文/呂煒 張妍彥 周佳音

財(cái)政改革始終內(nèi)嵌于中國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中并發(fā)揮了不可替代的作用?；仡?0年的改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)中國財(cái)政改革并沒有遵循某一種既有的財(cái)政理論，或按照某一種既有的財(cái)政實(shí)踐模式來設(shè)計(jì)自身的改革路徑，而是基于中國自身經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)要求，不斷調(diào)適能夠?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)改革提供保障和激勵(lì)的財(cái)政制度架構(gòu)。本文從財(cái)政改革實(shí)踐邏輯的視角，將財(cái)政在改革進(jìn)程中所承擔(dān)的職責(zé)概括為一個(gè)根本任務(wù)和兩項(xiàng)特殊職能：服務(wù)于改革的戰(zhàn)略任務(wù)是財(cái)政實(shí)踐邏輯的根本遵循，而掃清改革阻力和提供發(fā)展激勵(lì)這兩項(xiàng)特殊職能則相輔相成，共同構(gòu)成了財(cái)政服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和國家治理目標(biāo)的行為邏輯。無論財(cái)政具體表現(xiàn)形式如何演變，無論行為方式是否符合理論規(guī)范，財(cái)政始終都在踐行改革賦予其的根本任務(wù)和特殊職能。

經(jīng)濟(jì)改革邏輯下的中國財(cái)政改革

財(cái)政改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革過程中始終發(fā)揮著重要作用，全面認(rèn)識(shí)中國財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)從中國經(jīng)濟(jì)改革的大背景下來尋找線索。

（一）財(cái)政改革如何推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)改革

財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在40年改革進(jìn)程中始終是落實(shí)國家戰(zhàn)略、保障改革順利進(jìn)行的重要工具。

1.財(cái)政放權(quán)讓利實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的成功破局。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下微觀經(jīng)濟(jì)主體活力喪失所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)低效和發(fā)展滯后，使得國家意識(shí)到為微觀主體注入經(jīng)濟(jì)活力的必要性。1980年經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的放權(quán)讓利改革應(yīng)運(yùn)而生，財(cái)政領(lǐng)域的放權(quán)讓利為改革開放初期的經(jīng)濟(jì)高速增長做出了基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)，成為改革開放初期市場(chǎng)化改革成功破局的重要力量。

2.分稅制改革推進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立。經(jīng)過改革初期的變革與發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了國家調(diào)控能力下降和地區(qū)間市場(chǎng)分割的困境。中共十四屆三中全會(huì)提出的分稅制改革推出增值稅，并規(guī)定其由中央與地方共享，推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)業(yè)分工與要素流動(dòng)，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體稅種。從某種意義上說，沒有財(cái)政領(lǐng)域的分稅制改革就沒有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

3.推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的需要。中共十六屆三中全會(huì)針對(duì)民生短板提出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大決策，在財(cái)政領(lǐng)域構(gòu)建與之匹配的公共財(cái)政制度變得勢(shì)在必行。在收入一側(cè)積極推進(jìn)稅費(fèi)改革和稅收制度改革，在支出一側(cè)積極推進(jìn)財(cái)政支出的規(guī)范化和支出結(jié)構(gòu)的合理化。財(cái)政的公共化屬性逐步顯現(xiàn)，回應(yīng)了國家戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。

4.建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度以匹配國家治理現(xiàn)代化需要。中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為匹配新的國家戰(zhàn)略，新一輪財(cái)稅體制改革立足于構(gòu)建公平的稅收制度、有效的財(cái)政政策、透明的預(yù)算制度、合理的財(cái)政體制，通過“營改增”、稅收征管體制改革、個(gè)人所得稅改革、供給側(cè)改革、新《預(yù)算法》出臺(tái)、推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革等改革舉措，進(jìn)一步匹配了國家治理現(xiàn)代化的需要。

通過對(duì)40年改革歷程的梳理，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政改革始終為配合整體經(jīng)濟(jì)改革的步伐和節(jié)奏而不斷推動(dòng)自身改革，因而服務(wù)改革總體進(jìn)程這一根本任務(wù)構(gòu)成了財(cái)政改革最為本質(zhì)的邏輯。

