喬妍語

(鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450000)

一、問題的提出

1988年國務院啟動住房制度改革，提出停止住房的實物分配制度，逐步實現住房分配貨幣化①，從此，我國房地產改革進入市場化階段。各地房地產市場發(fā)展雖呈現出不同的特征，但是由于市場經濟的內在缺陷，也暴露出自發(fā)性、盲目性的弊端，這就需要政府調控政策的干預。

房地產市場是受政策影響較大的市場，市場的波動通常與政策的調整緊密相關。土地、金融、財稅政策對房地產市場的影響較大，其中就包括行政措施“限購”手段的運用。我國房地產實行分類調控，因城施策，政策效果存在區(qū)域差異，因此從區(qū)際差異視角分析我國房地產市場調控政策有著重要意義。本文以新一線城市為重點，從倡導聯(lián)盟框架的視角，分析我國限購令政策的變遷②。

二、研究方法

倡導聯(lián)盟分析框架是20世紀80年代由美國政策學者薩馬蒂爾和史密斯提出的政策分析框架(見圖1)，它借鑒了拉斯韋爾、伊斯頓等人的政策階段分析法，將其綜合到公共政策制定這一理論中，認為政策變化是三個過程即共同的基本信念、外部變化和穩(wěn)定的要素影響的結果。

(一)政策子系統(tǒng)

圖1 倡導聯(lián)盟框架示意圖(2007年修正)

所謂政策系統(tǒng)，不再是指那種“鐵三角”的概念(行政機構、立法委員會、利益集團)，而是擴大到參與處理一個政策問題的一組政策參與者，包含分析者、研究人員、記者等重要人員。他們之所以構成一個系統(tǒng)，形成政策聯(lián)盟，是由于其有共同的信念體系。薩馬蒂爾將信念體系劃分為三個層次：第一層是深層核心信仰，“由根本的、規(guī)范的原則理念所構成的根本核心，它是一個人的基本價值體系”,它的立場轉變較為緩慢；第二層是政策核心信仰，“接近(政策)核心的基本戰(zhàn)略的政策定位，它們以在政策領域或政策子系統(tǒng)中實現根本核心理念為目標”；第三層是次級方面信仰，“由各種必要的工具性的決定和信息搜集所構成”，核心是對政策信念的分析。

(二)影響子系統(tǒng)政策變遷的外部因素

外部因素中，倡導聯(lián)盟框架對外部因素作了區(qū)分：一類是數十年范圍內相對穩(wěn)定的變量，包含問題的基本特性、對一個事物的看法、自然資源的基本分布，它極大地影響著社會的總體財富和生存能力、主要文化價值與社會結構、基本法律框架等。而另一類是在數年間可能發(fā)生很大變化，會改變政策子系統(tǒng)參與者遇到的限制條件和機會的因素，包含社會經濟環(huán)境與技術、系統(tǒng)內統(tǒng)治地位的聯(lián)盟即某一政府層級中占主導地位的聯(lián)盟決策以及其他政策子系統(tǒng)的影響。

(三)聯(lián)盟學習及外部干擾

在沒有來自子系統(tǒng)外部的重大干擾情況下，以政策為導向的聯(lián)盟學習包含了行為取向、思想認知的轉變。聯(lián)盟學習不僅包括一個聯(lián)盟信念體系內的學習，也包含兩個聯(lián)盟之間的學習，它受沖突程度、問題的可分析性和專業(yè)討論論壇影響。

三、“限購令”政策變遷

總體而言，限購令政策的變遷過程可分為出臺限購、取消限購和重啟限購三個階段。

(一)2011～2013年：實施“限購令”階段

2008年，為應對世界經濟危機，刺激經濟恢復，國家的房地產政策由抑制變?yōu)榉龀?，政府開始對房地產正向調控，市場下行態(tài)勢得到遏制，但隨之而來的是房價過快上漲，房地產泡沫風險加大，以大城市最為顯著。為有效抑制房價過快上漲，2010年，北上廣深等地實行了限購令，國家調控政策也密集出臺。為促進房價回落，住建部出臺了“新國五條”，眾多措施中以“限購令”最為突出，“進一步推進房地產調控，要求地方立即制定實施細則，已印發(fā)實施細則的地區(qū)，要根據最近國家有關部委出臺的政策措施進行調整和完善，并嚴格實行問責制”。2011年，國務院頒布了《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》，明令“各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，在一定時期內，要從嚴制定和執(zhí)行住房限購措施。”這一時期“國十條”“國十一條”“新國八條”等相繼出臺，調控政策越來越嚴，調控表現出高壓力的特征。這一時期，新一線城市出現在調控的區(qū)域范圍之內，且政策效果較為明顯。

