陳峰 張妍

摘要：文章以農(nóng)民工繳交住房公積金存在的問題及本質(zhì)為切入點，剖析給予農(nóng)民工繳交公積金補貼的內(nèi)在邏輯。在制度邏輯層面，公積金制度目標(biāo)、制度公平，乃至社會公平的實現(xiàn)需要給予農(nóng)民工繳交補貼；在理論邏輯層面，土地發(fā)展權(quán)缺失、城市反哺農(nóng)村、農(nóng)民工勞動力再生產(chǎn)以及共享經(jīng)濟是財政支持農(nóng)民工繳交公積金的法理基礎(chǔ)。在現(xiàn)實可行性層面，農(nóng)民工為就業(yè)地所作的超額貢獻、財政補貼資金的相對穩(wěn)定、公積金制度的改革推進為農(nóng)民工住房公積金繳交補貼機制的建立提供了有力的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；住房公積金；財政補貼

中圖分類號：F832.4文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2019）11-0066-（12）

The Inherent Logical Analysis of Financial Support for Migrant Workers to Pay the Housing Provident Fund

CHEN FengZHANG Yan

Abstract：This article takes the problems and essence of the migrant workerspayment of the housing provident fund（HPF）as the starting point，and analyzes the internal logic of subsidizing migrant workers for the provident fund.At the system logic level，the realization of the goal of HPF system，institution equity，and even social equity need to pay subsidies to migrant workers. At the theoretical logic level，the lack of land development rights，the urban returning to the countryside，the reproduction of migrant workers，and the sharing economy are the legal basis for financial support for migrant workers to pay the HPF.At the feasibility level，the contribution of migrant workers for employment，the relative stability of financial subsidy funds，and the reform of HPF system provide a strong practical basis for the establishment of the subsidy mechanism of migrant workersHPF.

Key words：migrant workers；HPF；financial subsidy

一、引言

2016年中央一號文件提出：“進一步推進戶籍制度改革，落實1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)，保障進城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。”農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題成為推進農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化的重要難題，引起了社會及政府的廣泛關(guān)注和重視。如何解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題，住房公積金制度的支撐和保障是重要一環(huán)。

2005年4月6日，中華人民共和國建設(shè)部、中華人民共和國財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，提出“城鎮(zhèn)單位聘用進城務(wù)工人員……城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金”。2006年3月，發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》再次指出“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房”。這兩次文件的發(fā)布為農(nóng)民工繳存公積金提供了政策依據(jù)。2015年12月28日，住建部表示將進一步推動住房公積金改革，將符合條件的農(nóng)民工和個體工商戶納入住房公積金體系。2016-2018年各地陸續(xù)發(fā)文，住房公積金制度將拓廣到農(nóng)民工群體①。但從農(nóng)民工住房公積金實際繳交情況來看，農(nóng)民工繳存比例低，保障作用有限。真正擁有自住住房的外來農(nóng)民在城鎮(zhèn)中不到1%，進入城鎮(zhèn)以后繳納公積金的不到3%[1]。2014年，參與住房公積金的農(nóng)民工只占總?cè)藬?shù)的5.5%[2]。農(nóng)民工繳交意愿不高，繳存比例低，農(nóng)民工住房條件也未發(fā)生明顯的改善，因此關(guān)于如何打破農(nóng)民工繳交公積金的桎梏，解決農(nóng)民工繳交難的困境，使公積金成為農(nóng)民工解決住房問題的長久之計，成為解決農(nóng)民工住房問題的核心，是制度未來改革的主方向。

在農(nóng)民工住房公積金制度研究方面，少數(shù)學(xué)者基于調(diào)研數(shù)據(jù)對農(nóng)民工住房公積金制度現(xiàn)狀及效果進行統(tǒng)計或?qū)嵶C分析。祝仲坤和冷晨昕基于2012年中國勞動動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)，從個體特征、人力資本等六個方面，對農(nóng)民工住房公積金的繳存現(xiàn)狀與特征進行了統(tǒng)計分析[3]。朱晶、左楠則利用2013年7-8月在南京和鄭州的調(diào)查數(shù)據(jù)實證分析農(nóng)民工公積金制度的運行效果，結(jié)果表明住房公積金能增強農(nóng)民工的支付能力和融資能力，在一定程度上改善農(nóng)民工的住房條件[4]。趙利梅則對企業(yè)、政府以及農(nóng)民工進行訪談?wù){(diào)查，分析制度的缺點和限制條件[5]。多數(shù)學(xué)者從制度、企業(yè)以及農(nóng)民工三個層面，分析農(nóng)民工住房公積金制度運行的現(xiàn)實障礙。在制度層面，住房公積金制度設(shè)計缺乏強制性，對于農(nóng)民工如何繳交、如何使用公積金沒有明確而詳實的規(guī)定[6]；在企業(yè)層面，企業(yè)以經(jīng)濟利潤為導(dǎo)向，缺乏繳交積極性；同時，農(nóng)民工自身的流動性大、購房能力相對較弱、維權(quán)意識薄弱、落袋為安的觀點等原因[7][8]，導(dǎo)致農(nóng)民工住房公積金制度陷入發(fā)展困境。此外，學(xué)者也基于這三個方面提出了針對性意見，例如完善法律提高制度“硬度”[9][10]、優(yōu)化農(nóng)民工繳存使用的靈活度[11]、加強宣傳提高繳存主體認(rèn)識與社會責(zé)任等。