（二）財(cái)政承擔(dān)了哪些改革成本

內(nèi)生于中國特殊經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程的改革成本難以由市場(chǎng)自主消化，需要財(cái)政作為最終承擔(dān)者。財(cái)政的這種兜底責(zé)任源自于國家是改革進(jìn)程的設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和駕馭者，財(cái)政作為國家推動(dòng)改革的工具，需要通過成本兜底來實(shí)現(xiàn)改革過程中利益矛盾的調(diào)和，為改革掃清阻力并創(chuàng)造改革的空間和條件。中國體制變革和發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的成本大致可以歸為以下三類：

一是新舊體制過渡過程中的制度轉(zhuǎn)軌成本，是在舊體制下的社會(huì)契約逐步解除和新體制下的社會(huì)契約逐步建立的過程中，由于體制轉(zhuǎn)軌和制度變革所產(chǎn)生的但無法由新體制彌補(bǔ)和承擔(dān)的利益損失和制度成本。財(cái)政在打破舊體制、建立新體制的過程中對(duì)相關(guān)成本進(jìn)行的兜底，對(duì)減小體制摩擦、推進(jìn)改革進(jìn)程起到了潤滑和助推作用，為破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制負(fù)擔(dān)和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了有效的制度保障。

二是由改革次序和發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性成本，是在漸進(jìn)式改革過程中由于改革次序的先后和戰(zhàn)略取向的主次，使得改革過程中的成本和紅利沒有被均衡分配，由此導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失衡以及利益補(bǔ)償成本。為此，國家財(cái)政在農(nóng)村地區(qū)投入了大量財(cái)政資源；針對(duì)西部和東北地區(qū)，財(cái)政以稅收“兩免三減半”、加大轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施投入以及信貸優(yōu)惠等手段進(jìn)行補(bǔ)償性投入；財(cái)政還加大了在扶貧領(lǐng)域的投入力度，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，為進(jìn)一步改革創(chuàng)造平穩(wěn)的社會(huì)環(huán)境。

三是特殊發(fā)展階段下被累積和隱藏的跨期成本，是在改革初期出現(xiàn)了片面追求經(jīng)濟(jì)增長的集體行動(dòng)趨向，并由此導(dǎo)致的在民生領(lǐng)域累積的制度性跨期未償成本。流動(dòng)人口的公共服務(wù)成本問題是跨期成本償付的典型事例，國家制定了2020年1億人口市民化的戰(zhàn)略目標(biāo)，巨額市民化成本中的公共成本也必然需要由財(cái)政承擔(dān)。

財(cái)政對(duì)這些成本的兜底和償付，有力保障了改革進(jìn)程的順利推進(jìn)。盡管這些成本可能并不符合規(guī)范財(cái)政制度所要求的財(cái)政職能范疇，但財(cái)政的這種成本兜底和償付職責(zé)，是改革得以順利推進(jìn)的重要制度保障，也是財(cái)政改革的重要實(shí)踐邏輯。

（三）央地財(cái)政博弈如何為發(fā)展提供了基礎(chǔ)性動(dòng)力

財(cái)政不僅提供了促使地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的相容性利益激勵(lì)，同時(shí)也通過對(duì)地方政府賦權(quán)的方式為其提供開展競(jìng)爭(zhēng)的空間，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和需要而適時(shí)更新賦權(quán)形式。這種制度空間就是中央財(cái)政賦予了地方財(cái)政追逐自主財(cái)力的手段，地方政府將對(duì)更多自主財(cái)力的掌控作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治晉升的重要途徑。以激勵(lì)視角觀察財(cái)政的特殊職能，可以從央地博弈過程中尋找更多細(xì)節(jié)和線索。

1.以稅代利改革與地方企業(yè)留利。改革開放初期，財(cái)政包干體制改革使得地方政府成為了真正的利益主體，提供了基礎(chǔ)性制度激勵(lì)。1984年實(shí)施的企業(yè)利稅改革加大了地方政府對(duì)自主財(cái)力的掌控并進(jìn)一步擴(kuò)大了激勵(lì)效果。雖然二者導(dǎo)致了市場(chǎng)分割和“兩個(gè)比重”下降的問題，但也通過釋放地方財(cái)政財(cái)力空間的方式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了內(nèi)在激勵(lì)。

