曹忠祥

以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為先導(dǎo)，以國(guó)際產(chǎn)能合作為核心，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為載體，加快推進(jìn)六大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作走廊建設(shè)，是落實(shí)共建“一帶一路”倡議的重要舉措。中巴經(jīng)濟(jì)走廊作為六大經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的開(kāi)篇之作，在中巴兩國(guó)政府的積極推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)五年的努力，各方面合作建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開(kāi)發(fā)合作等一些旗艦項(xiàng)目建設(shè)獲得早期收獲，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義開(kāi)始顯現(xiàn)，取得了明顯成效。雖然，隨著合作建設(shè)的不斷推進(jìn)，中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)也暴露出一些問(wèn)題，但對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)很多有益的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和借鑒。

一、中巴經(jīng)濟(jì)走廊項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)家間的政治互信和合作發(fā)展的政治意愿對(duì)經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)至關(guān)重要

我國(guó)與巴基斯坦歷史上是友好鄰邦，兩國(guó)人民傳統(tǒng)友誼源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，現(xiàn)實(shí)情況下是建立在相互尊重、互利共贏基礎(chǔ)之上的兄弟般雙邊關(guān)系的典范。目前，中巴兩國(guó)已經(jīng)建立全天候戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，以走廊建設(shè)為代表的經(jīng)濟(jì)合作正逐漸成為中巴兩國(guó)關(guān)系中的主旋律，給巴投資環(huán)境、國(guó)際聲望帶來(lái)了一些翻天覆地的變化，一系列積極改變也讓巴國(guó)內(nèi)各界對(duì)走廊建設(shè)的推進(jìn)充滿期待，并全力支持?？梢哉J(rèn)為，這一切在很大程度上得益于兩國(guó)良好且日益緊密的政治關(guān)系。

（二）明確的合作發(fā)展愿景和規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)走廊建設(shè)發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用

中巴經(jīng)濟(jì)走廊是中巴兩國(guó)元首多次互訪中達(dá)成的重要合作發(fā)展遠(yuǎn)景。2015 年4月習(xí)近平主席訪巴期間，雙方一致同意深化兩國(guó)各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，充實(shí)中巴命運(yùn)共同體內(nèi)涵，并提出打造以中巴經(jīng)濟(jì)走廊為引領(lǐng)、以瓜達(dá)爾港、能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)合作為重點(diǎn)的“1+4”經(jīng)濟(jì)合作框架。為落實(shí)兩國(guó)元首達(dá)成的共識(shí)，經(jīng)濟(jì)走廊在建設(shè)之初就在兩國(guó)深入共同深入研究和磋商的基礎(chǔ)上，于2015年完成并頒布《中巴經(jīng)濟(jì)走廊遠(yuǎn)景規(guī)劃》，將兩國(guó)元首的戰(zhàn)略共識(shí)以規(guī)劃形式確定下來(lái)。應(yīng)該說(shuō)該規(guī)劃的頒布實(shí)施，對(duì)走廊的建設(shè)發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。

（三）中巴聯(lián)合委員會(huì)的溝通機(jī)制保障了走廊建設(shè)相關(guān)工作的順利開(kāi)展

為推進(jìn)走廊建設(shè)取得積極進(jìn)展，2015年4月，中巴經(jīng)濟(jì)走廊委員會(huì)成立。聯(lián)委會(huì)及下設(shè)能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、綜合規(guī)劃等三個(gè)工作組，自成立以來(lái)先后召開(kāi)了五次會(huì)議和多次工作組會(huì)議，雙方重點(diǎn)就走廊遠(yuǎn)景規(guī)劃、優(yōu)先推進(jìn)項(xiàng)目、能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益、安全保障等問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討，取得了廣泛的共識(shí)。另外，為保障中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的順利進(jìn)行，巴方還于2016年初組建了由時(shí)任總理謝里夫親自掛帥的中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)。中巴聯(lián)委會(huì)和巴方指導(dǎo)委員會(huì)機(jī)制為中巴雙方密切溝通、加強(qiáng)合作和巴國(guó)內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)搭建起了重要交流平臺(tái)，從而為推進(jìn)走廊項(xiàng)目快速落地鋪平了道路。

