劉若楠

[內(nèi)容提要] 執(zhí)政一年多以來，特朗普政府在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略構想和政策框架逐漸清晰。從暫停到強化在南海所謂的“自由航行”，從拋棄“再平衡”到高調(diào)提出“印太構想”，從向朝鮮施壓到參加美朝峰會，特朗普政府安全政策中的延續(xù)和變化都對地區(qū)安全態(tài)勢的走向產(chǎn)生了重要影響。在東南亞國家看來，美國戰(zhàn)略上的關注、行動上的審慎以及適度的安全存在是必要的。各國在有限度地借重美國應對南海問題、促進半島緩和以及謹慎開放地看待印太上具有相似立場。與此同時，安全議題的多樣性和國家間的利益分化使東南亞國家的反應呈現(xiàn)出一定的差異。

執(zhí)政兩年來，特朗普政府的亞太地區(qū)安全戰(zhàn)略逐漸清晰，基本戰(zhàn)略構想和政策框架已經(jīng)成型，政策細節(jié)正在逐步展開之中。特朗普本人及其團隊所奉行的“美國優(yōu)先”和“以實力求和平”的原則并非徹底否定奧巴馬的“亞太再平衡”，而是既有重要的差異，又有相當程度的延續(xù)。注劉卿：“特朗普政府亞太政策及走向”，《國際問題研究》，2017年第4期，第61頁。作為亞太地區(qū)的中小國家群體，東南亞國家不可避免地受到美國安全政策調(diào)整的影響。特朗普政府在亞太地區(qū)的安全關切主要集中在南海問題、朝鮮核問題和“印太構想”三個方面。東南亞國家對特朗普有怎樣的期待？對新政府在這三個議題上的政策有怎樣的反應？各國如何應對特朗普地區(qū)安全政策的調(diào)整？本文將圍繞這些問題進行探討。

南海問題： 對美安全需要與區(qū)域自主的平衡

南海問題是東南亞國家對美外交中的核心關注點。特朗普政府起初在南海問題上的表態(tài)非常強硬。在2017年1月11日國會參議院外交關系委員會的國務卿提名聽證會上，蒂勒森宣稱中國在南?！罢紦?jù)”、控制或宣誓主權的行為是“不合法的”，甚至將其與俄羅斯“吞并”克里米亞相提并論。隨后，白宮新聞發(fā)言人斯派塞在被問及是否認可這一言論時，作出了近乎肯定的回答。這是特朗普政府的官員首次就南海問題正式表態(tài)，外界普遍猜測一度平靜的南海局勢將再度激化，中美可能在這一問題上開啟新一輪競爭?！翱枴の纳枴焙侥敢粋€月后在南海進行所謂“自由航行”，也表明特朗普政府似乎有意在試探中國的底線。注左希迎：“特朗普政府亞太安全戰(zhàn)略的調(diào)整”，《世界經(jīng)濟與政治》，2017年第5期，第62～63頁。

然而，特朗普政府在執(zhí)政的第一季度并未立即在南海實施挑釁中國的行動。有報道稱白宮多次拒絕了太平洋艦隊在南海進行“自由航行”的要求。在2017年4月中美兩國元首會晤中，南海問題也不是雙方討論的焦點。一些分析認為特朗普政府之所以沒有在南海問題上發(fā)難是因為需要中國協(xié)助平息朝鮮核危機。[注]“China, the South China Sea and North Korea,” The National Interest, March 11, 2018.美國軍艦沒有巡航向東盟傳遞了一個信號，即東盟不能指望美國平衡中國。對于密切關注美國南海政策走向的越南、新加坡等國來說，特朗普政府的言行不一讓它們感到困惑。由于南海問題在中美關系中被邊緣化，越南方面甚至重新考慮是否按照原計劃安排阮春?？偫?017年5月訪美。有新加坡學者因此對南海局勢的未來表示悲觀，稱在美國“忽視”南海的時候，中國在南海的軍事存在卻在增強，如果中國建立“南海航空識別區(qū)”，中美、中國與東南亞的關系都將會惡化。[注]James Borton, “Vietnam Waits for Signs of Trump’s Asia Policy,” Geopolitical Monitor, May 8, 2017, https://www.geopoliticalmonitor.com/vietnam-waits-for-signs-of-trumps-asia-policy/.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)

