堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是黨的十九大作出的重大部署。保持當前經濟社會大局穩(wěn)定，要打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，強化深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作。近年來，玉樹州脫貧攻堅決心之大、力度之大、成效之大前所未有。為探究如何協(xié)調好生態(tài)保護與脫貧攻堅的關系，依托鄉(xiāng)村振興推進產業(yè)發(fā)展，加強基礎設施和公共服務“補短板”，集中力量重點攻克深度貧困等問題，近期，國家發(fā)展改革委體改所社會調查課題組赴青海省玉樹州專題調研脫貧攻堅推進情況。

一、基本情況

（一）玉樹州概況

玉樹藏族自治州位于青海省西南部，全州總面積26.7萬平方公里，占青海省總面積的37.2%，轄玉樹市、稱多縣、囊謙縣、雜多縣、治多縣、曲麻萊縣6市（縣），11個鎮(zhèn)34個鄉(xiāng)，258個村（牧）委會。玉樹州州情主要體現(xiàn)為：

玉樹是高原地區(qū)。玉樹州地處青藏高原腹地，平均海拔4200米以上，美麗與嚴酷共存。雖然獨特的高原自然景觀和民俗風情造就了豐富的旅游資源，但高寒缺氧造成農牧民生產生活艱難，自然災害頻繁給脫貧攻堅帶來極大挑戰(zhàn)。

玉樹是民族地區(qū)。全州目前總人口超過40萬人，其中藏族占全州人口的98.5%，是全國30個少數(shù)民族自治州中主體民族比例最大的一個自治州。玉樹州脫貧攻堅情況直接關系藏族同胞同步小康，關系民族團結、藏區(qū)穩(wěn)定。

玉樹是深度貧困地區(qū)。貧窮落后是玉樹的基本州情，轄區(qū)6市（縣）中囊謙、雜多、治多、曲麻萊是國家扶貧重點縣，玉樹、稱多是省級扶貧重點縣，其中包括40個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、104個深度貧困村。因自然條件嚴酷造成的貧困、生態(tài)環(huán)境制約導致的貧困、疾病災害侵襲形成的貧困、內生動力不足產生的貧困同時存在。

玉樹是生態(tài)保護區(qū)。玉樹州地處三江源保護的核心區(qū)，長江、黃河、瀾滄江三大河流均發(fā)源于此。三江源國家級自然保護區(qū)和可可西里國家級自然保護區(qū)覆蓋全境，生態(tài)地位十分突出，肩負著筑牢國家生態(tài)安全屏障的重任。

玉樹是災后重建地區(qū)。2010年4月14日，玉樹州遭受7.1級地震重創(chuàng)。在黨中央的親切關懷和全國人民的大力支持下，經過艱苦的災后重建，一個新玉樹拔地而起，玉樹城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了歷史性變化，為脫貧攻堅奠定了一定基礎。

總之，上述州情決定了玉樹脫貧攻堅任務的迫切性、復雜性、艱巨性，為此必須堅持精準扶貧、精準脫貧，綜合施策、綜合發(fā)力，堅決打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)。

（二）玉樹州脫貧攻堅總體進展

近年來，玉樹州委、州政府認真貫徹落實習近平總書記給玉樹提出的“讓發(fā)展越來越好、讓群眾生活越來越好”的重大要求，堅持將脫貧攻堅當做首要政治任務和第一民生要務，聚全州之力狠抓脫貧攻堅，決心之大、力度之大、成效之大前所未有。

2015年底，玉樹州通過精準識別摸清了貧困底數(shù)：全州有貧困人口3.5萬戶112423人，占青海全省貧困人口的21.5%，占全州農牧民總人口的34%。104個貧困村的貧困人口53963人，占全州貧困總人口的48%。154個非貧困村的貧困人口58460人，占全州貧困總人口的52%。2016年篩查統(tǒng)計表明，全州有各類殘疾人員1.57萬人;患大病、重病、慢性病、地方病人口數(shù)為3.1萬人，占全州貧困人口總數(shù)的27.7%。

