王昶 王三秀

摘?要：在精準脫貧中，政府與企業(yè)的有效扶貧合作十分重要。政府與企業(yè)在合作促進精準脫貧的過程中，因受到多重因素的影響和制約，當前的政企扶貧合作模式存在表層化及目標與行動的偏離性問題，亟須加以矯正和轉變，探索和實踐精準互嵌型的政企合作新模式十分必要。精準互嵌型政企合作新模式的特質在于，以貧困農民脫貧需求為中心，以貧困農民實質參與為要件，實現政府與企業(yè)實質性、精準性的互動聯(lián)結，進而走向目標精準、策略共決、利益共享及資源充分整合的深度合作狀態(tài)。然而，精準互嵌型政企扶貧合作模式的發(fā)展在實踐中受到利益訴求、政策制度、合作程序及合作環(huán)境等多種因素的制約。為此，應通過利益目標調適、制度完善、程序優(yōu)化及環(huán)境系統(tǒng)建設等措施應對現實困境，以實現這一新型扶貧合作模式的構建。

關鍵詞：政府;企業(yè);產業(yè)精準扶貧;精準互嵌型合作;模式構建

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）09-0074-07

一、當前我國政企扶貧合作面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

精準扶貧的實質目標在于將扶貧資源瞄準貧困人群，并幫助其最終擺脫貧困狀態(tài)。政府與企業(yè)有效的扶貧合作對于這一目標的實現尤為重要。我國《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》在強調推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結合和相互促進的同時，特別提出了加大產業(yè)扶貧工作力度。因為精準脫貧不僅意在單純增加貧困者收入，而且要綜合提升貧困者的能力和增加脫貧參與的機會。印度著名學者阿馬蒂亞·森指出：“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動機……根本的問題要求我們按照人們能夠實際享有的生活和他們實實在在擁有的自由來理解貧困和剝奪。”①在此過程中，政府對產業(yè)扶貧的支持意味著貧困者在自身脫貧能力提升與脫貧機會等方面存在更多選擇的權利，實現長效的脫貧效果，從而克服政府直接向貧困者扶貧所帶來的經營分散及難以管理等弊端。然而總體來看，目前我國政企扶貧合作正面臨一系列嚴峻的挑戰(zhàn)。

1.政企合作與當前扶貧政策發(fā)展需求不相匹配

當前我國扶貧政策行動主要循著兩條路徑展開：一是通過產業(yè)扶貧促進具有勞動能力的貧困者增加收入和脫貧發(fā)展;二是對無勞動能力、發(fā)展能力不足、因疾病等特定原因致貧的貧困家庭或個人實行兜底性救助扶貧。這兩種情況都面臨著復雜情形，需要協(xié)調化和精細化的政策設計。目前，政府對產業(yè)扶貧的支持仍比較單一，難以與不同類型貧困者的扶貧需求緊密結合，不能充分激發(fā)貧困者的內生動力和增強貧困人口的自我發(fā)展能力。

2.提升政府與企業(yè)扶貧合作績效是一個難題

目前，政府與企業(yè)的扶貧合作取得了一定的成績，但貧困地區(qū)農民的就業(yè)工資性收入總體上增長幅度并不十分理想。從全國農村居民分項收入增長的情況來看，2014年至2016年的工資性收入增長分別為13.7%、10.8%、9.2%，呈下降趨勢。②因此，加大政企扶貧合作的力度和深度，促進更多貧困農民通過勞動就業(yè)脫貧，提升貧困農民的工資性收入，是我國完成精準脫貧預期目標并保持脫貧后繼續(xù)增收、防止返貧的必然選擇，也是當前政企扶貧合作需要解決的難題之一。