(二)2014～2016年：取消“限購令”階段

由于第一階段的限購政策，使得房地產需求被遏制，商品房空置面積較大，房地產庫存增加，此時經濟也面臨下行態(tài)勢。房地產市場在“穩(wěn)增長”“去庫存”的政策訴求下迎來寬松的政策環(huán)境。2014年限購松綁，大部分實行限購政策的城市取消了限制性措施，如降低了首套房貸款，對于第二套改善性住房首付要求降低。新一線城市中武漢、合肥、濟南、鄭州等地取消限購。

(三)2016年至今：重啟“限購令”階段

2016年后，房地產市場庫存下降，優(yōu)惠的信貸政策和財稅政策加上強有力的住房需求刺激，滋生了投機，房價上行迅速引燃房地產行業(yè)。國家統(tǒng)計局2016年12月13日發(fā)布的數據顯示，全國商品房待售面積為69 095萬平方米，全國房地產庫存增速較小。2016年1～11月，全國商品房成交市場價為7 456元/平方米，同比增長10.6%。這一時期房地產市場野蠻生長，投資投機住房一度成為快速致富的捷徑，買房成為部分人牟取暴利的工具，投資投機性需求興風作浪。這不僅造成了正常的住房供需關系被扭曲，更令房地產業(yè)偏離了居住的本質屬性和改善民生的目標，加大了社會貧富差距和財富分化，進而影響中國的經濟發(fā)展。

在此背景下，中央出臺限制炒房行為的政策，使商品房的供給方與需求方趨于平衡，穩(wěn)定房價。2016年7月中央政治局會議強調“房住不炒，因城施策”，建立平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。2016年，國慶七天19個城市發(fā)布樓市調控政策，這是自2014年房地產政策松綁后又一次嚴厲的調控政策密集出臺。2016年12月中央又申明“房子是用來住的，不是用來炒的”。在多方調控下，房價增速明顯放緩?！耙种品績r上漲”表明了中央加大房地產調控的決心。

四、應用倡導聯(lián)盟框架分析

我國處于城市化加速，農村人口向城市轉移的階段，2019年政府工作報告中提到“近1400萬農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶”。城市常住人口和戶籍人口的快速增長加大了住房需求；另外，房子作為固定資產可以保值增值。要想更好地了解聯(lián)盟內部信念體系和差異，對其進行對話訪談、深入研究是很有必要的，但由于客觀條件的局限性我們無法對兩大聯(lián)盟的信念體系展開深入調查，因此只能通過相關新聞、采訪、文獻的梳理和分析來總結歸納兩大聯(lián)盟的信念差異。

(一)兩大聯(lián)盟間信念差異

政府未出臺限購政策前， 只有一個聯(lián)盟占主導地位，即無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟。隨著限購令政策的出臺和社會危機的出現，聯(lián)盟內部開始出現分化，另一股勢力逐漸成長，越來越強大和具有專業(yè)性，到了特定階段建立了新的聯(lián)盟，即合理有序的社會分配聯(lián)盟。無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟以房地產開發(fā)商、其他相關機構和制造商、炒房客、部分地方政府官員等為代表；社會有序的合理分配聯(lián)盟以剛性購房者與無房戶、專家學者、人大代表及政協(xié)委員等為代表，共同信念是這個聯(lián)盟維持存在的紐帶。兩大聯(lián)盟在深層核心信仰差異、政策核心信仰差異和次級信念差異方面存在一定的分歧③。雙方對是否應該限制購房行為展開了激烈的爭論和博弈。