在美國中斷巡航214天之后，2017年5月24日，“杜威號”驅逐艦非法進入了美濟礁領海。此后，7月、8月，“斯特西姆號”驅逐艦和“麥凱恩號”驅逐艦分別闖入中建島、美濟礁領海。10月初，“查菲號”驅逐艦駛入南海但并未進入島礁的領海，目的是為特朗普訪華做鋪墊。2018年類似的行動有增無減，美國軍艦于年初連續(xù)三個月進入南海島礁領海和鄰近海域。顯然，與奧巴馬政府在2015年10月到2016年10月四次闖入南海島礁領海進行所謂的“宣示行動”相比，特朗普政府從2017年5月至今的軍事行動更頻繁、更冒進且更具挑釁性。 多數(shù)東南亞國家期待的是美國戰(zhàn)略上的關注和行動上的審慎，出于避免刺激中國的考慮，美國在南海上的強硬并未得到東南亞國家明確的附和。加之2017年5月的東盟外長會議通過了《南海行為準則》框架，中國2018年與東盟國家就具體文案開始進行密集磋商，目前南海局勢趨緩的態(tài)勢并未發(fā)生根本性變化。當然，利益分化決定了東南亞各國對美國強化軍事存在的態(tài)度不盡相同，大致可以分為三類。 第一類是在南海問題上對美國有安全需求的國家，以越南和菲律賓為代表。作為南海爭端當事國，越、菲延續(xù)了借重美國的力量限制中國南海行動的政策，穩(wěn)步推進與特朗普政府在南海問題上的協(xié)調(diào)和合作。其中越南更為積極主動地向特朗普政府示好。美越基于南海相似立場的政治和安全互動在特朗普時期更加頻繁。阮春福是特朗普就任以來首位訪美的東南亞國家領導人。在與特朗普會見后的聯(lián)合聲明中，雙方表示對限制在南海自由航行和飛越行為的關切，支持和平解決爭議的進程免受武力和強制手段的威脅，同時呼吁各方避免包括將爭議島礁軍事化在內(nèi)升級舉措。[注]The White House, “Joint Statement for Enhancing the Comprehensive Partnership between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam,” May 31 , 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-enhancing-comprehensive-partnership-united-states-america-socialist-republic-vietnam/.(上網(wǎng)時間：2018年11月8日)此外，美國防部長馬蒂斯罕見地于2018年年內(nèi)兩度訪越。他在6月的香格里拉會議上還表示，美越對地區(qū)安全重大戰(zhàn)略目標的看法“完全一致”。

美越安全合作在特朗普時期明顯升級，達到了前所未有的高度。2017年8月，越南防長吳春歷赴美與馬蒂斯舉行會談，確認2018年美國將派一艘航母訪越。2018年3月，“卡爾·文森號”航母訪問峴港順利成行。這是越戰(zhàn)結束以來美國航母首次造訪越南。此外，越南還在美國的援助下繼續(xù)增強海上執(zhí)法能力。美國贈送越南的第一艘“漢密爾頓級”巡邏艦于2017年底交付，成為越南噸位最大的執(zhí)法船。值得注意的是，越南對華關系也在同時改善。美越安全關系的適度強化既是越南對華外交的籌碼，又是其防范和約束中國的舉措。但是，越南不會改變在避免刺激中國的前提下發(fā)展與特朗普政府安全關系的策略。除美國之外，深化與日印澳的安全合作也是越南對沖南海危機的途徑。

菲律賓是美國南海政策的另一個支點國家。其近期的南海政策經(jīng)歷了從“降調(diào)”再到重新關注的變化。杜特爾特上臺后，菲律賓不再利用南海問題進行戰(zhàn)略投機，回歸到了務實、獨立和大國平衡的對華政策。[注]張宇權、洪曉文：“杜特爾特政府對華政策調(diào)整及其影響”，《現(xiàn)代國際關系》，2016年第12期，第47頁。美菲2017年“肩并肩”演習的規(guī)模也有所縮減。在當年東盟峰會主席國宣言中，菲律賓的表態(tài)也非常溫和，沒有用“嚴重關切”的表述。[注]“Chairman’s Statement of the 31st ASEAN Summit,” November 16, 2017.然而，2018年以來，菲律賓的態(tài)度和行為有回調(diào)之勢。在4月東盟峰會聯(lián)合宣言的起草中，菲主張在南海問題上使用強硬措辭。在與美軍事合作方面，2018年的“肩并肩”演習不僅參演人數(shù)增多，還恢復了一些兩棲登陸、實彈演習等科目。[注]劉琳：“2018美菲‘肩并肩’：傳達怎樣的信號”，《世界知識》，2018年第12期，第30頁。“里根號”航母6月穿越南海抵達馬尼拉也展現(xiàn)了兩國在南海問題上的協(xié)調(diào)配合。8月杜特爾特還在一次公開演講中批評中國在南海修建“人工島”?？梢灶A見的是，在未來一段時期，菲總統(tǒng)換屆對中菲關系和南海局勢的積極影響將逐漸減退。

第二類國家以印尼和馬來西亞為代表，它們受南海問題的影響較小，比較珍視當前的穩(wěn)定局勢，強調(diào)區(qū)域內(nèi)國家增強在這一議題上的自主性。這些國家力主在南海局勢基本平穩(wěn)之際推進《南海行為準則》的談判，推動就爭議早日達成約束性共識。與此同時，它們不希望南海問題沖擊到東盟內(nèi)部的團結與協(xié)調(diào)，而是期望強化區(qū)域內(nèi)國家自主維護秩序的能力。印尼試圖通過團結區(qū)域內(nèi)國家扮演東盟內(nèi)的領導角色，多次提議南海相關國家進行聯(lián)合巡航，菲律賓、馬來西亞和澳大利亞都其在考慮范圍之內(nèi)。2017年東亞峰會期間，為了在與中國會談前統(tǒng)一立場，印尼組織了一次東盟外長會議討論南海問題。2018年1月，印尼防長里亞米扎爾德在印度舉行的“瑞希納對話會”上指出，“南海局勢得以降溫，我們必須以有利方式保持這一勢頭，以維護共同利益。”外長雷特諾也曾表示過，為了南海的穩(wěn)定和秩序，印尼會努力推動東盟與中國達成務實有效的“南海行為準則”。馬來西亞的立場與印尼相似，不希望域外大國強化在南海的軍事存在。馬哈蒂爾曾明確指出軍艦會制造緊張，南海不應有很多軍艦，用防海盜的小船巡航即可，而且由東盟，而不是其他國家巡航南海是一個“自然而然的”選擇。[注]“Let Malaysia Continue Occupying Islands in South China Sea: PM Mahathir,” the Strait Times, June 20, 2018, https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/pm-mahathir-let-malaysia-continue-occupying-islands-in-south-china-sea.