3.已有相關研究難以適應政企扶貧合作創(chuàng)新的理論需要

相對于政府與社會組織的合作，政府與企業(yè)的合作更多受到市場因素的影響。對政企合作進行研究，勢必涉及利益關系調適、合作內容與方式的合理選擇、資源整合的具體途徑、相關權責關系界定及政策制度依據等多種理論問題。從研究現狀來看，相關探討仍存在缺失。已有的研究主要圍繞企業(yè)承接公共服務、政府服務外包及政府與社會協(xié)同等方面展開，這些研究雖然具有一定價值，但難以適應政府與企業(yè)合作創(chuàng)新以促進精準脫貧的需要。如協(xié)同理論雖然倡導構建良好的合作伙伴關系，但主要強調系統(tǒng)由無序向有序轉化的過程，這實際上就是系統(tǒng)內部進行自組織的過程。③此外，中外學者對公私合作伙伴（PPP）關系的研究具有一定的啟示意義，但這種伙伴關系本質上體現為一系列契約關系的組合，難以有效體現扶貧合作的特殊性。如何注重實質公平，避免合作中容易出現的政企合一、企業(yè)運行效率低下及政府管理職能膨脹而衍生的政府“經濟人”角色問題，尚待新的研究。

本文試圖基于精準扶貧政策精神，引入嵌入性理論，探索一種精準互嵌型政企精準扶貧合作理論模式及其構建之道，以提升政企合作質量與扶貧績效?！盎デ缎汀狈鲐毢献髂Ｊ降奶岢鲋饕栌昧饲度胄岳碚撚^念?！扒度胄浴备拍钭钤缬煽枴げㄌm尼提出，作為分析建構市場經濟與社會保護結構的互動關系的理論基礎。④自20世紀90年代以來，這一概念已由最初的經濟學領域逐步擴展到社會學、管理學、民族學乃至法學等領域。簡言之，互嵌意味著一種在政治環(huán)境、體制和權力結構影響下的深度交互系統(tǒng)。⑤在此系統(tǒng)下存在關聯(lián)關系的主體通過互動、依賴、互適及互塑的良性關系狀態(tài)，達到最佳合作效果。個別學者也將其引入企業(yè)合作的研究中，提出關系嵌入和結構嵌入兩種形式及其應用策略。⑥還有學者對政府與非政府組織的互嵌合作模式進行探討，提出了以制度建設保障互嵌合作的建議。⑦但在精準扶貧研究中，關于政府與企業(yè)互嵌型合作的理論和實踐問題尚缺乏專門討論。本文試圖就此問題進行嘗試性的分析探討。

二、精準互嵌型政企扶貧合作模式的比較優(yōu)勢

目前，我國的政企扶貧合作大多采取政府+公司+農戶形式的契約合作模式，旨在增加貧困者的收入和就業(yè)機會。其中，合意、自治、自由和互惠等構成了這種合作的基本特質，本文將其簡稱為合意型合作。與傳統(tǒng)的行政命令方式相比較，合意型合作有利于動員企業(yè)資源參與扶貧，具有積極的意義，在我國政府與企業(yè)扶貧合作中也已取得了一定成效。然而，實地調查及相關研究都表明，因合作理念、利益關系尤其是合作中責任缺失等因素的影響，這種合作存在表層化乃至偏離性問題。其具體表現為：注重協(xié)議形式而忽視實際執(zhí)行效果;對貧困者的決策參與意見重視不足或貧困者僅僅是被動參與;處于不利經濟社會地位及環(huán)境條件的貧困者難以獲得扶持機會;貧困者真正的扶貧需求與愿望未必能反映到扶貧合作協(xié)議中;合作項目透明度低;貧困者滿意度和扶貧精準度不高⑧;部分企業(yè)和政府的合作趨向與行為偏離扶貧政策目標，政府與企業(yè)簽訂合作協(xié)議后消極不作為、缺乏必要的監(jiān)督保障措施等。如在云南的一個貧困縣，養(yǎng)羊扶貧項目本是促進貧困者發(fā)展的希望，最后的結果卻是失望，造成中央財政扶貧資金損失17.7萬元，其主要原因就是政府在與企業(yè)的合作中未有效履行監(jiān)管職責。⑨類似情況在其他地方也并不鮮見。整體來看，現有政企合作模式存在著多種局限性和亟待解決的問題。