從已有研究來看，學(xué)者們對農(nóng)民工繳交現(xiàn)實問題及針對性意見提供了有意義的分析與設(shè)想，但對于農(nóng)民工繳交難的這一問題本質(zhì)并沒有進行深入挖掘，且對農(nóng)民工住房公積金改進方法及構(gòu)想未說明相應(yīng)的理論基礎(chǔ)或依據(jù)。為此，本文以農(nóng)民工繳交住房公積金問題及本質(zhì)為切入點，認(rèn)為農(nóng)民工繳交難的癥結(jié)在于相關(guān)主體缺乏對公積金的認(rèn)知、認(rèn)可與激勵，提出建立和完善農(nóng)民工住房公積金制度的重點在于落實繳交補貼機制，并深刻剖析給予農(nóng)民工公積金繳交補貼的內(nèi)在邏輯，為農(nóng)民工住房公積金繳交補貼提供制度、理論和現(xiàn)實依據(jù)，對完善農(nóng)民工住房公積金制度具有重要的現(xiàn)實意義。

二、農(nóng)民工住房公積金的繳交困境及突破關(guān)鍵

（一）農(nóng)民工住房公積金的繳交困境

建立健全農(nóng)民工層面的公積金保障制度是維護農(nóng)民工權(quán)益、滿足其安居樂業(yè)需求的必要舉措。然而，制度設(shè)計、企業(yè)繳存意愿、農(nóng)民工自身短板以及地方政府執(zhí)行等問題，使得農(nóng)民工公積金陷入繳交難的困境。

1.制度層面

住房公積金制度本身缺乏剛性及存取和使用不規(guī)范、不完善，限制了農(nóng)民工繳交公積金。根據(jù)2006年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，雖然給農(nóng)民工繳存住房公積金打開了一扇“窗”，但其缺乏實施強度增加了農(nóng)民工住房公積金實施的不確定性。其中支持“有條件的地方”建立農(nóng)民工住房公積金，但對具體條件并未做詳細說明，以至于農(nóng)民工住房公積金制度僅停留在文件層面，多數(shù)省市并未作出積極響應(yīng)，出臺相應(yīng)執(zhí)行辦法與計劃。此外，對于農(nóng)民工住房公積金繳存以及使用的詳細規(guī)定未明確，忽視了農(nóng)民工群體的特殊性。異地轉(zhuǎn)移機制的不完善以及使用范圍的限制無法與農(nóng)民工流動就業(yè)及收入水平相對較低的特點相匹配，嚴(yán)重削弱了公積金對農(nóng)民工的實際意義。

2.農(nóng)民工層面

農(nóng)民工自身“短板”使得公積金難以企及。一方面，農(nóng)民工收入偏低，缺少購房能力，即使有城鎮(zhèn)住房意愿，也難以形成有效需求。從現(xiàn)實情況來看，當(dāng)前住房公積金普遍限制為購房才能提取，若農(nóng)民工并無購房需求，或者繳存住房公積金無法支撐農(nóng)民工購房，那么對于農(nóng)民工來說，繳存住房公積金似乎并無明顯實際意義。因此，在“落袋為安”的觀念下，農(nóng)民工往往會摒棄住房公積金帶來的長遠利益而選擇短期可支配收入的有限增加。并且，農(nóng)民工就業(yè)地點及職業(yè)的頻繁變更，嚴(yán)重削弱農(nóng)民工及企業(yè)雙方的繳交意愿。企業(yè)常常愿意或主動為單位中層領(lǐng)導(dǎo)及單位技術(shù)骨干繳納住房公積金。對于有繳交意愿的農(nóng)民工來說，在與企業(yè)博弈的過程中，農(nóng)民工在勞動力市場中處于弱勢地位，也不愿意投訴企業(yè)以維護自己的合法權(quán)益，維權(quán)意識普遍淡薄，使其喪失了維護正當(dāng)權(quán)益的機會。

3.企業(yè)層面

用工企業(yè)以經(jīng)濟利潤為導(dǎo)向這一特征決定了企業(yè)缺乏為農(nóng)民工繳存住房公積金的積極性。對于用工企業(yè)來說，雖然為職工繳交公積金的費用可在稅前列支，但依然會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本或營業(yè)成本，為農(nóng)民工繳存公積金無疑增加了企業(yè)的成本。同時，考慮到農(nóng)民工高流動性的特點，企業(yè)對通過住房公積金這一福利提高農(nóng)民工的忠誠度等方面并無明顯預(yù)期。因此，在企業(yè)追逐利潤最大化和管理部門的默許下，企業(yè)可以通過與農(nóng)民工協(xié)商提高工資等方式不履行繳存住房公積金的義務(wù)。

4.政府層面

地方政府和公積金管理中心對企業(yè)繳交監(jiān)管以及農(nóng)民工繳交權(quán)益維護方面存在缺位。一方面，要求企業(yè)繳交公積金使得地方政府陷入保障農(nóng)民工權(quán)益與地方政府招商引資的兩難境地。另一方面，農(nóng)民工群體就業(yè)流動性大且收入不穩(wěn)定等特點，使得住房公積金管理機構(gòu)運作難度加大，提高了管理風(fēng)險，使地方政府與公積金管理中心有很多顧慮。因此，地方政府及公積金管理部門在一定程度上默許了企業(yè)少繳、漏繳、甚至不繳公積金的行為。同時，公積金管理部門工作人員的績效考核機制不健全，對農(nóng)民工住房公積金的宣傳并不到位，根據(jù)中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所住房公積金課題組在2015年12月和2016年6月的兩次社會調(diào)查，40%的農(nóng)民工對住房公積金制度不了解。農(nóng)民工對公積金的重要作用以及維權(quán)意識都較為薄弱，缺乏為農(nóng)民工建立住房公積金的良好氛圍。