按照工作部署，玉樹州精準扶貧各項工作有力有序推進。2016年實現(xiàn)20個貧困村退出，6003戶19890人脫貧;2017年實現(xiàn)31個貧困村退出，7675戶25715人脫貧;2018年計劃玉樹市、稱多縣實現(xiàn)摘帽，31個貧困村退出，9788戶32900人脫貧;2019年計劃雜多縣、治多縣、曲麻萊縣實現(xiàn)摘帽，14個貧困村退出，6935戶24165人脫貧;2020年計劃囊謙縣實現(xiàn)摘帽，2個貧困村退出，1712戶6036人脫貧。

二、脫貧攻堅主要措施

（一）扎實推進易地扶貧搬遷

總體來看，玉樹州易地扶貧搬遷任務艱巨、扎實推進，目前超過90%的搬遷戶已實現(xiàn)入住，剩下部分正抓緊建設、有序實施。2016—2018年，玉樹州易地扶貧搬遷涵蓋6市（縣）、46個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、177個村、7020戶、28174人。其中搬遷建檔立卡貧困戶6714戶、26491人，占總搬遷戶的95.6%，同步搬遷非建檔立卡戶306戶、1683人，占總搬遷戶的4.4%。截至目前實現(xiàn)入住6417戶、25651人，入住戶數(shù)占總搬遷戶的91.4%。2018年計劃搬遷603戶、2523人，目前已全部開工建設，完成項目工程建設的25%。

同時，玉樹州大力推進后續(xù)產業(yè)發(fā)展，加強公共服務配套。2016—2018年投入易地扶貧搬遷后續(xù)產業(yè)扶持項目資金1.803億元，實現(xiàn)6512人就業(yè)生態(tài)公益性崗位，政策性收入人均2750元，3520人參與富余勞動力技能培訓。搬遷戶人均年收入約5000元左右，其中轉移性收入占55%，財產性收入占12%、工資性收入占27%、資產性收入占6%。全州搬遷戶中涉及義務教育階段適齡兒童共18313名，全部實現(xiàn)入學，不存在因貧輟學等情況。

以玉樹市為例，2017年玉樹市易地扶貧搬遷建檔立卡貧困戶600戶、2360人。遵循搬遷為方式、脫貧為目的的原則，玉樹市將2360人的產業(yè)發(fā)展資金全部入股到村集體經濟用于發(fā)展后續(xù)產業(yè)，同時通過多種渠道為搬遷戶解決就業(yè)問題，包括生態(tài)管護員崗位292個，市環(huán)衛(wèi)公司提供崗位8個，“天上玉樹”電商平臺解決崗位33個，市區(qū)林業(yè)管護解決崗位40個，敬老院提供護工崗位50個，兩家省級服裝加工企業(yè)提供崗位100個，一家乳制品加工企業(yè)提供崗位37個。各工種平均月工資不少于1800元。

（二）創(chuàng)新打造玉樹扶貧產業(yè)一條街

玉樹扶貧產業(yè)一條街于2017年8月開始打造，采取“政府搭臺、農牧民唱戲”的發(fā)展方式，從有限的財政和北京援助資金中擠出2062萬元，力爭打造具有康巴特色、集中展示和銷售農牧產品、線上線下一體的綜合市場，成為帶動玉樹農牧民產業(yè)脫貧的重要載體。

街區(qū)占地面積6000平方米，可利用商鋪面積4875平方米，目前進駐了玉樹州1市5縣的農牧合作社、企業(yè)和電商平臺共100余家，產品約900余種。為避免無序發(fā)展和同質化惡性競爭，政府統(tǒng)一了產品的規(guī)格、價格，整合了各商鋪的產品類別，明確了商鋪的經營公約，為街區(qū)持續(xù)健康發(fā)展夯實了基礎。