為應對以上問題，本文建議政府與企業(yè)實行精準互嵌型的扶貧合作新模式。這意味著在不否認政府和企業(yè)利益訴求差別的前提下，合作的基本理念轉向強調以貧困者為中心，以具體政策制度為依托，基于貧困者的脫貧目標，實現深度銜接、行為交互和利益目標的深度嵌合。在此模式下，政府與企業(yè)的合作不再僅僅是二者達成合作契約后將具體事項交由企業(yè)獨自執(zhí)行，而是注入一種目標特定并貫徹始終的動態(tài)交互機制，形成政府、企業(yè)及貧困者自主性強、相互參與程度高及協(xié)作性全面的正和博弈狀態(tài)，最終實現更高層次的利益平衡和扶貧功效的最大化。⑩合意型與精準互嵌型兩種扶貧合作模式的對比如表1所示。

綜合來看，精準互嵌型合作模式是對目前合意型合作模式的多重深化與創(chuàng)新。例如，合作主體可以由此實現平等與協(xié)商，相互參與到對方的扶貧工作中。這與目前一些學者的觀點有所不同，這些學者認為，在政府與社會組織的功能嵌入合作中，政府將提供某項社會服務的職能或將解決某個社會問題的職能轉移給社會組織，從而使社會組織嵌入政府的功能網絡。B11同時，精準互嵌型合作模式從表面上看是政企之間的合作，但實際上它是把扶貧對象及其需求置于中心地位的，并以此作為合作的基本出發(fā)點。世界銀行提出，服務在機會獲取、數量和質量上屢屢讓窮人感到失望。但事實上，很多實例雄辯地表明服務確實能改善窮人的生活，這意味著政府和公民可以做得更好?？梢酝ㄟ^把窮人置于服務供給的中心，使他們能夠監(jiān)督和規(guī)范服務提供者，擴大他們在政策制定過程中的發(fā)言權，并加強對服務提供者的激勵，使之服務于窮人。B12從現實實踐來看，在社區(qū)合作治理中所探索的互嵌式共治已經在相互形塑、相互嵌入、相互賦予發(fā)展動力等方面取得了初步經驗。B13這些實踐經驗也同樣適用于精準脫貧中的政企合作。具體而言，精準互嵌型政企扶貧合作模式具有以下特定的重要實踐價值。

1.促進扶貧資源運用效益最大化

在以往的政企扶貧合作中，相關資源的運用方式、時間、對象及額度等很大程度上是由政府部門單方面決定的。行政主導的施策過程雖然可以保障貧困治理政策的執(zhí)行效率，但在壓力體制下難以避免政策執(zhí)行的異化。因此，不少地方都不同程度地出現了“數字脫貧”“假脫貧”“買斷脫貧”等亂象，不僅沒有改善貧困群眾的生活狀況，更易誤導政府部門的情勢研判，影響政策的實施與未來的決策。B14同時，在目前的政企扶貧合作中，產業(yè)同質化等問題比較嚴重。一些地方政府對于產業(yè)規(guī)劃缺乏長遠意識，對于市場規(guī)律把握不充分，不同地區(qū)對于同一產業(yè)大量重復發(fā)展。B15據國家林業(yè)局統(tǒng)計，早在2012年，我國核桃種植面積約占全國經濟林總面積的15%，種植面積與產量均占居全球第一，形成“增產難增收”的局面。B16更為嚴重的是，個別地方政府對不適合當地發(fā)展的產業(yè)仍進行合作扶持，使農民大量盲目種植，不但沒有實現致富愿望，反而帶來了致貧后果。而實行精準互嵌型合作模式將會使上述現象得到很大改觀。在精準互嵌型合作模式下，政府、企業(yè)及貧困者之間有著充分的溝通，能夠有效避免應當合作投入而未投入或不需要合作投入而盲目投入等現象，實現扶貧資源效益最大化。