（二）財政補貼與農(nóng)民工公積金繳交

農(nóng)民工繳交公積金問題的本質(zhì)在于相關(guān)主體對公積金的認(rèn)知認(rèn)可與激勵。強制繳交的確是一種有效手段，但當(dāng)參與住房公積金在短期內(nèi)僅僅是成本而非收益時，難以讓企業(yè)主動地廣泛宣傳，尤其是難以讓廣大農(nóng)民工主動參與并廣而告之。因此，財政補貼激勵成為可選項，讓短期與長期利益可視化，積極參繳將成為農(nóng)民工的必選項。而財政補貼農(nóng)民工，則有利于我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的加速縱深發(fā)展。

1.財政支持農(nóng)民工繳交公積金的社會效益

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是農(nóng)民工進城并定居，可將住房作為農(nóng)民是否已成功轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦暮诵闹弧４藭r，宅基地的處置以及在城市如何享有適當(dāng)住房，就成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進的難點。通常意義下，對進城就業(yè)與生活的農(nóng)民工，就業(yè)地與戶籍地分離，長期閑置的農(nóng)村住房并不能帶來財產(chǎn)性收益，對其并無實質(zhì)性意義；僅僅當(dāng)外出打工失敗，農(nóng)地及宅基地才會成為其生存的最后一道保障線，這使得農(nóng)地及宅基地與農(nóng)民工形成一種“臍帶”聯(lián)系。因此，要破除這種“臍帶”聯(lián)系，除打破城鄉(xiāng)二元化的土地制度，更需要為農(nóng)民工城鎮(zhèn)定居購房提供相關(guān)的后續(xù)金融支持。而農(nóng)民工參與住房公積金制度將成為農(nóng)民工進城購房后續(xù)金融支持的關(guān)鍵，也為農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)與城市住房保障的銜接提供可持續(xù)渠道。當(dāng)前，農(nóng)地與宅基地的“三權(quán)分置”為農(nóng)村土地流動提供了可能，但不足以補償農(nóng)民工在城市購房所需資金，這就需要在宅基地與城市住房保障之間搭建可轉(zhuǎn)換通道，公積金顯然是這一通道中不可或缺的組成部分，不僅可提高農(nóng)民工支付能力，也能降低農(nóng)民工對地方政府配建住宅、補貼宅基地的過度依賴。而給予農(nóng)民工繳交補貼則是政府在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的主動作為，將會在很大程度上消除農(nóng)民工在宅基地方面的過度躊躇不決，并吸引其到城市定居，加速城市化進程。

2.財政補貼對農(nóng)民工繳交的激勵機制

在現(xiàn)有公積金繳交體制下，對未繳交的農(nóng)民工群體而言，繳交意愿存在兩種情況：一是完全沒有繳交意愿。其原因可能在于，農(nóng)民工對住房公積金完全不了解，根本無需談及繳交住房公積金的問題；或者由于房價高漲而購房能力有限，繳交意味著短期利益受損，農(nóng)民工往往傾向于規(guī)避風(fēng)險，存在“落袋為安”的傳統(tǒng)觀點，選擇短期持有現(xiàn)金的增加[12]。二是有繳交意愿但實際未繳交公積金的人群。其原因在于，政府執(zhí)法剛性不足，作為弱勢群體，他們預(yù)期被制度覆蓋的可能性不大而同意不繳交，接收用工企業(yè)在工資上的少量補償。對于有繳交意愿但實際未繳交公積金的農(nóng)民工群體，財政補貼的目的在于提高該類群體對自身被制度覆蓋的可能性的預(yù)期，也能促進農(nóng)民工對自身權(quán)益的保護意識，監(jiān)督用工企業(yè)為其繳納住房公積金；在提高農(nóng)民工繳交公積金積極性的同時，加大對用工企業(yè)的監(jiān)督力度。農(nóng)民工對自身被制度覆蓋的可能性預(yù)期與公積金管理中心征繳執(zhí)行力或支持力度直接相關(guān)。因此，給予農(nóng)民工繳交補貼不僅體現(xiàn)了政府將農(nóng)民工納入制度體系的支持力度，而且對企業(yè)繳納公積金的社會監(jiān)督力量將會得到加強，廣大農(nóng)民工對于自身能否被公積金制度覆蓋的預(yù)期則會提高。對沒有繳交意愿的農(nóng)民工而言，即使有強制繳交的規(guī)定，但受限于購房能力或“落袋為安”的觀點，寧愿換取私企工資的小額增長而不愿繳交，在住房消費方面具有明顯的短視現(xiàn)象。要改變這類人群的繳交行為，財政補貼可作為這類人群繳交公積金的利益誘導(dǎo)。此時，參繳成為不同繳交意愿人群的必然選擇，擴面的阻礙將大大減少。