1.政策子系統(tǒng)內部深層核心信仰差異

限購令政策最核心的問題是一部分人的私利重要還是多數人的公共利益重要。無節(jié)制的財富最大聯(lián)盟，聯(lián)盟成員包括房地產開發(fā)商、部分政府官員等，他們在社會政治和經濟資源分配中占有優(yōu)勢，他們認為想做什么就做什么就是社會主義市場經濟體制的特征，他們更像精致的利己主義者，受西方思潮和極端的個人主義思想影響，自利動機和經濟人特性在他們身上表現得極為明顯。而在合理有序的社會分配聯(lián)盟中，聯(lián)盟成員提倡社會秩序為首要價值，多數人的幸福才是社會真正的幸福，關懷社會弱勢群體，“整體主義”觀念極強，強調分配正義的合理性，與羅爾斯的《正義論》中正義的表述有相合之處。兩大聯(lián)盟間的思想差異更像是強者的利益和弱者的關懷(見表1)。

表1 兩個聯(lián)盟的深層核心信仰系統(tǒng)

2.政策核心信仰差異

無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟認為房子具有商品化屬性，國家不宜干預，市場機制可以自動調整房地產市場過熱過冷的波動，通過行政手段強行介入導致的后果可能更嚴重。

合理有序的社會分配聯(lián)盟認為在發(fā)揮市場機制作用的基礎上，政府在必要時必須進行行政手段的干預，調控房地產市場。市場機制會遇到失靈的情況，它不可能自我修復，政府干預是促進房地產市場回歸理性的一種合理手段。④他們的差異見表2。

表2 兩個聯(lián)盟的政策核心信仰系統(tǒng)

3.次級信念差異

房地產開發(fā)商在開發(fā)過程中需要支付一定的土地成本和建筑材料、工人工資等成本，這些成本較為固定，成交數量越多，他們獲得的利潤也就越大。他們還可以在一段時間結成團體，適時抬高房價。受益于房地產市場發(fā)展，相關產業(yè)也有了更多的商業(yè)機會。⑤炒房客具有較強的社會經濟能力，他們能夠購買更多數量的房子。這些房子并不是為了滿足剛性的居住需求，而是通過轉賣或者差價或者租賃來獲取高額報酬，地方政府與中央政府之間本質是一種委托—代理關系，地方政府的重要收入來源之一就是房地產稅費。利益糾葛使他們認為買房熱是正常的，希望房地產市場行情繼續(xù)高漲。

專家學者更關注于社會公眾利益，他們能夠敏銳地意識到政府如果不對房地產市場行為加以干預和調控，“房地產泡沫”出現的可能性進一步加大。公眾一方面可能沒有能力購買房子，另一方面可能會產生怨恨、仇富的心理，這兩方面促使他們更加渴望社會公平。兩個聯(lián)盟的差異見表3。

表3 兩個聯(lián)盟的次級方面信仰系統(tǒng)

(二)溫和的政策變遷

政府作為“政策掮客”，其扮演的中立人角色(不同于西方社會的中立)決定其不可能以任何一方利益為重，而是既要使房地產市場平穩(wěn)有序發(fā)展，又要保障社會大多數人的利益。政府的政策手段隨著兩大聯(lián)盟的分歧程度及優(yōu)勢地位而不斷變化。

2011年，兩大聯(lián)盟之間展開了對峙，政府出臺了總體比較溫和的限購政策，對合理有序的社會分配聯(lián)盟有所倚重，但鑒于中國經濟正處在飛速發(fā)展的階段，也不能一味地打壓無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟，從而打消他們的積極性。他們之間并不是尖銳的對立。

初始階段政府有意將沖突限制在一定范圍內⑥，因而2011年出臺的“限購令”屬于溫和的強制政策，包含有研究的成分。后一階段，政府觀察到限購帶來的弊端，擔憂持續(xù)的限購會給中國經濟帶來負面影響，于是“限購”“限貸”“限價”等各項行政干預手段陸續(xù)退出。限購方面，至2014年末，除北、上、廣、深四大一線城市及三亞外，全國其余城市均基本取消了針對購房的種種限制。中央經濟工作會議對于房地產市場——包括住房問題，未作出任何直接表態(tài)，體現出國家層面對房地產市場統(tǒng)一調控的時代已經過去，地方政策則取決于各地市場變化，具有更多靈活性。