一年來，政府通過投入產業(yè)發(fā)展引導幫扶資金，對入駐街區(qū)的農牧民合作社采取2年內免房租、免稅收的優(yōu)惠政策，不斷引導農牧民將產品轉化成商品，增加農牧產品的附加值，提升玉樹農牧產品的知名度，進而提升農牧民生產、銷售農牧產品的積極性和主動性，一定程度上改變了以往農牧民有產品沒商品、有產品沒渠道、有產品無收益的尷尬局面。同時，充分疏通入駐合作社、企業(yè)與貧困戶之間的利益聯(lián)結機制，促進貧困戶增收脫貧。目前入駐街區(qū)內的各類合作社、企業(yè)、電商平臺共直接吸收貧困戶就業(yè)500余人，人均年收入達到2萬元左右;間接帶動貧困戶6300余戶、2.2萬人，人均增收710元。

（三）著力發(fā)展壯大農村集體經濟

玉樹市扎西科街道甘達村是通過發(fā)展農村集體經濟帶動精準脫貧的典型。甘達村在2010年4月14日大地震中受災嚴重，習近平同志于當年6月初實地考察了該村災后重建施工情況。經過恢復重建和脫貧攻堅，如今甘達村農牧民生產生活顯著改善。

甘達村全村315戶、1226人，精準識別出貧困戶為77戶、252人，其中產業(yè)扶貧戶46戶、133人，貧困戶比率為25.2%，貧困人口比例為21%，已經于2017年實現(xiàn)脫貧摘帽。在原甘達村集體經濟的基礎上，甘達村成立了利眾專業(yè)合作社。2016年，甘達村征得建檔立卡貧困戶的同意，將133人的到戶產業(yè)扶貧資金共85.12萬元，以入股的形式投入到利眾專業(yè)合作社，其占合作社總資金的28%。目前利眾專業(yè)合作社經營范圍主要包括綜合超市、炒面加工、牧家樂、畜牧業(yè)養(yǎng)殖等。

2017年合作社純盈利為69.09萬元，分紅55.07萬元，占利潤的79%，其中建檔立卡貧困戶分紅16.6萬元。建檔立卡貧困戶的分紅由兩部分構成：村集體經濟分紅9.95萬元，人均395元（共252人）;扶貧產業(yè)資金分紅6.65萬元，人均500元（共133人，不包括政策兜底戶）。其余14.01萬元盈利用作2018年周轉資金。同時，合作社為村內建檔立卡貧困戶提供了21個就業(yè)崗位，人均年收入4605元。

在甘達村集體經濟發(fā)展的過程中，政府產業(yè)扶貧資金的注入發(fā)揮了關鍵帶動作用，產業(yè)扶貧資金入股集體經濟增強了其帶動效應，促進集體經濟可持續(xù)發(fā)展和貧困戶穩(wěn)定脫貧。

（四）大力實施旅游扶貧和生態(tài)扶貧

玉樹地處三江源頭，生態(tài)地位十分突出。玉樹州始終堅持“綠水青山就是金山銀山”“雪山冰川也是金山銀山”的理念，遵循“環(huán)境保護前提下的適度發(fā)展”原則，在此前提下大力發(fā)展文化旅游，帶動貧困地區(qū)精準脫貧。玉樹州在深入調研摸底全州文化旅游資源的基礎上，整合鄉(xiāng)村旅游資金和扶貧資金，制定《玉樹州旅游扶貧工作實施方案》，扶持鄉(xiāng)村旅游、手工藝加工發(fā)展，通過特色賽馬節(jié)、馬術表演、歌舞表演隊等形式，打造一縣一品牌，培育旅游扶貧示范點，強化宣傳促銷工作。

例如，重點打造玉樹市隆寶灘馬術表演品牌，稱多縣卓木其古村落糌粑節(jié)品牌，囊謙縣卓格瑪卓舞品牌，雜多縣斯日寺非遺傳統(tǒng)藏戲品牌，治多縣尕嘉洛婚俗品牌，曲麻萊縣格薩爾賽馬品牌等，使玉樹民俗文化旅游資源得到挖掘、保護、傳承，吸引眾多游客走進玉樹。