3.財政補貼對企業(yè)繳交公積金的約束激勵機制

公積金管理中心在歸集管理中，董一涵發(fā)現(xiàn)大部分非公企業(yè)沒有為職工建立住房公積金賬戶；有單位只為編制內(nèi)的正式員工、管理人員和部分技術(shù)骨干繳存公積金，其他員工不予以繳存[13]。吸納較多流動人口的非公企業(yè)，普遍守法意識淡薄，出于節(jié)約成本的考慮，寧可被罰也不愿意為員工繳存。因此，企業(yè)擴繳難以推進的原因在于，《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）執(zhí)法剛性的不足，且處罰力度不足以對其產(chǎn)生震懾作用，導(dǎo)致私營企業(yè)擁有與員工在公積金繳交方面的博弈空間，企業(yè)可通過工資上的少量補償，采取少繳、漏繳和不繳等措施[14]，拖延和規(guī)避政府的強繳要求。

隨著住房公積金繳存擴面工作的不斷推進，部分城市針對未繳或少繳公積金的單位規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰條例。以廣州為例，單位不給員工繳交公積金將面臨5萬元罰款，并納入誠信記錄，直接影響企業(yè)的銷售、合作、招聘、投標(biāo)、信貸等商務(wù)活動。因此，面對不斷增強的執(zhí)法力度，企業(yè)不繳或少繳公積金的違規(guī)成本會越來越高。此時，對擁有大量農(nóng)民工的企業(yè)及時繳交公積金給予一定財政補貼，一方面，可以減少企業(yè)參繳住房公積金的負擔(dān)，調(diào)動企業(yè)繳存積極性；另一方面，財政補貼代表的征繳執(zhí)行力或支持力，在一定程度上能推動企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任，激勵企業(yè)為職工繳交公積金以減少給企業(yè)帶來的不良效應(yīng)。

三、財政應(yīng)支持農(nóng)民工繳交公積金的內(nèi)在邏輯分析

建立和完善農(nóng)民工住房公積金制度的重點在于給予繳交農(nóng)民工財政補貼。給予農(nóng)民工公積金繳交補貼的內(nèi)在邏輯可從制度、理論和現(xiàn)實依據(jù)三個層面進行剖析。

（一）制度邏輯

隨著住房公積金制度改革的不斷推進，制度目標(biāo)的定位、制度公平及社會公平要求給予農(nóng)民工財政支持，將其納入制度覆蓋面。

1.給予農(nóng)民工公積金繳交補貼是實現(xiàn)制度目標(biāo)的內(nèi)在要求

隨著住房市場化的推進與完善，住房公積金對已擁有高檔住宅或支付能力很強的中高收入人群來說，使用公積金購房以改善其住房已無明顯效用。要促進制度目標(biāo)的實現(xiàn)，就要求將農(nóng)民工在內(nèi)的中低收入人群納入制度覆蓋范圍內(nèi)，使其成為服務(wù)的主體?！蹲》抗e金管理條例》中將“提高居民居住水平”作為建立住房公積金制度的主要目的。在《條例》頒布前，住房匱乏階段的居民整體居住水平很低，制度目標(biāo)對象大體包括所有城鎮(zhèn)居民，與制度覆蓋人群的內(nèi)涵基本一致。然而，住房制度改革的不斷深化，現(xiàn)今許多中高收入群體已通過住房市場購買了自有住房，無須公積金貸款購房；即使利用也多為住房投資，在呼吁住房回歸到民生性和消費品功能的背景下，住房公積金限貸政策的出臺也在一定程度上抑制了使用公積金投資住房的可能。從整體上來看，這類人群使用公積金提高居民居住水平的增量貢獻已極為有限。此時，目標(biāo)群體顯然不應(yīng)再包含這類中高收入人群，而是絕大部分住房困難的中低收入人群，他們住房水平的改善才能真正提高居民的整體居住水平，農(nóng)民工正是這一群體的絕對主力。因此，給予農(nóng)民工繳交公積金財政補貼是為了激勵廣大農(nóng)民工積極參與住房公積金制度，使其成為解決農(nóng)民工住房問題、提高居住水平的重要住房保障制度。

2.給予農(nóng)民工公積金繳交補貼是實現(xiàn)制度公平的有效方向

住房公積金參繳機制對就業(yè)人員的身份歧視問題是住房公積金公平性問題在繳交環(huán)節(jié)凸顯的重要方面，也是公積金制度公平性中最大的不公。住房公積金制度作為一種具有普惠性質(zhì)的住房保障制度，未能保障這部分受歧視的低收入群體居民居住水平，對制度公平甚至社會公平產(chǎn)生影響。因此，將農(nóng)民工納入住房公積金繳交的覆蓋面，將推動公積金制度“應(yīng)保未保”機會公平性問題的解決?！稐l例》第2條明確表示，住房公積金實現(xiàn)的前提條件是針對擁有單位的職工群體。《條例》實際上不包括自由職業(yè)者、個體戶等。盡管2005年發(fā)布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，但2016年未與雇主或單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工比重高達64.9%[15]，這部分農(nóng)民工進入公積金的機會無法保證。同時，政府執(zhí)法剛性不足，私營企業(yè)不給職工繳納公積金，即使有繳交意愿的農(nóng)民工也無法被公積金制度覆蓋，住房公積金成為貧富差距的加速器。

