文｜陳曦

習(xí)總書(shū)記在“4·13”講話中指出，海南要積極開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，建設(shè)熱帶雨林等國(guó)家公園，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然保護(hù)地體系。中央12號(hào)文件提出，海南要加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理。研究設(shè)立熱帶雨林等國(guó)家公園，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

在我省開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，是黨中央國(guó)務(wù)院及我省的重要戰(zhàn)略部署，對(duì)我省推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)具有十分重要的意義。建立國(guó)家公園體制在全國(guó)尚處于試點(diǎn)階段，試點(diǎn)區(qū)均可以根據(jù)自身的特點(diǎn)探索適合的體制模式。在我省整合現(xiàn)有的各類自然保護(hù)地，建立國(guó)家公園體制，形成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，需要根據(jù)我省實(shí)際發(fā)展情況，構(gòu)建全新的管理模式、經(jīng)營(yíng)模式、法律體系等。本文針對(duì)管理模式這一問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)對(duì)策和建議。

構(gòu)建管理模式面臨的難點(diǎn)問(wèn)題

當(dāng)前，我省處于國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。在推進(jìn)過(guò)程中，不可避免地遇到一些問(wèn)題，包括：

“一地多牌”現(xiàn)象普遍存在，完整的生態(tài)系統(tǒng)根據(jù)部門(mén)職能被要素化分割。海南在2018年機(jī)構(gòu)改革之前，林業(yè)、住建、環(huán)保、國(guó)土、海洋等主管部門(mén)根據(jù)自身的職能范圍，在不同的歷史時(shí)期，對(duì)同一個(gè)自然保護(hù)地，申報(bào)了與其管理職能對(duì)應(yīng)的自然保護(hù)地類型。導(dǎo)致一個(gè)保護(hù)對(duì)象具有多重身份，分屬不同的職能部門(mén)管理，保護(hù)范圍交叉重疊、管理目標(biāo)各不相同，一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)根據(jù)部門(mén)職能被要素化分割。如霸王嶺林區(qū)，既是國(guó)家森林公園，又是國(guó)家自然保護(hù)區(qū)。

“屬地管理”為主的管理模式，導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)制度虛設(shè)。各自然保護(hù)地的行業(yè)主管部門(mén)只對(duì)保護(hù)地行使行業(yè)管理和技術(shù)指導(dǎo)的職能，主要由保護(hù)地所在的地方政府對(duì)其直接行使行政職能。以往，一些地方政府為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，較之生態(tài)保護(hù)常常更為注重對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用，以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。這種“部門(mén)管理與屬地管理相結(jié)合，以屬地管理為主”的管理體制，不利于各自然保護(hù)地的生態(tài)保護(hù)。

權(quán)責(zé)歸屬不清，導(dǎo)致體現(xiàn)全民公益性目標(biāo)定位的缺失。一些地方政府對(duì)自然保護(hù)地往往承擔(dān)了與自身能力不相匹配的全國(guó)性責(zé)任。由于地方政府的局限性，導(dǎo)致片面注重保護(hù)地的經(jīng)濟(jì)功能，強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地的旅游資源開(kāi)發(fā)利用價(jià)值，忽視了這些自然資源的全民公益性。

構(gòu)建管理模式的對(duì)策建議

上述問(wèn)題客觀存在，必須積極解決。結(jié)合我省實(shí)際，筆者提出以下建議：

形成國(guó)家公園管理局、省自然資源和規(guī)劃廳下設(shè)的省級(jí)國(guó)家公園管理局、基層國(guó)家公園管理處三級(jí)垂直管理架構(gòu)。需要建立一個(gè)專門(mén)的、權(quán)威的、具有排他性的機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家行使對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)和利用職能。這一部門(mén)首先需具有國(guó)土空間的規(guī)劃職能，能夠?qū)⑵扑榛淖匀槐Ｗo(hù)地在國(guó)土空間上進(jìn)行整合重組。省自然資源和規(guī)劃廳整合了與自然保護(hù)地相關(guān)的多個(gè)職能部門(mén)的責(zé)權(quán)，如負(fù)責(zé)全省的空間規(guī)劃編制、審批和督察工作的原海南省規(guī)劃委的職責(zé)等?？梢栽谑∽匀毁Y源和規(guī)劃廳設(shè)置省級(jí)國(guó)家公園管理局，向上對(duì)接自然資源部下設(shè)的國(guó)家公園管理局，向下直接管理各基層的國(guó)家公園管理處。省級(jí)國(guó)家公園管理局內(nèi)可設(shè)旅游服務(wù)、合作發(fā)展、科研監(jiān)測(cè)、環(huán)境教育專業(yè)部門(mén)，負(fù)責(zé)省域國(guó)家公園的綜合管理工作。牽頭整合現(xiàn)有的自然保護(hù)地，設(shè)立國(guó)家公園，國(guó)家公園內(nèi)不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地，避免一地多牌，并組建國(guó)家公園管理處。省內(nèi)各基層的國(guó)家公園管理處與省國(guó)家公園管理局對(duì)接，負(fù)責(zé)各國(guó)家公園的綜合管理工作，并將國(guó)家公園管理處作為省本級(jí)一級(jí)預(yù)算單位管理。逐步將“部門(mén)管理與屬地管理相結(jié)合，以屬地管理為主”的管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y源部下設(shè)的國(guó)家公園管理局、省自然資源和規(guī)劃廳下設(shè)的省級(jí)國(guó)家公園管理局、基層國(guó)家公園管理處的三級(jí)垂直管理架構(gòu)。

