項目（專項）發(fā)包及管理、操作，以項目為抓手，將從北京市政府到街鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級關系以及社會各領域統(tǒng)合起來。項目制運作不僅超越了“條塊”分層分級的官僚制運作形式，而且憑借項目治理機制實現(xiàn)集目標、激勵、標準、控制與評價的統(tǒng)一統(tǒng)合的功能。

三是行政分權機制。在以解決問題為導向的基層社會治理中，北京市向基層治理主體適度授權和賦權，賦予一線管理者相對自主權，實現(xiàn)權責匹配制度設計，激勵基層管理者以問題解決為導向，創(chuàng)新治理方式，落實屬地責任。早在2014年，北京市“折子工程”第182項就提到，要“深化城市管理體制改革，推動管理重心下移、專業(yè)職能下沉，做實街鄉(xiāng)、做強社區(qū)”。2019年，北京市出臺《關于加強新時代街道工作的意見》，一次性向街道下放六項權力。北京市通過向下賦權、資源下沉等方式，解決了基層政府權責利不匹配的問題，重建北京市基層社會治理結構，增強街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題解決能力，釋放出社會治理的強大能力。

四是面向社區(qū)服務的合作治理機制。伴隨“單位制”式微，單位所承接的功能則以一種新的形式即社區(qū)所替代。城市社區(qū)作為居民權利與利益調適、公共服務、公共秩序、公共精神營造的公共空間，構成社會治理的微觀基礎。因而，城市社會治理的過程也是向社區(qū)居民提供服務的過程。在城市社會治理實踐過程中，北京市連續(xù)11年“折子工程”均將“保障改善民生”單獨列為一項重點任務。在保障改善民生過程中，北京市以政府購買服務為牽引，以社區(qū)為平臺，以社會組織為載體，積極動員社會組織、專業(yè)機構、自愿者等社會力量參與社區(qū)服務，創(chuàng)新了“三社聯(lián)動”合作治理機制，形成以面向居民服務為導向的多元主體參與、協(xié)同共治的社會治理模式。