3.給予農(nóng)民工公積金繳交補貼是實現(xiàn)社會公平的重要方面

將農(nóng)民工群體納入住房公積金覆蓋面，使公積金成為農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同享的待遇，是實現(xiàn)社會公平的重要一步。讓農(nóng)民工享有與城市職工平等的待遇和權(quán)益是社會公平的重要體現(xiàn)。長期以來，農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障等方面受到一定的歧視，沒有享受與城市居民同等的權(quán)利。因此，給予農(nóng)民工繳交補貼是從制度上明確了對農(nóng)民工的公平對待，讓農(nóng)民工享受部分城市的公共福利，表明政府為實現(xiàn)社會公平、解決農(nóng)民工問題的決心和努力。對于農(nóng)民工而言，這也是城市接納農(nóng)民工的信號。農(nóng)民工一旦參與公積金制度，即可享受城市住房待遇，凸顯了城市人口與非城市人口的公平性，弱化傳統(tǒng)的戶籍概念，對推進農(nóng)民工市民化具有重要作用。此外，也有益于政府執(zhí)政理念由戶籍偏見性向“促進融合與公平”的理念轉(zhuǎn)變，有助于落實農(nóng)民工公共服務(wù)均等化待遇。

（二）理論邏輯

土地發(fā)展權(quán)缺失、城市反哺農(nóng)村、農(nóng)民工勞動力再生產(chǎn)以及共享經(jīng)濟是財政支持農(nóng)民工繳交公積金的理論基礎(chǔ)。

1.城市反哺農(nóng)村是給予農(nóng)民工公積金繳交補貼的歷史基礎(chǔ)

我國政府在城鄉(xiāng)發(fā)展方向的制度性決策是以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的利益為代價的，是當(dāng)前農(nóng)民普遍貧困、住房困難的體制性因素。一是新中國成立初期，政府采用了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差的方式獲取工業(yè)所需資金。二是土地作為農(nóng)民生存發(fā)展的根本要素也并沒有顯著提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。問題根源于市場化過程中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地征用，農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)沒有充分實現(xiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益被政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）分享了，處于弱勢地位的農(nóng)民成為市場博弈的受害者。根據(jù)周振、蘭春玉等對農(nóng)地非農(nóng)化的收益分配格局測算，各省市農(nóng)民所得的補償安置費用基本上都低于土地價格10%的水平[16]。農(nóng)民宅基地同樣存在發(fā)展權(quán)問題，如宅基地不得自由交易、宅基地禁止抵押等，農(nóng)民無法實現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)信用功能，無法實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能及其資產(chǎn)價值變現(xiàn)，即使在當(dāng)前“三權(quán)分置”改革的情形下，也不能改變其發(fā)展權(quán)受到嚴(yán)格限制的基本現(xiàn)狀，在價值方面與城市住房相差甚遠。而絕大多數(shù)農(nóng)民工作為城市未來的市民，其在城市的住房問題，也絕不是宅基地退出時按土地當(dāng)前用途補償所能解決的。因而對城市就業(yè)的農(nóng)民工在住房方面給予一定的財政補貼，不僅是對其在城市工作中勞動力價值的認(rèn)可，更是對歷史制度因素導(dǎo)致農(nóng)民在住房等方面利益受損的正面認(rèn)可，既可促進農(nóng)民工住房問題的解決，又能有效促進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利推進。三是農(nóng)民進城務(wù)工受制于戶籍制度尤其是附加在戶籍制度上的非公平待遇，面臨明顯的就業(yè)歧視，且被排擠在社會保障和公共福利之外，收入水平及生活水平得不到改善。因此，對進城務(wù)工農(nóng)民繳交公積金給予財政補貼是國家償還工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的歷史欠債的重要舉措，要求政府調(diào)整城市及戶籍居民偏向型的公共財政支出原則，重新定位政府在農(nóng)民工住房公積金中的責(zé)任和義務(wù)，建立對農(nóng)民工住房公積金的補貼制度，激勵農(nóng)民工群體繳交住房公積金，為宅基地政策與農(nóng)民工城市住房改革銜接探索提供新渠道。

2.工資難以實現(xiàn)勞動力再生產(chǎn)是給予農(nóng)民工公積金繳交補貼的微觀基礎(chǔ)

馬克思主義勞動力價值論認(rèn)為，勞動力價值由三個部分組成：一是維持勞動者自我生存所需的生活資料的價值；二是勞動者撫養(yǎng)后代所需的生活資料的價值；三是勞動者接受教育和訓(xùn)練所需的費用等。住房既是勞動者自身生存必不可少的生活資料，也是繁衍后代必不可少的生活資料。由此可見，住房費用是勞動力價值的必然構(gòu)成部分。而住房公積金是政府強制職工累積的住房儲金，幫助職工購買住房積累所必須要的資金。因此，住房公積金包含于職工工資中，是住房費用或住房工資部分的積累。然而問題在于，對于農(nóng)民工群體而言，其住房工資是否納入到職工的貨幣工資當(dāng)中了呢？工資是由勞動力需求和供給均衡時的價格決定的。不同類型的勞動力市場供需結(jié)構(gòu)差異很大，以高級管理型、技術(shù)型的勞動力為例，普遍供不應(yīng)求，其貨幣工資則會顯著高于其勞動力價值的再生產(chǎn)，其工資可能已將住房消費完全理入貨幣工資，企業(yè)繳交公積金的部分，相當(dāng)于是對職工一種隱性的制度補貼。而我國勞動力市場普通勞動力供給嚴(yán)重過剩，決定了大多數(shù)一般勞動力商品價格在較長一段時間內(nèi)將低于勞動力商品價值。依次而論，對于普通居民而言，住房工資仍然沒有納入貨幣工資中。農(nóng)民工群體主要是中低收入人群，其工資大多僅僅滿足農(nóng)民工的基本生活需求，無法實現(xiàn)其個人或者家庭的住房等具有一定人力資本的勞動力再生產(chǎn)活動。因此，依然需要從制度上推進單位與職工公積金繳交擴面工作，維護普通居民或中低收入職工住房工資的基本權(quán)益。而對農(nóng)民工在公積金繳交環(huán)節(jié)給予補貼，實則是通過利益誘導(dǎo)，促使農(nóng)民工關(guān)注并積極參與住房公積金，維護自身基本權(quán)益，實現(xiàn)其再生產(chǎn)的價值，同時緩解收入分配市場機制的失靈，一定程度上緩解國民收入初次分配的極化問題。