另外，玉樹州始終堅持生態(tài)保護與扶貧工作有機結合，使生態(tài)保護不斷成為玉樹群眾增收的重要渠道。全州積極落實生態(tài)管護公益崗位政策，將處于國家公園體制試點地區(qū)內的所有建檔立卡貧困戶全部納入生態(tài)管護公益性崗位，三江源國家公園體制試點自啟動以來，已經有1.8萬貧困群眾通過生態(tài)公益崗位。端上了“生態(tài)碗”、吃上了“生態(tài)飯”。

并且，通過積極探索“從單一生態(tài)看護向生態(tài)生產生活良性循環(huán)轉變”新思路，推進生態(tài)體驗和特色經營，助力精準脫貧。例如，雜多縣昂賽鄉(xiāng)年都村開展以野生動物為主題的自然體驗工作，設立15個牧戶自然觀察營地，吸收全村牧民從事生態(tài)體驗和環(huán)境教育服務等工作。2017年接待了10個體驗團，每個體驗團為每戶牧民帶來2000—8000元的收益，使群眾真正從保護環(huán)境中受惠。

（五）突出對口援助及幫扶促脫貧

自2010年對口支援工作啟動以來，北京市對玉樹州實施了全方位、寬領域、多層次的支援。據(jù)統(tǒng)計，2011—2017年北京市累計安排援青資金17.45億元、項目331個;北京聯(lián)誼慈善基金會實施了500萬元的健康扶貧。

2016年以來，北京市累計向玉樹州投入對口支援資金6.03億元，先后實施項目64個，累計帶動4.5萬人脫貧。2018—2020年計劃內安排10.67億元，計劃外增加脫貧攻堅專項經費3億元，共13.67億元，充分彰顯了北京的擔當精神，為新玉樹轉型跨越發(fā)展注入了活力、增添了動力。

扶貧先扶智，北京市大力加強對玉樹本土人才培養(yǎng)的援助。2016年，在北京青海玉樹指揮部的幫助和支持下，玉樹州成立了玉樹基層干部學院，計劃利用3年的時間培養(yǎng)1000名左右的村級后備干部，通過落實責任、建強組織、示范帶動，幫助基層群眾打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。2017年，在玉樹全州的村（社區(qū)）“兩委”班子中，共選用玉樹基層干部學院學員166名，占總數(shù)的47%。學員們把所學知識和精神切實貫徹到工作之中，努力宣傳正能量，為群眾做實事，改變當?shù)刎毨罕姷乃枷牒蜕睢?/p>

從2017年開始，北京市計劃利用3年時間扶持玉樹州開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)“溫暖”工程，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有活動場所、有食堂、有供暖、有網絡、有水廁的“五有”目標，目前已有15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，2018年將繼續(xù)落實15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三、脫貧攻堅基本經驗

一是堅持黨的領導、發(fā)揮主體責任。玉樹州市縣鄉(xiāng)各級黨委政府始終堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，充分發(fā)揮主體責任，構建起了全面系統(tǒng)、可操作性強、富有玉樹特色的工作機制，為脫貧攻堅提供了堅強的政治保證。

二是確保精準施策、突出脫貧實效。按照“六個精準”要求，做實做細“精準”文章，確保了精準扶貧、精準脫貧工作實效，脫貧人口年均可支配收入達到4828元，全州貧困發(fā)生率降低了5.6個百分點。

三是強化資金整合、凸顯使用效益。全州各級財政克服重重困難，以扶貧開發(fā)重點項目為平臺，累計整合資金10.19億元，累計落實精準扶貧工作經費900萬元，州縣投入370萬元完成了州縣大數(shù)據(jù)信息管理指揮中心建設，州縣兩級財政籌措資金2.4億元實施健康扶貧工程。

四是社會全員參與、齊抓共管共推。玉樹州廣泛動員社會力量參與扶貧開發(fā)，營造全社會關心扶貧、愛心助貧的良好氛圍，構建包括定點扶貧、軍隊和武警部隊扶貧以及工商聯(lián)和企業(yè)、宗教界、社會組織、個人參與在內的社會扶貧工作體系。實施“百企幫百村”“千家聯(lián)萬戶”和社會各界幫貧助困活動。全州結對幫扶1.45萬戶，落實幫扶資金3480萬元。