2.有益于扶貧合作與貧困者脫貧需求精準對接

目前，政企合作主要以政企協(xié)商的方式進行，貧困者基本屬于局外人。這也是目前我國一些扶貧合作項目效率較低的重要原因。其深層原因在于，對合作決策中貧困者參與的重要性及脫貧需求的差異性重視不足。但“生計思路看到了一個事實：‘貧困者既非同質人群，亦非永遠處于弱勢地位，被動地接受政府的施舍。該思路強調：窮人也有自己的長處、財產和能力，可以被動員起來積極地參與發(fā)展的過程”B17。為此，就必須將貧困者的實際參與作為政企扶貧合作的重要內容。筆者在調查中發(fā)現，盡管目前一些地方政府采取政府部門+企業(yè)+貧困戶的協(xié)作形式進行扶貧，政府也積極牽頭與企業(yè)簽訂協(xié)議來吸收貧困農民參與扶貧項目，但貧困農民往往只是被動的參與者，并無實質的表達和決定的權利，他們的愿望難以有效反映到合作規(guī)劃中。在精準互嵌型合作模式下，貧困者在合作中的中心地位、全程參與和脫貧意愿的精準嵌入被著重強調。換言之，政府與企業(yè)的互嵌并非只是兩者間的契約行為，而是以貧困者充分表達意志為基礎的。包括合作啟動、扶貧資金投向、扶貧方式選擇、扶貧對象選擇、扶貧項目確定、配套資源投入和扶貧績效及風險考量等多個方面均凸顯了貧困農民的核心地位，貧困農民的扶貧參與具有全程性和全方位性，從而能夠促進扶貧合作與貧困者的脫貧需求有效精準對接。

3.有利于政府公共目標與企業(yè)目標協(xié)調統(tǒng)一

政府與企業(yè)利益目標的差異很容易導致合作上的形式主義，即看似進入合作狀態(tài)，實際上政府與企業(yè)各自為政，尋求自身利益的最大化，難以形成整體性合力。相比之下，精準互嵌型合作模式要求政府通過引導、激勵和規(guī)制等多種途徑，避免企業(yè)的扶貧行動成為偏離政府扶貧目標的純粹追求私利的行為，始終將貧困者收入改善及就業(yè)機會增加、公平與效率有機結合的目標貫徹于合作之中。林毅夫認為，在企業(yè)與其他社會組織及個人的互動過程中，由于外部性問題和由信息不對稱所可能引致的道德風險行為，使企業(yè)的逐利活動與社會的整體利益之間可能會產生矛盾。B18精準互嵌型政企合作能夠通過深度參與和有效監(jiān)督等措施應對以上問題。

4.有助于政企合作動力的增強

合作風險是影響政企扶貧合作深度與廣度的重要因素。產業(yè)扶貧的基點在于企業(yè)與農戶在利益平衡中獲得互贏，但現實情況是扶貧合作的各類風險缺乏有效評估，健全的風險分擔機制更是未能形成。在一些地方，風險從貧困農戶轉移給園區(qū)業(yè)主，貧困戶實現穩(wěn)定脫貧仍會受到各類風險的威脅。B19這種現象勢必影響合作的實際效果。有學者提出，“風險管理會設法預測后果和傷害的潛在性……風險是由中央和地方政府控制并由公共財政資助的服務提供者來處理的”B20。這種分析對精準互嵌型合作模式的構建與實踐同樣具有啟示意義，即在合作中風險防范應對是重要的合作內容，政府成為主要的風險責任承擔者，以此增強企業(yè)參與合作的動力。