值得注意的是，印尼、馬來西亞都與特朗普政府保持著一定的安全接觸。作為東南亞的天然大國，印尼對美國的南海政策十分重要。馬蒂斯于2018年1月訪問印尼時認可印尼將南海部分海域命名為“北納土納海”，表明了在中國與印尼專屬經(jīng)濟區(qū)的糾紛中支持后者的立場。馬來西亞前總理納吉布訪美時也與特朗普談及南海問題。在兩國發(fā)布的聯(lián)合聲明中，對南海的措辭與美越聯(lián)合聲明類似。[注]The White House, “Joint Statement for Enhancing the Comprehensive Partnership between the United States of America and Malaysia,” September 13, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-enhancing-comprehensive-partnership-united-states-america-malaysia/.(上網(wǎng)時間：2018年12月6日)盡管特朗普對穆斯林的態(tài)度使兩國政府發(fā)展對美關系時面臨一些國內(nèi)壓力，然而與美國保持戰(zhàn)略接觸和安全合作仍是兩國維護南海訴求不可或缺的籌碼。

第三類國家是新加坡、泰國等高度關注南海局勢的非當事國。作為美國在地區(qū)的盟友和密切的戰(zhàn)略伙伴，泰國和新加坡對“自由航行與飛越原則”，符合所謂國際法的“南海秩序”等都表示了一定的認可和接受。李顯龍在與特朗普會見時表示關注南海局勢的發(fā)展，捍衛(wèi)“自由航行和飛越原則”，希望通過法律和外交途徑和平解決，尊重《聯(lián)合國海洋法公約》并支持“南海行為準則”的談判。[注]The White House, “Joint Statement by the United States of America and the Republic of Singapore,” October 24, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-america-republic-singapore/.(上網(wǎng)時間：2018年12月6日)為避免破壞剛剛轉暖的中新關系，在美新聯(lián)合聲明中，南海問題被列在經(jīng)貿(mào)和朝核問題之后。特朗普與泰國總理巴育會面時也提到了南海爭議，并將其置于美泰同盟的框架之下，具體表述與美新聯(lián)合聲明相似。從泰國方面看，巴育訪美有借特朗普上臺之機修復2014年政變以來美泰安全關系裂痕的意圖。

朝鮮核問題：從嚴重關切到積極調(diào)停

朝核問題是特朗普執(zhí)政以來最關心的地區(qū)安全議題，也就自然成為美國與東南亞國家關系中的重要內(nèi)容，在美朝緩和之前尤其如此。在朝鮮發(fā)展核武器的問題上，出于國家和人民安全的考慮，東南亞國家作為一個整體持反對態(tài)度。從1967年的《曼谷宣言》到2007年的《東盟憲章》，東盟都在宗旨、原則和目標的部分將維護地區(qū)和平、安全和穩(wěn)定放在優(yōu)先位置。[注]劉若楠：“應對南海危機：東盟‘自我修復’的措施及限度”，《外交評論》，2018年第4期，第39頁。1984年，印尼就提出建立東南亞無核區(qū)的設想并得到了馬來西亞的支持。1995年的東盟峰會上，東盟各國政府首腦與當時尚未加入東盟的緬甸、柬埔寨和老撾領導人共同簽訂了《東南亞無核區(qū)條約》。[注]王良生：“東南亞無核區(qū)：歷史與現(xiàn)狀”，《國際論壇》，2005年第5期，第6頁。

盡管如此，東盟卻一直維持著與朝鮮長期的政治和經(jīng)貿(mào)接觸。2000年朝鮮就開始參加東盟地區(qū)論壇，在當時被認為是對地區(qū)安全和穩(wěn)定起到積極作用的重大事件。[注]“朝鮮將首次參加東盟地區(qū)論壇會議”，人民網(wǎng)，2000年7月24日，http://www.people.com.cn/GB/channel2/17/20000724/156189.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月10日)東盟地區(qū)論壇也是除聯(lián)合國之外，朝鮮唯一參加的安全論壇。[注]Tama Salim, “ASEAN Encourages Contributions from North Korea in ARF,” The Jakarta Post, August 5, 2017, http://www.thejakartapost.com/news/2017/08/05/asean-encourages-contributions-from-north-korea-in-arf.html. (上網(wǎng)時間：2018年12月11日)有研究認為，東盟可以在至少三個方面影響朝鮮。一是東盟在政治上可以在朝鮮與外界對話中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，二是東南亞國家，特別是新加坡和越南可以作為朝鮮經(jīng)濟改革的樣本，三是新加坡的朝鮮交流中心為朝鮮人在國外學習、了解世界提供了窗口。[注]Er-Win Tan, Geetha Govindasamy and Chang Kyoo Park, “The Potential Role of South-East Asia in North Korea’s Economic Reforms,” Journal of Asia and African Studies, Vol, 52, No. 2, 2017, p.172.從雙邊關系看，大部分東南亞國家都與朝鮮保持著政治和外交接觸。五個東南亞國家與朝鮮建立了外交關系并在平壤設有大使館。除了菲律賓和文萊之外，朝鮮在其余八個東盟國家都有使館。經(jīng)貿(mào)關系方面，泰國和菲律賓是繼中印俄之后朝鮮第四、第五大貿(mào)易伙伴。馬來西亞在2017年2月“刺殺事件”之前與朝鮮的關系也較為密切。