3.共享經(jīng)濟發(fā)展成果是給予農(nóng)民工公積金繳交補貼的基本訴求

給予農(nóng)民工住房公積金繳交補貼是經(jīng)濟社會發(fā)展成果惠及全體人民的重要表現(xiàn)。“十一五”規(guī)劃中，“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”被提及。黨的十九大在改善民生的要求中也提到要“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。那么共享改革發(fā)展成果首先就體現(xiàn)在分配問題上。當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的不同步、不平衡造成了城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，農(nóng)民工在經(jīng)濟、社會地位和權(quán)益等方面處于弱勢地位。因此，在繳交環(huán)節(jié)給予農(nóng)民工財政補貼，激勵農(nóng)民工參與公積金制度，是共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果在住房保障方面的體現(xiàn)，有利于縮小農(nóng)民工與城市居民之間的福利差距，契合“共享”經(jīng)濟發(fā)展成果所追求的分配公平、共同富裕等價值觀念。廣大人民群眾共享發(fā)展成果的實質(zhì)是國家對整個社會人力資源所進行的一種投資和開發(fā)[17]。而住房是人們實現(xiàn)勞動力生產(chǎn)與再生產(chǎn)的必需要素，有必要通過財政補貼激勵農(nóng)民工參與公積金制度，使其平等地分享住房保障這一公共產(chǎn)品，為全體人民創(chuàng)造一個公平競爭與發(fā)展的環(huán)境，保障包含農(nóng)民工群體在內(nèi)的全體社會成員獲得最為基本的發(fā)展能力，以確保每一個社會成員的正常發(fā)展。

4.發(fā)揮政府住房保障職能是給予農(nóng)民工公積金繳交補貼的前提保證

從政府職能來看，對于農(nóng)民工群體所面臨的住房問題，政府給予農(nóng)民工繳交補貼，是對低收入人群或弱勢群體住房保障職能的體現(xiàn)。農(nóng)民工住房保障問題，不僅是農(nóng)民工個人的“短視傾向”及個人能力所造成的，更多的是由于特殊歷史條件下或者由于資源稟賦的不同所導(dǎo)致的群體性貧困所造成的公共性問題，直接涉及到公民的居住權(quán)。農(nóng)民工是城市的主要建設(shè)者，為了保持社會的和諧穩(wěn)定，對于農(nóng)民工群體所面臨的收入水平有限和生活貧困，政府有義務(wù)以制度或政策等形式保障農(nóng)民工群體享有與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的生存權(quán)。因此，農(nóng)民工住房公積金繳交補貼是建立和完善農(nóng)民工住房保障制度的有效手段，營造有利于農(nóng)民工群體發(fā)展的社會環(huán)境，體現(xiàn)了政府扶助農(nóng)民工群體解決住房問題的重要職能。

（三）現(xiàn)實邏輯

農(nóng)民工在城市工作的超額貢獻、財政補貼資金相對穩(wěn)定以及住房公積金制度的完善與改革將為農(nóng)民工住房公積金繳交補貼機制的建立提供有力的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

1.農(nóng)民工在城市工作的超額貢獻是給予其財政補貼的現(xiàn)實基礎(chǔ)

為農(nóng)民工繳納公積金提供補貼，不僅是政府對勞動力市場一定程度失靈所采取的有力手段，更是對農(nóng)民工所作超額社會貢獻的一種有效補償機制。從整體經(jīng)濟角度測算，已有研究顯示農(nóng)民工為其工作城市所創(chuàng)造的收益遠遠高于其所得報酬。胡桂蘭等（2013）從財政收入研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工市民化后為當(dāng)?shù)卣峁┑呢斦杖脒h大于市民化的成本，兩者收支相抵有盈余[18]。蔡昉（2014）的研究表明，農(nóng)民工市民化的收益遠高于其成本，農(nóng)民工市民化可以帶來制度性的改革紅利，使GDP增加約1至2個百分點[19]。周春山等（2015）基于地區(qū)差異的視角分析發(fā)現(xiàn)市民化收益的地區(qū)差異小于市民化成本的地區(qū)差異，成本和收益達到平衡需要5.5年[20]。這表明，從農(nóng)民工進城工作的成本與收益，或凈收益分析而言，在繳交公積金環(huán)節(jié)給予農(nóng)民工財政補貼，除了是對其勞動力的一種補償，更是對其所作超額社會貢獻的一種補償。