在前兩個階段，不論是限購還是不限購，兩大聯(lián)盟沖突程度較緩和，對此問題也有商量的余地。如果說前兩次限購的“出臺”和“取消”都受外部事件的影響，那么2016年限購的“重啟”則是兩大聯(lián)盟間政策博弈的結果，受各種因素的影響和推動。

(三)重啟限購

1.兩大聯(lián)盟間學習受阻

兩大聯(lián)盟矛盾激化，沖突上升到一個新的層面，此時這兩個相互競爭的聯(lián)盟核心信念已是完全不相容，互不退讓，核心價值的深層次分歧程度較大?！跋拶徚睢闭咭沧兊迷絹碓綇碗s，它牽涉社會、民生、金融等多個政策領域，分析變得尤其困難，存在實質性分歧。再加上不能對限購進行準確的評估和量化，兩大聯(lián)盟互相對對方沒有說服力。

在兩個聯(lián)盟的互動過程中，最終限購令的重啟表明合理有序的社會分配聯(lián)盟成功促成了政策變遷，實現了自身的政策信念。

2.外部事件

(1)公共輿論為重啟“限購令”提供輿論基礎

2014年《光明日報》就載出一篇題為“貴族化的城市有悖以人為本”的文章，而2016年“中國房價上漲之快讓人難以置信”“擋不住的高房價”“四大角度起底謎題：誰在制造房價泡沫？”等文章接連刊出，就連《人民日報》都忍不住驚嘆一句“樓市瘋了？！” 樓市調控傳聞不斷被放大，離婚買房也成為熱潮。可見，房地產市場已經引起全社會公眾的關注，多是對它過快發(fā)展的批駁。中國新一線城市房價誘發(fā)財富大轉移，很多上市公司的價值不如兩套學區(qū)房。越來越多的年輕人淪為房奴，節(jié)節(jié)攀升的房價使買房族焦慮不安，深感買房之痛。

(2)市場的混亂無秩序推動政府加快重啟“限購令”

矛盾的相互交織和纏繞，形成了我國房地產市場的現狀。當前新一線城市的房地產市場并非完全以居住需求為主，而是投機占相當比例。國務院參事室研究員左曉蕾指出：房地產一旦由居住需求演變成“投機”品，其最大效用就是“賺錢”了。賺錢是欲望，而欲望是沒有上限的，“炒房”市場完全喪失了“最大滿足度”的約束，只要價格不斷上漲，投機需求就不斷高漲，并帶動投機性房地產投資不斷上漲。⑦非理性繁榮和價格泡沫必定帶來巨大的經濟和社會外部效應。

(3)大量專家和政策系統(tǒng)內部的參與是重啟“限購令”的關鍵

在聯(lián)盟系統(tǒng)中，如果一方聯(lián)盟內部力量獲得政府支持和認同，那么這一方的政策推行就會更加快捷。2016年兩會中，業(yè)內人士及行業(yè)專家，以及其他行業(yè)的兩會代表紛紛表達了自己的意見和建議。如時任住建部部長的陳政高表示，當前，北上廣深城市穩(wěn)定房價的措施之一就是實行嚴格的限購政策。重慶市市長黃奇帆更預言：“如果聽任當前一些地方的房市高杠桿，將會是另一場金融災難?！比珖f(xié)委員、恒大集團董事局主席許家印則建議建立房地產的長期限價機制。由此，“促進房地產市場平穩(wěn)運行”被寫入政府工作報告，也就不難理解為何中央政府要求重啟“限購令”了，政府的干預是促使房地產市場回歸居住屬性的最有效力量。