（四）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)契合了中國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和巴方的現(xiàn)實(shí)需求

無(wú)論從中巴經(jīng)濟(jì)走廊戰(zhàn)略規(guī)劃的宏觀設(shè)計(jì)還是建設(shè)項(xiàng)目投資的實(shí)際進(jìn)展來(lái)看，能源、交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是作為前一階段建設(shè)的“重頭戲”，未來(lái)一個(gè)時(shí)期也會(huì)作為合作建設(shè)的關(guān)鍵性項(xiàng)目。這既是對(duì)中國(guó)自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制，也是對(duì)巴當(dāng)前發(fā)展投資環(huán)境差的對(duì)癥下藥?；A(chǔ)設(shè)施的改善是巴經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景向好的動(dòng)力之源，可以說(shuō)巴基斯坦在國(guó)際社會(huì)中經(jīng)濟(jì)地位的提高直接得益于走廊建設(shè)。

二、中巴經(jīng)濟(jì)走廊項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）巴國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)復(fù)雜，使項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)著較大政治風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于跨國(guó)經(jīng)濟(jì)走廊來(lái)說(shuō)，相關(guān)國(guó)家特別是在建設(shè)項(xiàng)目集中布局的東道國(guó)尋求共識(shí)是非常重要的。就巴基斯坦的情況而言，意味著經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)必須在政黨、議會(huì)、不同的政黨、省份之間尋求共識(shí)。目前巴國(guó)內(nèi)各政治派別對(duì)于推動(dòng)中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、加強(qiáng)與中國(guó)全面合作的意見(jiàn)基本是一致的，而主要分歧在于走廊在其國(guó)內(nèi)走向的路線之爭(zhēng)，這一問(wèn)題的出現(xiàn)固然有巴國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期歷史上形成的政治生態(tài)的原因，但同時(shí)也反映出走廊前期規(guī)劃及項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)該問(wèn)題的估計(jì)不夠，與巴國(guó)各政治派別特別是在野黨的政治外交工作也不夠充分，從而導(dǎo)致規(guī)劃落實(shí)和項(xiàng)目建設(shè)有陷入巴國(guó)內(nèi)部政治斗爭(zhēng)泥潭的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)能合作、人文交流等其他領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)不協(xié)同，引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題

一方面，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的倚重引發(fā)國(guó)際社會(huì)特別是周邊國(guó)家對(duì)我國(guó)推進(jìn)走廊建設(shè)更多是出于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略考慮的猜疑，為這些國(guó)家反對(duì)、牽制乃至破壞走廊建設(shè)提供了口實(shí);基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，巨大的投資規(guī)模也引發(fā)了各方面對(duì)巴方債務(wù)承受能力的擔(dān)憂。另一方面，產(chǎn)能合作和人文交流項(xiàng)目建設(shè)滯后，使巴國(guó)內(nèi)相關(guān)地方特別是普通民眾短期內(nèi)很難真正感受到走廊建設(shè)對(duì)地區(qū)發(fā)展的人民生活所帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在的好處，從而容易使巴國(guó)相關(guān)地方政府和普通民眾對(duì)走廊認(rèn)識(shí)的片面化（如認(rèn)為走廊就是一條路），也使走廊建設(shè)面臨著潛在文化沖突爆發(fā)的可能。