從微觀主體角度而言，企業(yè)為農(nóng)民工繳納公積金是對他們所作貢獻的重視，他們則會以感情的承諾和更高的保留率及更高的生產(chǎn)積極性與效率等行為回報企業(yè)，為企業(yè)創(chuàng)造更多利潤，為社會作出更多貢獻。從整體社會角度而言，給予財政補貼是吸引農(nóng)民工進城、加速城鎮(zhèn)化進程的重要工具，不僅有利于公積金制度公平化改革，在宏觀層面上，也有利于促進城鄉(xiāng)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距；同時，在農(nóng)村土地制度改革、切斷農(nóng)村貧困人口代際傳遞、提升農(nóng)民工素質(zhì)等方面發(fā)揮著重要作用。從這些角度來看，吸引農(nóng)民工進城所產(chǎn)生的直接與間接收益是遠遠高于企業(yè)與社會所付出的成本。就政治高度而言，對農(nóng)民工繳交公積金給予補貼則是實現(xiàn)社會公平公正、保持社會安定團結(jié)的需要，尤其在當(dāng)前貧富分化已比較嚴(yán)重的情形下，促進農(nóng)民工平穩(wěn)進城具有重要社會意義。

2.財政補貼資金相對穩(wěn)定是給予農(nóng)民工公積金繳交補貼的保障基礎(chǔ)

農(nóng)民工繳交住房公積金的補貼資金可來源于國家財政和住房公積金增值收益兩個部分。

一是公共財政是補貼資金的主要來源。在當(dāng)前農(nóng)民工收入普遍不高、企業(yè)投入有限的背景下，中央政府和地方政府均要承擔(dān)起農(nóng)民工住房保障的社會責(zé)任。中央財政應(yīng)將農(nóng)民工住房公積金繳交補貼列入國家財政預(yù)算，擴大財政預(yù)算支出。地方財政則要建立起農(nóng)民工住房公積金的專項資金，可將農(nóng)民工住房公積金繳交補貼資金、農(nóng)民工進城購房專項資金補貼以及低收入人群貨幣化住房補貼一同作為財政補貼納入公積金賬戶中，以保證住房保障資金用到實處，長期降低農(nóng)民工在住房方面所面臨的不確定性風(fēng)險。2016年初，各地政府為了鼓勵農(nóng)民工進城購房、化解庫存，對進城購房的農(nóng)民工發(fā)放購房補貼，購房補貼在短期內(nèi)確實產(chǎn)生了一定的效果，但從長期來看，一次性購房補貼等形式并不能持續(xù)提升農(nóng)民工的購房能力。相比而言，住房公積金繳交補貼以及后續(xù)的使用更符合政府和存繳人的長期利益，更能在長期性方面降低農(nóng)民工所面臨的住房不確定性風(fēng)險，讓住房保障更為有效，并提高資金的配置效率。同時，財政補貼作為農(nóng)民工住房公積金體系繳交補貼的資金來源，可在原有購房補貼和貨幣化住房補貼的基礎(chǔ)上調(diào)整和完善，原有的管理經(jīng)驗和結(jié)構(gòu)體系很大程度上都可以被延續(xù)使用，降低實施的成本與風(fēng)險。此外，農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益也可以作為資金來源的一部分，從而增強地方財政解決農(nóng)民工住房保障的能力。

二是住房公積金增值收益可為農(nóng)民工住房公積金繳交補貼提供補充資金。因公積金增值收益余額歸屬問題，學(xué)者及社會公眾存在較大分歧和爭議。若將職工與公積金中心的關(guān)系定位于類似個人與銀行的關(guān)系，那么職工獲得了提取公積金的債權(quán)，并可獲得利息，而增值收益則為公積金中心經(jīng)營業(yè)務(wù)所得[21]。而且從住房公積金制度實際執(zhí)行情況看，政府將住房公積金增值收益作為政府非稅收入使用和管理，上繳同級國庫，可以大體認(rèn)為公積金增值收益為國家財政的一部分。同時，公積金增值收益作為農(nóng)民工住房公積金繳交補貼資金來源，應(yīng)該定位于補充性資金，而非主要資金。農(nóng)民工住房保障任務(wù)本質(zhì)是政府承擔(dān)的住房社會保障制度，從這一角度而言，保障資金首先應(yīng)來源于政府財政資金，而不能完全依賴增值收益余額。當(dāng)前，四川省阿壩州和廣東省廣州市、佛山市對賬戶余額進行補貼，額外補貼的資金來源就是公積金中心的增值收益的一部分。以佛山市為例，其對公積金年度結(jié)余后仍存于公積金專戶的職工給予補貼，以年補貼率1%的補貼標(biāo)準(zhǔn)測算，發(fā)放補貼也只是動用了其年度增值收益的一半不到[22]。因此，住房公積金增值收益可以對農(nóng)民工住房公積金補貼提供穩(wěn)定、足額且安全的資金支持，同時公積金增值收益直接補貼給職工的方式使繳存人能夠看到自己繳納的資金所產(chǎn)生的增值收益，從而提高繳納公積金的熱情，有利于我國農(nóng)民工住房公積金制度的長遠發(fā)展。