2017年上半年起半島局勢持續(xù)緊張，朝核問題成為東盟和各國外長會議、東亞峰會外長會議、東盟地區(qū)論壇以及雙邊會談中的重要議題。朝核是美方最關心的議題之一，也是東盟與特朗普政府第一次正式會談時的核心內(nèi)容。2017年5月初，蒂勒森在華盛頓主持了“美國-東盟特別會議”并邀請東盟十國的外長出席。除了表達借助東盟成立50周年和美國-東盟對話40周年的契機繼續(xù)推動與東盟關系的意愿之外，美國在特別會議上談論的一個重要問題是要求東盟各國切斷與朝鮮的一切經(jīng)濟聯(lián)系，要求“最小化”它們和朝鮮的關系。[注]Prashanth Parameswaran, “What Was the First Special US-ASEAN Meeting Under Trump Really About?” The Diplomat, May 13, 2017.在8月舉行的東盟地區(qū)論壇上，蒂勒森再次重申了美國的訴求?？梢姡?017年半島對峙局面持續(xù)加劇的背景下，上任之初的特朗普在亞太的核心關切是半島問題，希望作為朝鮮傳統(tǒng)伙伴的東盟終止對朝鮮的資助，嚴格執(zhí)行聯(lián)合國安理會的制裁決議。在與東南亞國家的雙邊對話中，美國也反復敦促后者配合對朝鮮的制裁。2017年9月、10月，特朗普在白宮分別會見馬來西亞總理納吉布和泰國總理巴育時都強調(diào)了這一立場。

在這一階段，由于美國在與東盟對話中反復強調(diào)朝鮮問題，東南亞國家對美國沒有將關注點集中在發(fā)展與東盟的關系上略有不滿。事實上，早在奧巴馬的第二任期，美國與東南亞國家間短暫的“蜜月”就已經(jīng)結束。特朗普上臺后，半島問題的升溫表明了美國會延續(xù)更重視東北亞的地緣戰(zhàn)略傳統(tǒng)，東南亞國家對美國戰(zhàn)略關注的期待再次落空。根據(jù)尤索夫伊薩東南亞研究院的一項調(diào)查，東南亞國家的專家、智庫學者、政府官員、社會和非政府組織人士普遍對特朗普政府不重視東南亞感到失望。[注]Catherine Putz, “What Does Southeast Asia Think About the Trump Presidency?” The Diplomat, May 10, 2017.然而，由于美國與東南亞的關系從屬于前者在亞太的核心安全關切，東南亞國家在朝核問題上并非完全置身事外，它們至少可以從三個方面影響朝核問題的政治解決進程。

首先，作為一個整體，東盟在各種多邊場合和宣言中都表達了對半島局勢的高度關注，支持為緩和局勢舉行的對話倡議。2018年之前，東盟峰會、東盟地區(qū)論壇的最后宣言都對朝鮮核試驗和導彈試射表達了嚴重關切，并敦促朝鮮遵守聯(lián)合國安理會的決議。在2017年峰會宣言中，東盟明確將朝鮮的行為定性為挑釁和威脅。[注]“Chairman Statement of 31st ASEAN Summit,” Manila, Philippines, November 16, 2017.同年的東盟地區(qū)論壇宣言用更大的篇幅闡述東盟的立場。此外，東盟在上述表態(tài)中還提及了聯(lián)合國框架之外的倡議，包括六方會談、“雙暫?！钡?。[注]“Chairman Statement of 28th and 29th ASEAN Summit,” Vientiane, Laos, September 6-7, 2016; Chairman Statement of 24th ASEAN Regional Forum, Manila, Philippines, August 7th, 2017.在2016年至2017年半島動蕩不安的背景下，東南亞國家在美朝關系中的總體立場逐漸由相對中立向美國方面靠攏。隨著平昌冬奧會前后朝韓關系的改善，半島一度一觸即發(fā)的緊張局勢在2018年初出現(xiàn)了緩和跡象。東南亞國家樂見美朝關系趨緩和計劃舉行的美朝首腦會晤。李顯龍在第32屆東盟峰會期間指出，東盟歡迎朝韓峰會、金正恩訪華和美朝會談。[注]Lee Hsien Loong, “PM Lee Hsien Loong’s Opening Remarks at the Press Conference by the ASEAN Chair on the 32nd ASEAN Summit,” Prime Minister’s Office, Singapore, April 28, 2018, http://www.pmo.gov.sg/newsroom/pm-lee-hsien-loongs-opening-remarks-press-conference-asean-chair-32nd-asean-summit. (上網(wǎng)時間：2018年12月10日)峰會宣言在重申上述立場的同時表示東盟支持國際社會所致力于的全面、可驗證且不可逆的朝鮮半島無核化的努力。[注]“Chairman Statement of 32nd ASEAN Summit,” Singapore, April 28, 2018.