2.地方財(cái)政壓力與土地財(cái)政。分稅制改革關(guān)閉了地方政府通過包干制和企業(yè)留利方式獲取財(cái)力的制度空間，地方財(cái)政出現(xiàn)困難。地方政府開始以土地財(cái)政作為獲取自主財(cái)力和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的主要來源。雖然土地財(cái)政在運(yùn)行過程中存在明顯的不規(guī)范性和不可持續(xù)性，但客觀上其緩解了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中的資金約束，為地方政府提供了開展經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和釋放發(fā)展沖動(dòng)的財(cái)政空間。

3.地方財(cái)政壓力擴(kuò)大與地方財(cái)政融資模式創(chuàng)新。土地財(cái)政所帶來的重復(fù)建設(shè)和資源配置扭曲等問題日益嚴(yán)峻，中央逐步削弱了地方政府征用土地的范圍、規(guī)模以及審批權(quán)限，并對(duì)“招拍掛”的土地出讓方式進(jìn)行規(guī)范。隨著預(yù)算外收入被納入預(yù)算管理以及“營改增”的逐步推行，地方自主財(cái)力進(jìn)一步被削弱。地方政府開始通過設(shè)立融資平臺(tái)、發(fā)行城投債的方式來為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目籌集資金。盡管中央政府通過各種行政手段來控制，地方政府卻仍在PPP、債券、信托以及P2P等領(lǐng)域不斷地進(jìn)行各種融資渠道的創(chuàng)新。

可以發(fā)現(xiàn)，地方政府行為邏輯的背后有著兩條不變的基本制度根源：一是改革開放以來由財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)框架所釋放的地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的持續(xù)沖動(dòng)；二是財(cái)政改革在央地財(cái)政關(guān)系博弈過程中，始終為地方政府保留的自主籌集財(cái)力的制度空間，中央政府只是在不規(guī)范的籌資模式引致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才加以糾偏。

財(cái)政改革的邏輯歸結(jié)與理論溯源

40年財(cái)政改革實(shí)踐過程看似紛繁復(fù)雜，實(shí)質(zhì)上卻始終遵循著中國財(cái)政特有的改革邏輯，財(cái)政改革服務(wù)于總體經(jīng)濟(jì)改革的根本任務(wù)始終沒有變化。

（一）中國財(cái)政改革的實(shí)踐邏輯

中國財(cái)政在40年改革歷程中經(jīng)歷了多次制度轉(zhuǎn)變，也參與處置了大量改革成本，還經(jīng)歷了央地財(cái)政關(guān)系的動(dòng)態(tài)博弈過程。這些看似復(fù)雜的變化是漸進(jìn)式改革路徑下的必然過程，是始終圍繞著國家治理目標(biāo)的變化所進(jìn)行的積極探索和自我革新，有著相對(duì)清晰的改革邏輯。

1.中國財(cái)政的本質(zhì)是國家財(cái)政并始終服務(wù)于國家治理目標(biāo)。中國社會(huì)主義國家性質(zhì)決定了中國財(cái)政的本質(zhì)始終是國家財(cái)政，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政，還是國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)政都是踐行國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和制度保障。財(cái)政在改革中發(fā)揮的作用是服務(wù)于當(dāng)期國家發(fā)展戰(zhàn)略，這始終是財(cái)政的根本任務(wù)，也是財(cái)政改革最為本質(zhì)的實(shí)踐邏輯。