五是發(fā)揮群眾主動性、激發(fā)內生動力。注重精準教育、正確引導貧困戶自力更生，杜絕“等靠要”思想觀念和“慵懶散”陋習，增強貧困群眾主動脫貧的內生動力，對脫貧積極性高、脫貧效果顯著且長期穩(wěn)定的貧困群眾給予獎勵。

六是廣開增收渠道、確保群眾得到實惠。組織貧困戶通過有序采集蟲草、整合草場入股、富余勞動力轉移就業(yè)、發(fā)展手工業(yè)加工、成立扶貧合作社、在西寧設立玉樹扶貧產品銷售平臺等多種渠道有效增收。

四、面臨的問題

（一）鞏固脫貧成果任務艱巨

玉樹自然災害頻繁，“五年一中災，十年一大災，年年有災害”已經成為主要氣候特征，全州正常年景返貧率為13%，災年高達25%。飽而復饑、暖而復寒的現(xiàn)象比較突出，鞏固扶貧開發(fā)成果任務艱巨。在貧困牧民人均純收入中，現(xiàn)金收入比例低，且支出中用于生活的比重大，再生產的能力很弱。

（二）因病返貧率高

惡劣的氣候條件和生活環(huán)境使得玉樹成為碘缺乏、風濕、類風濕關節(jié)炎、肝炎、肝包蟲、結核病、大骨節(jié)病、高原性心臟病等地方性疾病的高發(fā)多發(fā)區(qū)，治病周期長、治愈慢、費用高。盡管新型農村合作醫(yī)療覆蓋率高，但是群眾仍要承擔較多費用，加之貧困地區(qū)衛(wèi)生人才及設施建設滯后，導致因病致貧、因病返貧現(xiàn)象嚴重，因病返貧率達28%。

（三）基礎設施建設和社會發(fā)展滯后

目前全州還有5個鄉(xiāng)不通油路、89個貧困村不通硬化路、32個自然村不通公路，農村公路的通達能力低、路網結構未形成。同時，全州有15個鄉(xiāng)不通電;10270戶不通安全飲用水;241個自然村通訊網絡未覆蓋;6872戶安全住房無保障;101個村無幼兒園，師資力量薄弱，教師編制不足，師生比不達標;104個村級衛(wèi)生室不達標或無衛(wèi)生室，醫(yī)務人員缺乏，醫(yī)療水平低;104個貧困村基本無文化設施。薄弱的基礎設施無法滿足經濟社會發(fā)展的最基本需求，成為制約玉樹脫貧攻堅的最大瓶頸。

（四）區(qū)域貧困反差大

未列入4.14玉樹地震災區(qū)的囊謙縣、曲麻萊縣和26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及一些邊遠、邊界地區(qū)的貧困程度深。區(qū)域間發(fā)展不平衡、不協(xié)調，成為玉樹脫貧攻堅的“硬骨頭”。

（五）后續(xù)產業(yè)發(fā)展艱難

三江源生態(tài)保護與建設實施以來搬遷到州府和縣城所在地的農牧民接近4萬人，其中40%的人口主要靠生態(tài)獎補資金勉強維持生計，后續(xù)產業(yè)發(fā)展嚴重滯后，派生出了大量的移民貧困戶。受地理位置、氣候條件和生態(tài)保護限制，貧困地區(qū)產業(yè)結構單一，市場空間狹窄，開發(fā)難度大。由于農牧民群眾對冬蟲夏草采挖收入過度依賴，加之近年來蟲草資源逐步減少、市場萎縮等影響，貧困群眾的增收渠道日益狹窄。

（六）易地搬遷配套資金存在困難

全州易地搬遷93個集中安置點水、電、路基礎設施已基本完成配套建設，但由于相對分散式集中安置點基礎設施建設成本高，使得易地搬遷基礎設施建設補助資金無法完成配套，現(xiàn)各市縣正在通過行業(yè)渠道爭取資金，完成基礎設施配套建設。