（三）過(guò)分注重大項(xiàng)目，而對(duì)中小項(xiàng)目的關(guān)注不足

目前在中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中，在國(guó)家層面上更多關(guān)注的是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而對(duì)于中小項(xiàng)目的重視與支持相對(duì)不足。由于大型項(xiàng)目投資規(guī)模大、區(qū)域影響廣泛，受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注程度也高，在巴基斯坦國(guó)內(nèi)牽扯的利益相關(guān)方也多，因此不僅項(xiàng)目立項(xiàng)難以迅速達(dá)成共識(shí)，建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程也面臨相當(dāng)高的商業(yè)性和政治性風(fēng)險(xiǎn)。而實(shí)際上，在紡織服裝、珠寶、柴油發(fā)電機(jī)組（在電力短缺的巴基斯坦供各企業(yè)機(jī)構(gòu)自行發(fā)電）到凈水器等與當(dāng)?shù)孛裆嚓P(guān)的經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，一些中小項(xiàng)目、中小企業(yè)合作應(yīng)該還有很大的合作空間和潛力。通過(guò)中小型項(xiàng)目的積極建設(shè)，不僅能夠讓廣大巴基斯坦普通民眾直接感受到中巴經(jīng)貿(mào)合作的利益，而且也能在一定程度上緩解基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)貿(mào)合作的不平衡問(wèn)題。

（四）政策溝通不足，給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)負(fù)面影響

巴基斯坦經(jīng)濟(jì)政策的不確定性大，由于項(xiàng)目建設(shè)對(duì)相關(guān)政策缺乏了解，導(dǎo)致部分已建和在建項(xiàng)目存在很大變數(shù)。突出表現(xiàn)的能源合作領(lǐng)域，在走廊建設(shè)規(guī)劃未能充分考慮現(xiàn)階段巴能源消費(fèi)能力以及能源政策和生態(tài)環(huán)保的要求，部分清潔能源項(xiàng)目超前、火電項(xiàng)目受阻，充滿著不確定性。如在清潔能源項(xiàng)目建設(shè)方面，目前5個(gè)風(fēng)電和1個(gè)光伏項(xiàng)目大多已經(jīng)開(kāi)工或建成投產(chǎn)，但2015年巴內(nèi)閣能源委員會(huì)首次承認(rèn)太陽(yáng)能、風(fēng)力等可再生能源發(fā)電成本高于傳統(tǒng)發(fā)電方式、現(xiàn)階段不可行，并通過(guò)了水電部提出的暫停新建太陽(yáng)能和風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的提議，同年巴國(guó)家電力委員會(huì)宣布將進(jìn)一步下調(diào)太陽(yáng)能發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)，引發(fā)投資人不滿并發(fā)警告稱將撤出投資。中巴在發(fā)展火電項(xiàng)目上也存在不同的認(rèn)識(shí)。目前中巴經(jīng)濟(jì)走廊共有13個(gè)火電項(xiàng)目，其中12個(gè)都是煤電項(xiàng)目，但受技術(shù)水平和環(huán)保等因素的限制，煤電在巴長(zhǎng)期不受重視，目前僅占巴電力供應(yīng)的0.31%。近期巴政府又提出希望用液化天然氣取代燃煤，成為巴能源結(jié)構(gòu)重要組成部分。中巴經(jīng)濟(jì)走廊煤電項(xiàng)目未來(lái)將會(huì)面臨來(lái)自環(huán)保等方面的質(zhì)疑和更為苛刻的監(jiān)管。

三、對(duì)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的啟示

（一）重視政治互信和戰(zhàn)略對(duì)接

走廊沿線成員國(guó)之間良好的政治關(guān)系以及基于政治互信基礎(chǔ)之上的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求和共同的地緣經(jīng)濟(jì)利益訴求，是推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的基石和根本動(dòng)力?？缇辰?jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)與發(fā)展是基于“求發(fā)展”這一共同的基礎(chǔ)和利益訴求之上的，其目的是通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作和利益融合，建立更為緊密的國(guó)家關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“共贏”。各成員國(guó)只有在追求本國(guó)利益的同時(shí)兼顧他國(guó)的合理關(guān)切，在謀求本國(guó)發(fā)展的過(guò)程中促進(jìn)各國(guó)共同發(fā)展，積極構(gòu)建相互舒適的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，共同打造地區(qū)利益共同體和命運(yùn)共同體，才能使經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)取得更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（二）制定科學(xué)的經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)規(guī)劃