2.財(cái)政始終是改革成本的最終承擔(dān)者并為改革推進(jìn)創(chuàng)造有利條件。財(cái)政始終是改革成本的最終承擔(dān)者，這種償付責(zé)任來源于財(cái)政服務(wù)和推動(dòng)改革的根本任務(wù)。三種類型的改革成本雖然表現(xiàn)形式、償付周期、償付對(duì)象各不相同，但均是微觀經(jīng)濟(jì)主體無法承擔(dān)的成本，只能由代表改革整體利益的國家財(cái)政來集中償付。財(cái)政為改革成本兜底的根本目的，是為了掃除改革阻力、創(chuàng)造改革條件并順利推進(jìn)下一階段改革。只要改革進(jìn)程沒有完成，財(cái)政的這種償付責(zé)任就始終存在。

3.財(cái)政始終為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性激勵(lì)并對(duì)過度激勵(lì)進(jìn)行約束。財(cái)政分權(quán)體制以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)改革成功的基礎(chǔ)性動(dòng)力，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的制度根源則來自于合理的央地財(cái)政關(guān)系，可以將這種激勵(lì)性央地財(cái)政關(guān)系總結(jié)為中央對(duì)地方財(cái)政自主性的賦權(quán)與糾偏。在這種央地博弈框架下，地方政府獲得了尋求自主財(cái)力增長的制度彈性空間，而中央政府的及時(shí)糾偏也兼顧了地方發(fā)展活力與中央駕馭能力的統(tǒng)一。雖然在改革不同階段賦權(quán)與糾偏的對(duì)象不斷轉(zhuǎn)換，但這種基本制度安排始終沒有發(fā)生變化，并構(gòu)成了激勵(lì)地方政府開展增長競(jìng)爭(zhēng)的重要制度基礎(chǔ)。

（二）中國財(cái)政改革邏輯的理論溯源

中國財(cái)政作為國家財(cái)政始終服務(wù)于國家治理目標(biāo)、承擔(dān)改革過程中非市場(chǎng)化成本以及提供改革與發(fā)展的基礎(chǔ)性動(dòng)力。公共財(cái)政理論立論于西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，只見“政府”，不見“國家”，弱化了國家在財(cái)政活動(dòng)中的主體地位，自然也難以解釋中國財(cái)政為服務(wù)于國家戰(zhàn)略所發(fā)生的非市場(chǎng)化、非公共化財(cái)政行為。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論強(qiáng)調(diào)了國家理論與財(cái)政思想的辯證統(tǒng)一，始終強(qiáng)調(diào)了財(cái)政的國家屬性。本文總結(jié)和提煉的財(cái)政改革實(shí)踐的三個(gè)邏輯，與國家財(cái)政的經(jīng)典理論有著天然的理論淵源，是對(duì)馬克思經(jīng)典學(xué)說的繼承與發(fā)展。

財(cái)政改革中的困惑釋疑與實(shí)踐展望

中國財(cái)政改革的實(shí)踐邏輯來源于中國改革實(shí)踐歷程的梳理和總結(jié)，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐具有較好的解釋力和指導(dǎo)力，可以對(duì)過去財(cái)政改革過程中的種種困惑進(jìn)行釋疑，也可以對(duì)未來全面深化改革階段的財(cái)政改革實(shí)踐進(jìn)行展望。

（一）關(guān)于財(cái)政改革過程中幾個(gè)困惑的解釋

1.中國財(cái)政為何總是處于變革之中？財(cái)政職能的發(fā)揮必須適應(yīng)國家治理目標(biāo)的變化。漸進(jìn)式改革意味著經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)會(huì)隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)而調(diào)整，內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)改革的財(cái)政改革也必然會(huì)依據(jù)改革總體任務(wù)和目標(biāo)的變化而相應(yīng)調(diào)整，這是財(cái)政領(lǐng)域頻繁進(jìn)行改革的深層原因。

2.如何看待改革過程中財(cái)政職能的越位與缺位現(xiàn)象？財(cái)政職能缺位與越位行為大多與財(cái)政改革的成本兜底責(zé)任相關(guān)。越位性質(zhì)的制度轉(zhuǎn)型職能為改革順利推進(jìn)提供保障，缺位性質(zhì)的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償和跨期償付職能則會(huì)隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)而得到補(bǔ)位。這些公共財(cái)政理論下的越位和缺位，恰恰是中國特色社會(huì)主義財(cái)政學(xué)建構(gòu)的重要事實(shí)基礎(chǔ)。