（七）脫貧攻堅與生態(tài)保護存在一定矛盾

調研中當?shù)馗刹糠从常七M農村公路、電力、飲用水等基礎設施“補短板”是確保打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的緊迫要求，但玉樹州生態(tài)地位十分突出，實際工作中扶貧基礎設施建設與生態(tài)環(huán)境保護之間已經暴露出不少矛盾，在環(huán)保督查壓力之下，一些基礎設施建設受阻。

五、對策建議

第一，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，協(xié)調好生態(tài)保護與脫貧攻堅之間的關系。玉樹州作為三江源核心區(qū)，應進一步樹牢生態(tài)保護優(yōu)先的理念，主動擔負起在全國的生態(tài)地位、使命、義務和責任。在此前提下，為確保打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，應將生態(tài)保護與脫貧攻堅有機結合起來，使生態(tài)保護成為群眾增收的重要渠道;在工作推進層面加強兩者之間的統(tǒng)籌協(xié)調，對扶貧基礎設施建設進行科學合理的環(huán)境評估，做到既保護好生態(tài)環(huán)境，又不影響必要的民生基礎設施建設。

第二，依托鄉(xiāng)村振興推進產業(yè)發(fā)展，加強精準脫貧的產業(yè)支撐。深入推進農牧業(yè)供給側結構性改革，全力打造生態(tài)有機畜牧業(yè)保護發(fā)展區(qū)，做強“玉樹牦牛”、藏羊、飼草等產業(yè)，加快建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園，推動鄉(xiāng)村旅游等新興業(yè)態(tài)發(fā)展，引導農牧業(yè)加快向綠色化、優(yōu)質化、特色化、品牌化發(fā)展。充分發(fā)揮電商扶貧的積極作用，完善電商服務體系和基礎設施。大力實施農村集體經濟“破零”工程，推進集體經濟發(fā)展，力爭實現(xiàn)新的突破。

第三，加強基礎設施和公共服務“補短板”，克服脫貧攻堅瓶頸制約。大力加強農牧區(qū)公路、電力、飲用水、通訊網絡等基礎設施建設，疏通基礎設施通村、聯(lián)戶的“毛細血管”。落實好農村危房改造工程。布局和實施機場、鐵路、高速公路、能源等重大基礎設施建設，以帶動貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展。堅持教育優(yōu)先發(fā)展，加強師資隊伍建設，提高邊遠地區(qū)教師待遇;加快推進教育信息化建設，促進教育資源短缺地區(qū)教育均衡發(fā)展。

第四，扎實推進健康扶貧，著力防止因病致貧、因病返貧。按照全國健康扶貧部署，認真實施貧困人口托底醫(yī)療保障、貧困人口大病和慢性病精準救治、貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力提升、貧困地區(qū)傳染病地方病綜合防治、貧困地區(qū)健康促進、深度貧困地區(qū)健康扶貧六大攻堅行動，為貧困人口如期脫貧提供健康保障。積極探索“互聯(lián)網+醫(yī)療服務”新模式，統(tǒng)籌推進醫(yī)療資源互聯(lián)互通互享，切實提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務水平。

第五，加大政策傾斜和資金整合力度，重點攻克深度貧困。緊盯2020年如期脫貧和脫貧后可持續(xù)發(fā)展目標，樹立底線思維，聚焦精準，以攻克深度貧困、解決突出制約問題為重點，以重大扶貧工程和到村入戶幫扶為抓手，強化支持保障體系，把財政增量資金的70%、對口支援和東西部協(xié)作援助資金的80%用于深度貧困地區(qū)，將各行業(yè)扶貧部門安排的惠民項目向深度貧困地區(qū)傾斜，落實針對深度貧困地區(qū)的產業(yè)、生態(tài)、社保、健康扶貧和兜底保障、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、基礎設施建設等一系列政策。

（執(zhí)筆人：胡杰成。調研組成員：胡杰成、趙春飛、趙雪峰）