三、精準互嵌型政企扶貧合作模式的實踐困境

1.利益訴求協(xié)調困境

精準扶貧中政府與企業(yè)的目標在利益訴求上存在的客觀差異仍是目前政企深度合作的桎梏。精準互嵌型合作模式要求政府將解決社會失衡的整體目標與促進貧困者脫貧的個體目標有機結合，不僅需要消除貧困者的收入貧困，還需要進一步解決貧困者的能力貧困及社會排斥等深層問題，實現貧困者可持續(xù)生計和社會公平正義。然而，企業(yè)往往專注于自身經濟利益的最大化，傾向于將經營風險降到最低程度。在政府和企業(yè)不同的利益訴求缺乏有效調適特別是缺乏有效的利益整合機制的情況下，企業(yè)即便是通過合作獲得了政府的資金支持，仍然難以避免扶貧利益與政府扶貧目標的偏離問題。更為嚴重的是，企業(yè)逐利行為也直接影響到了政府資金分配的去向。例如，貼息貸款受到小額信貸市場化和商業(yè)化運作模式的影響，一些地方存在計劃下達不科學、入村入戶宣傳不到位、摸底工作不精準及政府鼓勵措施不具體等多種問題。B21筆者通過調研也發(fā)現，政府對企業(yè)的資金支持未能與企業(yè)扶貧發(fā)展需求相結合，對基礎設施建設的間接支持有限，一些貧困村為了當地產業(yè)，不得不在承擔嚴重的村級債務的情況下進行基礎設施建設。B22這與政府所持的扶貧理念與目標存在沖突。

2.政策制度困境

目前，我國尚未確立與精準互嵌型政企扶貧合作模式相適應的具體政策制度?，F有政策制度雖然對此有所涉及，但仍然存在較多不完善之處，主要表現在以下幾個方面：一是制度層次低，進而導致制度效力弱或規(guī)定的模糊性。2014年國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》提出，采取一定措施促進民營企業(yè)、社會組織和個人通過多種方式積極參與扶貧開發(fā)。這個意見尚屬于針對特定問題的政府文件，制度效力有限，在實際執(zhí)行中難免存在隨意性。二是合作違規(guī)糾正制度規(guī)定不具體。因政府和企業(yè)利益目標存在差別，很可能帶來扶貧行動失誤、目標偏離問題，甚至出現扶貧合作資金違法或使用不當的情況，進而使政企互嵌型深度合作難以有效進行。我國扶貧政策較為注重這方面的制度規(guī)制問題。《中共中央?國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，建立年度扶貧開發(fā)工作逐級督查、約談及責任追究等制度。但是，這些要求如何在政企扶貧合作中得到具體落實，還需要專門和明確的規(guī)定。三是保障貧困者合作參與的具體制度缺乏。在政企扶貧合作過程中，貧困農民參與空間十分有限，對政府合作的資金走向、使用方式及合作項目的具體設計等實質性參與尚未形成具體制度，在不少地方的政企合作中，作為參與必要前提的合作信息公開制度也尚未建立。

3.程序困境

程序困境主要體現在兩個方面：一是貧困對象識別程序上的困境。精準扶貧合作必須以精準選定貧困者或扶貧對象為前提，從而基于貧困者不同的貧困狀況和脫貧需要差異，進行特定目標和內容的合作。世界銀行也提出，貧窮包括很多方面，除了低收入，文盲、疾病、性別歧視和環(huán)境惡化亦構成貧窮的各個方面。B23要精準識別和消除這些方面的貧困，首要的程序就是獲得精細化數據，進行針對性識別。但無論是政府還是企業(yè)，都存在數據不充分及瞄準能力不足等問題。目前扶貧大數據建設正在逐步加快，而數據不全面、不真實或不及時的問題依然存在，因為政府難以對來自本人及村級組織通過估算提供的貧困農民的數據進行完全準確的核查，非收入貧困農民的核查就更為困難。B24二是資源傳遞程序上的困境。效率是企業(yè)的基本追求之一，但扶貧中如何提升行政效率一直是一個現實難題，以往經常出現的“項目等資金”問題在一些地方仍然存在。B25有的政府部門已經關注到這一問題，并采取一定措施改變這種情況，但政企扶貧合作中扶貧程序繁雜及低效率問題仍十分突出。