其次，在美國和聯(lián)合國的共同壓力之下，多數(shù)東南亞國家加大了對朝鮮的制裁力度，配合美國對朝鮮的極限施壓。根據(jù)聯(lián)合國制裁朝鮮委員會公布的清單，馬來西亞和印尼一些進口商減少了從朝鮮的進口。泰國內(nèi)閣先是同意在一定的期限內(nèi)向聯(lián)合國提交報告，闡明將境內(nèi)全部朝鮮公民遣返的情況，隨后又批準了禁止向朝鮮出口、從朝鮮進口和在泰國過境再轉運至朝鮮軍隊的商品目錄。新加坡和菲律賓在對朝制裁問題上的表態(tài)則更為堅決，菲律賓于2017年9月終止了一切與朝鮮的貿(mào)易往來。新加坡海關也在11月宣布禁止一切從朝鮮的進口和對朝鮮的出口，然而在執(zhí)行過程中依然存在部分公司違法向朝鮮出口的情況。從東盟公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，各國削弱與朝鮮經(jīng)濟聯(lián)系的舉措效果顯著。近五年來，東盟與朝鮮的貿(mào)易總額顯著下降，從2013年的8.5億美元驟降至2017年的9600萬美元。這一數(shù)據(jù)在2016年3月聯(lián)合國通過嚴厲的制裁決議后出現(xiàn)了最大降幅，2017年東盟與朝鮮的貿(mào)易總額僅是2016年的27%。[注]“ASEAN International Merchandise Trade Statistics”, https://data.aseanstats.org/trade. (上網(wǎng)時間：2018年12月15日)

最后，對美朝來說，東盟作為相對溫和超然的第三方，也被賦予了扮演調(diào)停者角色的期待。特朗普曾致電杜特爾特，希望作為2018年東盟輪值主席國的菲律賓促進東盟在維護半島和平穩(wěn)定上發(fā)揮更積極的作用。朝鮮也向東盟發(fā)出請求，要求東盟 “主持公道”，阻止美韓挑起“核戰(zhàn)爭”。從東南亞國家的角度講，充當調(diào)停和斡旋的東道主是提升國際形象和地位的難得契機，泰國、新加坡和印尼都表示過愿意在本國領土上為美朝領導人會晤提供場所。事實上，東南亞國家也有作為調(diào)解美朝對立的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，馬來西亞和泰國都曾為美朝對話提供過場所。

美朝首腦會議最終選定在與兩國關系良好、安保措施完善且立場相對中立的新加坡舉行。為了會議的順利召開，新加坡在前期準備過程中做了大量的協(xié)調(diào)工作，并承擔了此次會晤的相關費用。美國政府包括特朗普本人在內(nèi)多次對新加坡表示感謝。不少東南亞國家都對美朝峰會給予了高度評價，希望美朝領導人能踐行他們達成的協(xié)議。[注]Press Release, Ministry of Foreign Affairs of the Kingdom of Thailand, June 12, 2018, http://mfa.go.th/main/en/news3/6886/90460-Statement-on-the-Summit-between-the-Honourable-Don.html; Azer Parrocha, “Palace Welcomes ‘Landmark’ Trump-Kim Summit,” Philippine News Agency, June 13, 2018, http://www.pna.gov.ph/articles/1038090. (上網(wǎng)時間：2018年12月10日)可見，在朝鮮半島局勢緩和的態(tài)勢下，東南亞國家普遍期待和支持美朝關系改善，更關注首腦會談的成果能否被付諸行動。各國對峰會達成的共識表示謹慎樂觀，并將繼續(xù)關注協(xié)議簽署之后的落實情況。

“印太構想”：保持觀望和謹慎表態(tài)

東南亞國家在關注美國的南海和半島政策的同時，也期待著美國為未來地區(qū)政策定下基調(diào)的總體性戰(zhàn)略框架的出臺。2017年3月，在談到特朗普政府的亞太戰(zhàn)略時，董云裳表示奧巴馬的 “亞太再平衡”已經(jīng)結束。[注]Susan A. Thornton, “A Preview of Secretary Tillerson’s Upcoming Travel to Asia,” Washington, DC, March 13, 2017, https://fpc.state.gov/268444.htm. (上網(wǎng)時間：2018年12月11日)2017年下半年以來，特朗普及其團隊反復提及“印太”概念，蒂勒森于10月在講話中表達了新政府與印度發(fā)展長久戰(zhàn)略關系的意愿，他指出印太地區(qū)與美國的歷史休戚相關，這一地區(qū)的自由和開放對美國至關重要，美印兩國將以構建“自由與開放的印太”為目標，共同促進繁榮和安全。[注]Rex W. Tillerson, Remarks on “Defining Our Relationship with India for the Next Century,” October 18, 2017, https://www.state.gov/secretary/20172018tillerson/remarks/2017/10/274913.htm. (上網(wǎng)時間：2018年12月11日)日本首相安倍此前在訪問印度期間，兩國也發(fā)表了題為《走向自由、開放和繁榮的印太》的聯(lián)合宣言。