中巴經(jīng)濟(jì)走廊的顯著成效得益于兩國(guó)元首戰(zhàn)略共識(shí)基礎(chǔ)上的規(guī)劃，而后期建設(shè)過(guò)程中諸多風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題的出現(xiàn)也在一定程度上反映出規(guī)劃對(duì)一些困難和問(wèn)題的估計(jì)不足。中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)目前遇到的問(wèn)題只是其他經(jīng)濟(jì)走廊的一個(gè)縮影，其他經(jīng)濟(jì)走廊涉及的國(guó)家更多、地域更廣、因素更為復(fù)雜，這就更加凸顯了先期全面系統(tǒng)規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的重要意義。為此，我國(guó)未來(lái)在推動(dòng)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊過(guò)程中，必須將規(guī)劃制定作為走廊前期建設(shè)的一項(xiàng)重要工作，力求為走廊的建設(shè)描繪出一張清晰的藍(lán)圖，并對(duì)走廊的界定、線路的布局、投融資方式等重要內(nèi)容做出盡可能詳盡的設(shè)計(jì)。必須堅(jiān)持我國(guó)在規(guī)劃制定中的主導(dǎo)權(quán)，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地輸入各成員國(guó)的意見(jiàn)，以此減少走廊建設(shè)過(guò)程中各國(guó)內(nèi)部的政治風(fēng)險(xiǎn)。

（三）照顧相關(guān)國(guó)家國(guó)情和重點(diǎn)關(guān)切，因國(guó)制宜選擇合作方向和建設(shè)重點(diǎn)

“一帶一路”國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊沿線國(guó)家眾多，各國(guó)國(guó)情不同、發(fā)展階段不同、面臨問(wèn)題也不一樣，走廊建設(shè)必須按照共同但又有差別的原則，在共同促進(jìn)要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、發(fā)展互利共贏的大的目標(biāo)框架下，針對(duì)各國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)和影響區(qū)域合作的重大問(wèn)題，選擇適宜的合作方向和建設(shè)重點(diǎn)。據(jù)此，不僅可以充分挖掘各成員國(guó)的合作發(fā)展?jié)摿?，同時(shí)也有利于有效避免各國(guó)間的分歧。中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)以交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施作為前期的合作重點(diǎn)，就是一個(gè)很好的例證。

（四）尊重經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)基本規(guī)律，促進(jìn)各領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)協(xié)同推進(jìn)

經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通通道建設(shè)的適度超前是符合國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊發(fā)展演化的基本規(guī)律的，但經(jīng)貿(mào)合作和人文交流的協(xié)同推進(jìn)也是經(jīng)濟(jì)走廊系統(tǒng)良性互動(dòng)發(fā)展的基本要求。中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的實(shí)踐證明，過(guò)度超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)在經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)初期可能帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，在基礎(chǔ)設(shè)施和能源供應(yīng)條件大為改善后，如何通過(guò)國(guó)際產(chǎn)能合作帶動(dòng)沿線特別是經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家加快工業(yè)化進(jìn)程，如何通過(guò)工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化并不斷優(yōu)化城市形態(tài)形成走廊沿線的戰(zhàn)略支點(diǎn)，如何真正實(shí)現(xiàn)互利互惠推動(dòng)各國(guó)各區(qū)域板塊更加均衡發(fā)展，如何通過(guò)人文交流培植經(jīng)濟(jì)走廊可持續(xù)發(fā)展的民意基礎(chǔ)，將成為更為關(guān)鍵的問(wèn)題。

（五）重視政策溝通，為項(xiàng)目建設(shè)提供穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境

國(guó)家經(jīng)濟(jì)走廊沿線各國(guó)市場(chǎng)的分割以及主權(quán)國(guó)家所采取的不同限制政策，使跨境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)承擔(dān)了較高的交易成本，一些國(guó)家政策的不穩(wěn)定也給跨境投資經(jīng)營(yíng)帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)。中巴經(jīng)濟(jì)走廊能源項(xiàng)目建設(shè)所受的政策影響外，近年來(lái)我國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家的很多建設(shè)項(xiàng)目都越來(lái)越多的受到不同國(guó)家諸如生態(tài)環(huán)保、勞工等方面的政策限制，這些都源于在項(xiàng)目投資建設(shè)之初對(duì)國(guó)外相關(guān)政策的不了解。因此，從化解風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家的政策溝通就顯得尤為重要。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）