4.合作環(huán)境困境

當前，我國產業(yè)扶貧的效果受到參與者、政策結構、技術和環(huán)境等綜合因素的影響。B26其中環(huán)境因素的內容十分復雜。在政企合作扶貧中，村莊內的社會關系結構、文化觀念、信息傳遞、村干部是否存在自利性以及貧困者的扶貧需求能否及時得到正常反映等環(huán)境因素，直接影響著政企扶貧合作能否實現精準互嵌并達到預期目標。例如，筆者在湖北和山西的調查中了解到，在政府與特色企業(yè)的扶貧合作中，貧困農戶提出要在現有種植業(yè)扶貧成就的基礎上，發(fā)展小規(guī)模的家庭養(yǎng)殖業(yè)，并希望在政企扶貧合作中得到幫扶。然而，這種愿望最終未能實現，其重要原因是這些意見未能通過村委會的正常渠道反映到政府相關部門;企業(yè)雖然對農民的愿望有一定了解，但在如何分擔風險問題上與政府缺乏深度的互動溝通。此外，空間距離、基礎設施與自然等環(huán)境問題也都是能否實現合作的不可忽視的重要因素。

四、精準互嵌型政企扶貧合作模式的構建策略

1.有效調適合作利益目標

（1）調適公平和效率目標?！叭绻降群托孰p雙都有價值，而且其中一方對另一方沒有絕對的優(yōu)先權，那么在它們沖突的方面就應該達成妥協(xié)?！盉27在政企扶貧合作中，同樣需要既注重公平又不忽視效率，只是側重點不同而已。政府方面，在保障公平的同時應簡化程序，以提高效率;企業(yè)方面，在追求效率的同時，應增強社會責任意識，將公平理念體現在企業(yè)經營的規(guī)劃中，并輔之以政府一定程度的激勵。對此，有的扶貧企業(yè)已進行了有益嘗試，如廣東碧桂園集團在定點扶貧中，收集了8315戶家庭和29852名適齡勞動力的人力資源信息，免費對村民進行培訓，使貧困者較普遍地獲得發(fā)展的機會。B28由此，扶貧的公平與效率可以實現有效結合。

（2）調適現實目標與長遠目標。目前政企扶貧合作很大程度上注重短期效果，缺乏對項目運行目標長久效益的關注，尤其是忽視對個體的塑造及文化觀念的培養(yǎng)。而這種文化觀念具有很強的發(fā)展驅動力，“潛在的無形的文化要素以多種方式共同起作用”B29。一些合作項目如果只是為了應付眼前增收的需要，必然不具有可持續(xù)性。在新的合作形式下，政府應注重嵌入性防范干預，以防范扶貧企業(yè)追求短期利益的行為，促進其發(fā)展有利于“源頭治貧”與“預防治理”相結合的扶貧項目。

（3）調適經濟目標與非經濟目標。即“把注意力從排他性地集中考慮收入貧困，轉到考慮更包容的可行能力的剝奪”B30上。為此，政府應將收入支持、科技幫扶、教育扶持等多種合作內容融入與企業(yè)的精準互嵌型合作中，以提升貧困者的脫貧能力。