3.無節(jié)制的財富最大化子系統(tǒng)內部事件也成為政策變遷的推動因素

從開始的調節(jié)首付比例、貸款利率轉變?yōu)樽》抠Y格的受限制，政府調控力度隨房價上漲幅度大小而有所增減，無節(jié)制的個人財富最大化聯(lián)盟漸漸失去其優(yōu)勢地位。政府的重啟限購令表明其對房地產市場調控的決心，至少從“穩(wěn)定房價”到“遏制房價過快上漲”，再到“遏制房價上漲”這樣的表述的變化，我們可以看出中央政府調控房地產市場的決心和穩(wěn)定房地產市場的期望，政府偏重于社會公共利益，關注社會大多數人的需求，因此采取“限購令”的行政手段干預房地產市場不僅是可行的而且是必要的。這表明社會秩序的合理分配聯(lián)盟的政策倡導獲得了顯著成效，在推動政府重啟限購令的政策上做出了巨大貢獻⑧。因城施策政策落實到位，如鄭州市實行更為嚴格的商品住房“限購令”。2017年3月3日，鄭州市下發(fā)了《進一步加強房地產市場宏觀調控工作的通知》，推出包括嚴格執(zhí)行限購政策等在內的15條措施，加強對房地產市場的宏觀調控，這是“新國八條”在鄭州的落地政策。2017年5月限購政策進一步升級，如暫停向己擁有一套以上(含一套)住房的本市戶籍單身人士出售住房等⑨。出臺這些政策對本市戶籍首次購房的剛需人群影響不大，但是對換房的改善人群有一定影響，部分換房客隨之觀望，居民的改善性住房需求受到抑制，房產市場明顯降溫，回歸理性。

五、結論及建議

盡管最近不時出現地方樓市政策松綁的消息，這使人們猜測2019年及未來房市走向及限購政策會不會松動，但是筆者認為房住不炒作為中央調控房地產市場的總基調是不會改變的。結合具體實際情況，新一線城市吸納力較強，有較大的拉力，流入人群較多，這決定了政府的調控總基調仍舊是以“穩(wěn)”為主，不可能全面放開限購令，否則會引起房地產市場混亂，擾亂正常的經濟發(fā)展秩序。

中國正處在經濟增速換擋期，要適應新發(fā)展階段特征，就必須建立以居住為導向的長效機制。要想促使房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展，關鍵是要形成一股合力。首先要轉變地方政府“賣地，不愿長期持有物業(yè)”的觀念；其次是加強對無節(jié)制的財富最大化聯(lián)盟的控制，一方面，可以分散其內部聯(lián)盟資源，通過分化對立聯(lián)盟內部的勢力，將其吸納到合理有序的社會分配聯(lián)盟中；另一方面，建議在次級信仰方面加強引導；最后是建立開放性的公眾論壇，使兩大聯(lián)盟學習溝通成為可能，如此可逐步讓“房住不炒”成為現實，使住房市場趨于理性。

注 釋：

①參見1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革 加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號).

② 2018年新一線城市為成都、杭州、重慶、武漢、蘇州、西安、天津、南京、鄭州、長沙、沈陽、青島、寧波、東莞、無錫等，每年都有變動.

③安 輝,王瑞東.我國房地產價格影響因素的實證分析——兼論當前房地產調控政策[J].財經科學,2013,(3):115-124.

④張 麗,劉 明.我國出租車政策變遷的動力機制——基于倡導聯(lián)盟框架的分析[J].長白學刊,2018,(5):84-91.

⑤王洛忠,李奕璇.信仰與行動:新媒體時代草根NGO的政策倡導分析——基于倡導聯(lián)盟框架的個案研究[J].中國行政管理,2016,(6):40-46.

⑥黃衛(wèi)華,喻宸宇.我國近十年房地產宏觀調控政策的回顧與建議——基于十八屆三中全會視角[J].中國房地產,2014,(14):23-29.

⑦王家庭,李艷旭,蔡思遠,臧家新.近年來我國住房調控政策分類和評價研究[J].上海城市管理,2018,27(6):48-53.

⑧閆 建,婁文龍.我國住房限購政策變遷研究——基于對多源流理論修正的視角[J].理論探索,2018,(6):96-103.

⑨余章寶.政策理論中的倡導聯(lián)盟框架及其應用[J].廈門大學學報(哲學社會科學版),2009,(1):26-31.