建立集空間規(guī)劃、管理規(guī)定、實(shí)施計(jì)劃于一體的決策機(jī)制。在明確的管理目標(biāo)之下，建立集物質(zhì)空間規(guī)劃、管理規(guī)定、實(shí)施計(jì)劃于一體的決策機(jī)制。物質(zhì)空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)家公園區(qū)域的劃分及設(shè)施的布局；管理規(guī)定是制定實(shí)現(xiàn)自然資源嚴(yán)格保護(hù)、合理利用理想狀態(tài)的保障措施；實(shí)施計(jì)劃是要達(dá)到理想狀態(tài)，需逐年開(kāi)展的具體綜合行動(dòng)計(jì)劃。建議由省自然資源和規(guī)劃廳組織開(kāi)展海南國(guó)家公園體制研究，盡快組織編制宏觀層面具有戰(zhàn)略意義的《海南省國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃綱要》。就擬在海南中部建立的熱帶雨林國(guó)家公園而言，可由省有關(guān)部門(mén)組織編制熱帶雨林國(guó)家公園建設(shè)規(guī)劃、制定熱帶雨林國(guó)家公園管理辦法以及熱帶雨林國(guó)家公園三年行動(dòng)計(jì)劃等，使國(guó)家公園的建設(shè)、管理和實(shí)施能夠有機(jī)統(tǒng)一，有序進(jìn)行。在省級(jí)國(guó)家公園管理局設(shè)科學(xué)研究部門(mén)和專家委員會(huì)，包括區(qū)域規(guī)劃、風(fēng)景園林、生態(tài)學(xué)、動(dòng)物學(xué)、植物學(xué)、海洋學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等方面的研究人員及專家，提高科學(xué)研究、監(jiān)測(cè)管理的能力，為政府決策提供專業(yè)咨詢。在各國(guó)家公園建立駐場(chǎng)顧問(wèn)制度，組成科研小組定期訪問(wèn)該公園，使其成為資源保護(hù)和管理的技術(shù)支撐力量。

統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與國(guó)土空間用途管制權(quán)。要建立代表國(guó)家意志的、體現(xiàn)全民公益性的國(guó)家公園體制，需以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作為保障。建議在中部12個(gè)市縣施行差別化的考核管理辦法，為在國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段能夠更好地行使自然資源的所有權(quán)、國(guó)土空間用途管制權(quán)提供政策支撐。要健全自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，需要盡快對(duì)自然資源進(jìn)行確權(quán)，并合理定價(jià)。例如，對(duì)熱帶雨林、濕地、河流等自然資源進(jìn)行資產(chǎn)實(shí)物核算，并對(duì)這些資源所能提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。對(duì)自然資源及其所能提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的量化，一方面可以防止盲目地對(duì)自然資源的掠奪性消費(fèi)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的無(wú)節(jié)制破壞；另一方面為制定具體的資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償辦法奠定基礎(chǔ)，也有利于中部市縣建立健全綠色GDP核算體系。

建立嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)、體現(xiàn)全民公益性的管理機(jī)制。第一，要體現(xiàn)全民公益性。國(guó)家公園要具備非營(yíng)利的屬性，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)的有效保護(hù)，順利開(kāi)展科學(xué)研究、環(huán)境教育等公益性活動(dòng)。第二，建立協(xié)同保護(hù)機(jī)制。一方面是在條件尚未成熟期，特別是在國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段和國(guó)家公園初步設(shè)立階段，我省應(yīng)配合國(guó)家層面的國(guó)家公園管理局做好自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同管理工作。另一方面，省自然資源和規(guī)劃廳下設(shè)的各部門(mén)在國(guó)家公園具體的規(guī)劃建設(shè)和監(jiān)督管理過(guò)程中，需要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免在整合相關(guān)部門(mén)職能之前因多頭管理、職能狹窄造成的效率低下和保護(hù)不力等問(wèn)題。第三，完善的監(jiān)督機(jī)制。建立第三方評(píng)估制度，可由省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)和管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)地科學(xué)評(píng)估；建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與，建立舉報(bào)制度和權(quán)益保障機(jī)制。