2.發(fā)展完善合作政策制度

在制度形式上，為規(guī)范政企精準互嵌型扶貧合作，建議提高相關制度的法律層級，至少制定國務院行政法規(guī)或地方性法規(guī)。在制度內容上，應在以下三個方面進行完善：一是在政企合作扶貧中形成政企資金合作、技術投入、資源開發(fā)、貧困者勞動技能培訓、就業(yè)機會提供、激勵制度、風險承擔等多方面的共同決策制度，使雙方利益與意見得到充分交融。二是將吸納貧困者合作參與的責任系統(tǒng)化，包括扶貧資金投向、扶貧方式選擇、扶貧對象選擇、扶貧項目確定、配套資源投入及扶貧績效評價等，都要充分尊重貧困者在政企合作中的表達權?？山梃b我國地方村民自治中的村民議事會制度，實現貧困農民對扶貧合作的實質參與，政府應創(chuàng)造必要條件并給予制度保障。三是要建立完善政府與企業(yè)的社會扶貧工作信息交流與相互參與的制度，健全政府對企業(yè)扶貧過程的監(jiān)督制度，特別要健全政企合作中扶貧資金使用精準性的具體考核制度。同時，應將貧困者實質參與作為考核的重要內容，并將這種考核結果與合作發(fā)展長遠規(guī)劃有機結合。

3.創(chuàng)新優(yōu)化合作程序

（1）以信息化促進程序優(yōu)化。即以信息數據系統(tǒng)提升合作扶貧對象識別的精準度。包括升級目前扶貧與救助的信息管理系統(tǒng)，使信息系統(tǒng)更加及時和全面。對此，2015年《民政部關于加快推廣應用全國最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》指出，信息技術的應用為經濟社會發(fā)展帶來深刻變革，社會救助事業(yè)轉型升級也必然要依托信息化技術。這為精準掌握貧困者的個人和家庭情況以及政企合作中貧困者的參與提供了有力保障。對于目前扶貧開發(fā)領域已經形成的數據系統(tǒng)，需要加大完善力度，使貧困者的收入、健康、受教育狀況以及勞動能力和家庭結構等信息得到準確而及時的體現，解決目前數據范圍有限和滯后的問題。

（2）以程序簡化促進程序優(yōu)化。這種簡化主要體現為擴大地方政府在扶貧中的自主權，增強扶貧合作的地方適應性和有效性。2016年國務院辦公廳印發(fā)了《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，其基本思路是：中央和省、市級部門將相關財政涉農資金的配置權、使用權完全下放到試點貧困縣，由貧困縣依據當地脫貧攻堅計劃，區(qū)分輕重緩急，確定重點扶貧項目和建設任務并安排好相關涉農資金。B31對此，有的地方已進行了相關嘗試，如2017年12月陜西省靖邊縣出臺了關于《簡化脫貧攻堅項目審批程序的辦法》，對200萬元以下的投資建設項目實行可研和初設審批合二為一，并對其招投標實行備案管理。這種做法值得肯定與借鑒。建議在省級層面形成相應的制度規(guī)定，進行必要監(jiān)督，保障執(zhí)行效果。

（3）以完善監(jiān)督促進程序優(yōu)化。“中央政策實際上是在黏合多個層級的目標之后才最后進入村級場域的。在這個冗長的政策執(zhí)行鏈條中，政策失真性出現的幾率是非常高的?！盉32這種情況在政企扶貧合作中同樣存在。目前，中央政府在高位推動“政策落地”過程中形成了巡視、監(jiān)督和檢查等監(jiān)督制度。為保障合作中精準嵌入目標的實現，需要進一步完善合作程序監(jiān)督機制，避免合作過程的失真與偏離問題。其主要包括：一是上級政府部門對下級政府部門與企業(yè)扶貧合作行為的監(jiān)督;二是合作主體的政府一方對合作企業(yè)扶貧行為的監(jiān)督;三是貧困者對合作過程與結果的監(jiān)督。應通過相應的制度建設保障每個合作程序中監(jiān)督的及時性、操作性、全面性和有效性。