美國關于印太的戰(zhàn)略構想在特朗普東亞之行期間進一步明確。2017年11月，特朗普在日本發(fā)表演講時將美國對地區(qū)秩序設想定義為一個“自由與開放的印太”。12月，美國在《國家安全戰(zhàn)略報告》的“區(qū)域戰(zhàn)略”下單獨列出一節(jié)論述“印太構想”，并明確指出東盟和亞太經(jīng)合組織是印太地區(qū)架構的核心。[注]胡仕勝：“特朗普的‘印太戰(zhàn)略’構想與中印互動前景”，《世界知識》，2018年第5期，第28頁。2018年6月的香格里拉會議上，馬蒂斯在講話中也表示美國要與地區(qū)組織合作實現(xiàn)“自由與開放的印太”，其中最核心的就是東盟及其創(chuàng)造的機制。[注]James N. Mattis, “Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue,” June 2, 2018, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.(上網(wǎng)時間：2018年12月12日)他特別提到除了鞏固同盟和伙伴關系外，要深化與印尼、馬來西亞和越南的關系。在美國版的“印太構想”提出后，這一地緣政治概念迅速得到東南亞國家的高度關注。由于美國“印太構想”目前還處在規(guī)劃階段，尚無具體的定義，除了對中國的防范和焦慮之外，美日印澳并未在這一概念上有明確的共識，[注]Bilahari Kausikan, “ASEAN: Agnostic on the Free and Open Indo-Pacific,” The Diplomat, April 27, 2018.因此盡管專家學者圍繞如何理解和應對印太已有了不少討論，但多數(shù)東南亞國家對美國“印太構想”反應并不明確。從既有的官方表態(tài)中可以看出，各國總體上對“印太構想”持審慎的觀望態(tài)度，既抱有一定的疑慮，擔心東盟邊緣化和大國競爭激化，同時又不愿意錯失其中可能蘊藏的戰(zhàn)略機遇，其立場大體可以歸結為以下三個方面。

首先，東盟不愿意看到美“印太構想”對其中心地位構成沖擊。作為地區(qū)舉足輕重的國家，印尼十分看重東盟在地區(qū)制度網(wǎng)絡中的樞紐作用，不希望亞太地區(qū)非東盟主導的多邊機制威脅東盟的地位。佐科總統(tǒng)在2018年4月向東盟峰會提交的建議中指出，東盟必須在印太合作框架中發(fā)揮引領作用，這對于東盟維持中心性至關重要。此前，印尼外長雷特諾在與其他東盟國家外長的磋商中也已經(jīng)表達了這一立場。印尼強調(diào)東盟的中心地位的背后有防止地區(qū)主導權落入他人之手的考慮。這不僅是針對中美，也包括其他域外大國。近期，印度在與印尼的海上合作專家委員會會議上提出了與后者在馬六甲海峽開展聯(lián)合巡航的建議，遭到印尼的婉拒。

印尼對美“印太構想”的態(tài)度在東盟內(nèi)部有一定的影響力。在8月舉行的東盟外長會議上，印尼提交了關于確保東盟不被“印太構想”邊緣化的報告供各國討論，各國外長在維護和強化東盟中心性方面達成了一致。目前，東盟對美“印太構想”的總體反應比較謹慎。在分別與印度和澳大利亞舉行對話時，東盟都沒有表現(xiàn)出對“印太構想”的熱衷。2018年1月，印度與東盟在紀念雙方對話關系25年的宣言中提到了根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》保護和可持續(xù)地利用印度洋和太平洋的海洋資源，但是并沒有提及“印太”一詞。[注]“Deli Declaration of the ASEAN-India Commemorative Summit to Mark the 25th Anniversary of ASEAN-India Dialogue Relations,” January 25, 2018, http://asean.org/storage/2018/01/Delhi-Declaration_Adopted-25-Jan-2018.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年12月11日)在2月舉行的澳大利亞-東盟特別峰會上，澳向東盟推銷“印太”概念，并試圖通過強調(diào)東盟在其中的中心地位來打消后者的疑慮。然而，在雙方最終達成的“悉尼宣言”中“印太”或“亞太”的字眼卻并未出現(xiàn)。[注]“Joint Statement of ASEAN-Australia Special Summit: Sydney Declaration,” Department of the Prime Minister and Cabinet, Australian Government, March 18, 2018, https://aseanaustralia.pmc.gov.au/Declaration. (上網(wǎng)時間：2018年12月11日)