3.如何看待地方政府的不規(guī)范財(cái)政收入行為？應(yīng)當(dāng)辯證地看待改革過程中地方政府的不規(guī)范財(cái)政行為。地方政府的不規(guī)范財(cái)政行為可以被視作“基層創(chuàng)新”，這種創(chuàng)新有促使地方激勵(lì)沖突得到釋放的積極的一面，也有不規(guī)范操作和過度激勵(lì)下累積系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的一面。如何在未來的央地關(guān)系中繼續(xù)給予地方財(cái)政激勵(lì)的空間，是繼續(xù)保持中國特殊增長模式的關(guān)鍵制度要件。

（二）基于財(cái)政改革邏輯的實(shí)踐展望

未來改革過程中，財(cái)政改革將繼續(xù)通過自身改革推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)改革，這也為我們展望財(cái)政改革方向提供了良好的觀察視角。

1.財(cái)政改革應(yīng)面向現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的根本任務(wù)。黨的十九大報(bào)告清晰地描繪了全面深化改革的方向，為此，財(cái)政改革應(yīng)以實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，逐步構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。一是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，優(yōu)化財(cái)政政策體系；以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，完善財(cái)政預(yù)算制度；二是以構(gòu)建公平公正的市場(chǎng)環(huán)境為導(dǎo)向，推進(jìn)稅收制度改革；三是以“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”為藍(lán)圖，推進(jìn)大國財(cái)政建設(shè)。

2.財(cái)政改革應(yīng)做好全面深化改革階段的改革成本籌劃。一是推進(jìn)事業(yè)單位改革、深化國有企業(yè)改革以及廠辦大集體改革，這些領(lǐng)域改革難度大、涉及人員多、改革成本高，需要財(cái)政發(fā)揮改革成本兜底責(zé)任。二是“兩個(gè)百年”目標(biāo)以及社會(huì)主要矛盾的變化要求補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板和實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，財(cái)政應(yīng)加大鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧等政策性資金投入。三是跨期未償費(fèi)用償付，包括環(huán)境治理投入、流動(dòng)人口市民化成本以及可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系建設(shè)等。

3.央地財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)需要兼顧地方政府的激勵(lì)性與約束性。未來央地財(cái)政關(guān)系改革除了明確央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系外，仍需著重考慮央地財(cái)政關(guān)系在激勵(lì)和約束地方財(cái)政行為中的作用：一是在央地財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)中仍應(yīng)保留地方政府探索自主財(cái)力增長模式創(chuàng)新的制度空間；二是加快建立地方稅體系，為地方政府創(chuàng)造規(guī)范的財(cái)力競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)；三是加強(qiáng)地方財(cái)政融資模式創(chuàng)新的監(jiān)管力度，防范債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)的過度累積。

結(jié)論

社會(huì)主義制度決定了中國財(cái)政的國家屬性和在國家治理中的工具性職能。本文基于中國改革實(shí)踐總結(jié)了中國財(cái)政改革的實(shí)踐邏輯：一是中國財(cái)政的本質(zhì)是國家財(cái)政并始終服從于國家治理目標(biāo)，其決定了財(cái)政改革與整體改革的總體邏輯關(guān)系；二是財(cái)政始終是改革成本的最終承擔(dān)者，其反映了財(cái)政為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革所承擔(dān)的兜底責(zé)任，是財(cái)政為改革順利進(jìn)行提供的基礎(chǔ)性保障；三是財(cái)政改革為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出了激勵(lì)空間并對(duì)過度激勵(lì)進(jìn)行約束，其反映了財(cái)政體制作為央地利益關(guān)系的制度安排，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的基礎(chǔ)性激勵(lì)。這種實(shí)踐邏輯的歸結(jié)反映了財(cái)政在改革特定階段下服務(wù)于國家治理目標(biāo)的根本職能，是財(cái)政與國家關(guān)系在中國特色社會(huì)主義體制架構(gòu)下的客觀實(shí)質(zhì)，是馬克思主義國家財(cái)政觀和國家分配論在改革歷史階段的傳承與發(fā)展。