4.建設優(yōu)化合作環(huán)境

政策與制度的運行必然受到環(huán)境因素的影響。“一個福利模式，要能夠健康地、持續(xù)地運行，發(fā)揮預想的作用，就必須考慮社情人情的基本特點?！盉33政企互嵌型合作模式需要進行以下的環(huán)境建設和優(yōu)化：一是文化環(huán)境建設。應通過政策教育和自立觀念教育改變一些貧困農民依賴心理重的文化環(huán)境，特別要在勞動職業(yè)技能教育服務及醫(yī)療衛(wèi)生服務等方面加大傾斜支持力度。二是村莊自治環(huán)境建設。應充分發(fā)揮村委會在扶貧合作中的作用，通過有效的自治機制及時糾正其違反政策的越軌行為和不作為，保障村委會提供的貧困者數據的真實性和及時性。三是基礎設施環(huán)境建設。以貴州省為例，貴州省貧困縣多處邊遠山區(qū)，水電路訊等基礎設施的改善和恢復重建投入不足，尤其是當前的“機耕道”建設進程比較緩慢，一定程度上制約了貧困地區(qū)農村居民的經濟發(fā)展。B34基礎設施的落后會直接制約政企的扶貧合作績效，不少貧困戶由于以上原因無法從合作中受益，需要政府予以專門的資金支持。

五、結語

精準脫貧的目標艱巨性、過程復雜性和時間緊迫性，對我國政府的扶貧能力是一種前所未有的考驗。政府在履行職責的過程中必須加強與社會力量的合作，已成為一種共識。合作的理念、內容、程序、主體關系以及運作機制均對合作效果產生十分重要的影響。目前，在我國新的扶貧攻堅任務面前，政企合意型合作模式已經難以滿足現實的扶貧需求，政策執(zhí)行互動中的關系斷裂、執(zhí)行主體之間的利益失衡等制約了政企扶貧合作的效果，政府購買服務、企業(yè)承接服務以及項目支持等合作形式亦存在一定的局限性。本文所論述的精準互嵌型政企扶貧合作模式為解決目前政企扶貧合作的實踐難題提供了一種有益的新思路。它將貧困者的脫貧需要置于中心地位，具有合作內容精細化、合作目標精準性、合作過程持續(xù)互動性及合作效果可保障性等多種新特點，是對目前較普遍的合意型政企扶貧合作模式的創(chuàng)新和突破，因而具有重要的理論和實踐價值。但這種新型政企扶貧合作模式的建構過程仍面臨一系列問題，如厘清政府、企業(yè)及貧困農民扶貧主體的關系，具體分配權力和責任，建構互嵌形式，精細確定和有效實現互嵌目標等，這些都存在進一步探究的空間。

注釋

①B30[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社，2012年，第89、14頁。

②B15B31B34國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室編：《2017中國農村貧困監(jiān)測報告》，中國統(tǒng)計出版社，2017年，第26、221、90、228頁。

③白列湖：《協(xié)同論與管理協(xié)同理論》，《甘肅社會科學》2007年第5期。

④Mark Granovetter. Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness. American Journal of Sociology， 1985， Vol.91， No.3， pp.481-510.

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⑥趙輝、田志龍：《伙伴關系、結構嵌入與績效：對公益性CSR項目實施的多案例研究》，《管理世界》2014年第6期。

⑦黃佩麗：《政府與非政府組織相互嵌入的合作模式探尋》，《人民論壇》2013年第6期。

⑧B22B24B25資料來源于課題組成員2017年8月6日至2018年7月21日在湖北、河南及山西等地的實地調研。

⑨國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室、中國紀檢監(jiān)察報社編：《強化監(jiān)督執(zhí)紀?保障精準扶貧——全國扶貧領域腐敗案件警示錄》，人民出版社，2017年，第64—66頁。

⑩Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research， 2007， Vol.18， No.4， pp.543-571.

B11吳斌才：《從分類控制到嵌入式治理：項目制運作背后的社會組織治理轉型》，《甘肅行政學院學報》2016年第3期。

B12B23世界銀行：《2004年世界發(fā)展報告：讓服務惠及窮人》，中國財政經濟出版社，2004年，第1、1—2頁。

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責任編輯：海?玉