其次，東南亞國家對美國“印太構想”的擔憂還來自于地區(qū)安全局勢的不確定性，特別是大國關系可能會因為“印太構想”的提出而進一步惡化。美日澳印的四邊協(xié)調(diào)或聯(lián)合可能會加劇中國的焦慮，引發(fā)更激烈、規(guī)模更大的大國安全競爭。不少東南亞國家的政界人士都認識到了“印太構想”蘊含的地緣政治競爭意味。印尼駐華大使周浩黎在接受采訪時稱在中國實施“一帶一路”和美國推出“印太構想”的背景下，為了避免沖突、動蕩和代理人戰(zhàn)爭，東盟的中心性至關重要，必須增進東盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)和對話。[注]Liu Rui, “ASEAN Challenged by Indo-Pacific Strategy,” Global Times, July 19, 2018, http://www.globaltimes.cn/content/1111457.shtml. (上網(wǎng)時間：2018年12月11日)越南外交學院副院長李海平表示，亞太安全架構出現(xiàn)了新變化，越來越多的倡議涌現(xiàn)出來，其中最主要的兩個就是中國的“一帶一路”和美國的“印太構想”。由于中美相繼提出了競爭性的地區(qū)倡議，且日本、印度和澳大利亞也附和美國的“印太構想”，東南亞國家擔心“印太構想”會造出一個排他性的安全聯(lián)盟，加劇美國及其盟友與中國的緊張關系，迫使它們被迫選邊戰(zhàn)隊，讓東盟多年來大國平衡的戰(zhàn)略成果付諸東流。美國副總統(tǒng)彭斯在2018年APEC上的講話再度加劇各國對“新冷戰(zhàn)”的擔憂。這正是為什么東盟在論及印太時反復強調(diào)新的地區(qū)倡議須符合“開放、透明和包容”原則的原因。從這一角度講，維持東盟中心地位的必要性不言而喻。

最后，在擔心被邊緣化和刺激中國的同時，部分東南亞國家也在一定程度上對美“印太構想”持開放的態(tài)度，擔心繼續(xù)保持沉默會錯失可能的機會。2018年東盟峰會的聯(lián)合宣言表示，歡迎強化以東盟中心地位的地區(qū)倡議，期待對包括印太在內(nèi)的各種倡議的深入探討。[注]“Chairman Statement of 32nd ASEAN Summit,” Singapore, April 28, 2018.東盟也注意到了特朗普計劃投入1億多美元“首付”資金構建印太的表態(tài)。印尼在2018年5月接受了印度總理莫迪的訪問，雙方的聲明中三次提到了“印太”，除了涉及海洋合作、自由航行和國際法等內(nèi)容外，還特別強調(diào)了“印太”概念的發(fā)展必須堅持東盟的中心性。[注]“India-Indonesia Joint Statement during visit of Prime Minister to Indonesia,” Ministry of External Affairs, Government of India, May 30, 2018, https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/29932/IndiaIndonesia+Joint+Statement+during+visit+of+Prime+Minister+to+Indonesia+May+30+2018. (上網(wǎng)時間：2018年12月12日)類似的，越南國家主席陳大光3月訪印期間，雙方也表示致力于“和平與繁榮的印太”以及與之相關的自由航行、國際法、可持續(xù)發(fā)展和貿(mào)易公平等問題。此外，還有一些國家明確對美國版的“印太構想”表現(xiàn)出了一定的興趣。早在特朗普在2017年的東亞峰會上宣傳印太之前，他已經(jīng)在與泰國巴育總理的會面中談到了印太。在兩人白宮會晤后的聯(lián)合聲明指出，美泰同盟將致力于促進印太以及更大范圍內(nèi)的和平、安全和繁榮。

在地區(qū)安全實踐方面，多數(shù)東南亞國家不排斥印太框架下一般性安全合作的強化。澳大利亞2017年舉行了命名為“印太奮進-2017”的軍事行動。除越南之外，南海爭議當事國都接受了澳軍艦的港口訪問。盡管對“印太構想”有所顧忌，東南亞國家會繼續(xù)拓展和深化與日印澳的政治安全關系。這是因為一方面三國有能力在中國軍事實力增長和美國戰(zhàn)略關注減弱的情況下承擔起穩(wěn)定地區(qū)安全的成本。另一方面，作為美國最忠實的地區(qū)盟友，日澳在美國主導的亞太安全保護體系中地位非常重要，通過與日澳更緊密的安全合作，相當于間接地與美國建立了某種安全聯(lián)系。即便美國的戰(zhàn)略重點持續(xù)地聚焦在經(jīng)貿(mào)、朝核或中東等問題上，東南亞國家也有對沖中國的籌碼。事實上，特朗普缺席2018年東亞峰會再度證實了各國對美國戰(zhàn)略關注不穩(wěn)定的擔憂不無道理。此外，與強化和美國在印太框架下的安全合作相比，與日印澳的互動敏感性較弱，更不容易引發(fā)中國的擔憂和反制。

結論：利益相關性與美政策明確度是關鍵因素

特朗普政府在“美國優(yōu)先”原則下推行的一系列安全、經(jīng)濟和政治舉措給東南亞地區(qū)帶來了較大震動。總體來看，東南亞國家對特朗普政府地區(qū)安全政策在戰(zhàn)略上的反應呈現(xiàn)出較強的一致性，在政策層面則有一定的差異。各國對美國戰(zhàn)略關注的期待是相似的，希望美國繼續(xù)在其大國平衡戰(zhàn)略中發(fā)揮關鍵的作用。然而，東南亞國家對特朗普政府在不同安全議題上的利益實現(xiàn)方式看法不一，既有配合，有觀望，也有一些疑慮和擔憂。

之所以存在這樣的差別，主要是由不同國家政策議程中的兩個關鍵因素決定的：一是安全議題本身對各國利益影響的大小，二是美國在這一安全議題上的政策明確與否。具體來說，在對自身利益影響大、美國政策明確的安全議題上，東南亞國家的立場相對鮮明，彼此間的差異也有所展現(xiàn)。這一點突出表現(xiàn)在南海問題上。南海問題是東南亞國家對美外交中的核心關切。這不僅是由于爭議涉及五個國家，更是因為南海問題是中美在這一地區(qū)安全競爭的著力點和風向標。越南和菲律賓更需要借重美國的安全存在約束中國，歡迎特朗普政府保持對南海的關注和介入。而印尼、馬來西亞等國的態(tài)度則相對謹慎，擔心各個域外大國的軍事存在會危及南海局勢的穩(wěn)定，更傾向于強化東南亞國家在這一議題上的話語權和行動力。

在對自身利益影響小，但是美國政策明確的安全議題上，各國的態(tài)度沒有顯著的差異，為了不影響對美關系的大局基本都采取了迎合特朗普政府的立場。朝核問題是這一類議題中的典型。朝核問題是地區(qū)安全中的不穩(wěn)定因素，但是不直接涉及東南亞國家的核心利益。特朗普政府執(zhí)政之初將這一議題置于美國與東南亞國家關系的議程中。一方面各國迫于美國的壓力作出了政策調(diào)整，普遍加大了對朝鮮的制裁力度，順從美國的要求對朝鮮實施全面“斷聯(lián)”。另一方面，部分東南亞國家在美朝對立中扮演了協(xié)調(diào)員的角色，為此后朝核問題和平進程的開啟創(chuàng)造了有利條件。

在對自身利益影響大，而政策尚不明確的問題上，東南亞國家的態(tài)度總體比較謹慎，不急于表態(tài)，各國的反應僅存在少許的差別。以“印太構想”為例，各國普遍高度關注特朗普政府的這一新提法，包括印太框架下美日印澳合作的強化和美國宣布的投資計劃等。其中泰國、印尼和越南在“印太”概念提出的初期反應相對積極。與此同時，各國也充分認識到印太的內(nèi)涵廣泛且籠統(tǒng)模糊，其對東盟的中心地位、中美關系和地區(qū)秩序走向的影響是積極還是消極尚無定論，取決于總體戰(zhàn)略框架下每一項政策的具體落實情況。因此，多數(shù)東南亞國家對“印太構想”還處在觀望狀態(tài)。

東南亞國家對特朗普政府的認知和反應本質(zhì)上源自于其對美國的戰(zhàn)略定位。在多數(shù)東南亞國家的觀念中，一個穩(wěn)定的地區(qū)首先意味著大國之間實力基本平衡的狀態(tài)。而在中國的實力和影響持續(xù)上升的背景下，只有美國兼具維持地區(qū)大國平衡的能力和意愿。因此，東南亞國家對特朗普政府的態(tài)度很大程度上取決于后者的地區(qū)安全政策是否有助于構建大國平衡的秩序，特別是能否防止出現(xiàn)單一大國主導的局面。當然，由于安全議題的多樣性和各國利益的差異，在如何定義大國平衡的理想狀態(tài)上可能存在分歧。

穩(wěn)定的地區(qū)還要求大國間的利益矛盾處于可控狀態(tài)。對東南亞國家來說，中美軍事沖突和冷戰(zhàn)式的對抗都不可接受。特朗普政府的地區(qū)安全政策是加劇還是減緩中美戰(zhàn)略競爭走向沖突或對抗是決定各國如何反應的另一個重要因素。當前地區(qū)大國關系處于復雜敏感的時期，東南亞國家對中美利益矛盾升級的擔憂尤甚。所以，為避免刺激中國、對沖美國政策的不確定性，多數(shù)東南亞國家對特朗普的安全政策動態(tài)不作明確表態(tài)，而是保持對局勢高度關注的同時觀望進一步的發(fā)展。

東南亞大國平衡戰(zhàn)略中包含借助美國約束中國的成分，中國與東南亞國家在美國應扮演何種地區(qū)角色的問題上存在一定的分歧。盡管如此，在特朗普政府對華戰(zhàn)略趨于強硬的情況下，雙方的共同利益也是顯而易見的。一方面東南亞國家的開放包容和相對中立是中國構建周邊“緩沖帶”的有利因素。另一方面，尊重中國的利益關切也是東南亞實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮和地區(qū)穩(wěn)定的必要條件。中美關系的緊張對中國和東南亞國家的關系來說并不一定是壞事。當前，中國與東盟正在為擴大共同利益相向而行。雙方在積極推動“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定”(RCEP)和《南海行為準則》的談判，以減少特朗普政府貿(mào)易保護政策的沖擊和以南海為借口破壞地區(qū)關系的可能性。中國應認識到東南亞國家戰(zhàn)略利益的穩(wěn)定性和美國地區(qū)政策的不確定性之間的張力，利用好當前地區(qū)國家傾向于觀望等待的窗口期，進一步深化與東盟在戰(zhàn)略層面的協(xié)調(diào)?！?/p>