3.制度改革創(chuàng)新與財政補貼結(jié)合將進一步有利于農(nóng)民工公積金制度的深入推進

首先，為順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，我國部分省份及地區(qū)對公積金繳存和提取的具體規(guī)定作出改革和創(chuàng)新，強化了農(nóng)民工公積金繳交補貼的激勵效果，提高了農(nóng)民工的參與積極性。以上海為例，允許繳存人提取公積金用于支付商業(yè)租賃住房租金，并將限額由1000元提高至2000元，更加符合農(nóng)民工租賃住房的現(xiàn)實需求。除此之外，全國住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺已在2017年6月底上線，公積金異地轉(zhuǎn)移機制的建立是在減少農(nóng)民工對公積金轉(zhuǎn)移難的后顧之憂，符合農(nóng)民工流動就業(yè)的特征。同時，將職工住房公積金賬戶存款利率上調(diào)，由現(xiàn)行按照歸集時間執(zhí)行活期和三個月存款基準(zhǔn)利率，調(diào)整為統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行[23]，有利于減少暫時未購房者的利息損失，保障繳存職工獲得合理存款收益。

其次，這一系列公積金制度的完善措施與新生代農(nóng)民工的強烈留城意愿相結(jié)合，為農(nóng)民工公積金制度的繳交提供了內(nèi)在動力。1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總量的49.7%[24]，已成為農(nóng)民工的主體。許多社會調(diào)查和實證分析都證明，新生代農(nóng)民工的留城意愿要超過他們的父輩。陳春、馮長春發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工年齡越低，留城意愿越強烈，同時住房狀況的改善會顯著增加其留城的可能性[25]。農(nóng)民工的代際分化直接影響了農(nóng)民工繳交公積金意愿的顯著差異。新生代農(nóng)民工的繳交比例顯著高于第一代農(nóng)民工[26]。因此，農(nóng)民工強烈的留城意愿，再配合公積金制度的改革創(chuàng)新，尤其是財政補貼，將有利于農(nóng)民工住房公積金制度的建立，將會顯著提高農(nóng)民工繳交住房公積金的積極性。

四、政策思考

農(nóng)民工繳交公積金的財政補貼機制構(gòu)建并非一朝一夕，還需要處理和解決財政補貼農(nóng)民工繳交公積金的對象、條件、方式、責(zé)任主體等多方面的問題。

（一）建立“分層分類”的過渡式農(nóng)民工住房公積金制度

解決農(nóng)民工住房問題是一項長期艱巨的任務(wù)，必須根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展實際狀況、政府財力、用人單位經(jīng)濟實力、農(nóng)民工自身承受能力等因素分層分類逐步解決。考慮到農(nóng)民工群體的復(fù)雜性和異質(zhì)性，可根據(jù)農(nóng)民工的代際差異及不同的住房需求進行分類施策。例如，以在務(wù)工城市有無住房需求為標(biāo)準(zhǔn)進行分類施策，對有住房需求的農(nóng)民工，尤其對于那些與土地切斷了聯(lián)系的農(nóng)民工且有固定工作、長期生活在城市的農(nóng)民工群體進行公積金繳交補貼的試點，考察繳交補貼中存在的問題與實施的效果；繼而在試點基礎(chǔ)上，調(diào)整和完善農(nóng)民工住房公積金繳交補貼機制設(shè)計，在補貼方式、補貼環(huán)節(jié)、補貼數(shù)量上進行明確的確定和優(yōu)化，逐步擴大到其他農(nóng)民工群體。

（二）在宅基地政策與農(nóng)民工城市住房保障銜接中引入公積金制度

在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民工城市住房政策銜接的過程中，引入住房公積金制度。對于愿意將戶口遷入工作城市的農(nóng)民工，通過宅基地自愿有償退出機制，將其農(nóng)村宅基地和房屋經(jīng)不動產(chǎn)評估中介機構(gòu)評估后轉(zhuǎn)讓給政府，政府依據(jù)農(nóng)民工意愿可將宅基地及房屋補償資金劃轉(zhuǎn)到農(nóng)民工公積金賬戶；對自愿轉(zhuǎn)入到公積金賬戶的農(nóng)民工，對其公積金賬戶優(yōu)先安排財政補貼資金。對符合城市低收入住房困難人群，優(yōu)先安排住房補貼或廉租住房，并將相應(yīng)的補貼資金納入到農(nóng)民工的住房公積金賬戶，或者說將住房保障中的補貼政策與公積金財政補貼政策歸并，實現(xiàn)住房保障制度與公積金制度的結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)民工群體市民化過程中的多重住房保障，確保平穩(wěn)過渡。同時，進一步放低農(nóng)民工住房公積金在住房消費方面的準(zhǔn)入門檻，降低農(nóng)民工在城市住房方面所面臨的不確定性風(fēng)險。

（三）確立“有限財政”理念，凸顯財政補貼的激勵機制

在提高公共財政對農(nóng)民工住房公積金制度支持力度的同時，要提高資金的配置效率?！坝邢挢斦币馕吨r(nóng)民工住房公積金制度的建立并不是一味地依靠公共財政，而是要盡可能多地調(diào)動利益各方的參與積極性。因此，必須明確財政基金的激勵機制和政策導(dǎo)向。激勵機制主要表現(xiàn)在：對企業(yè)，尤其是勞動密集型企業(yè)，積極為農(nóng)民工繳納住房公積金的，給予信貸及稅收等方面的優(yōu)惠政策。對參繳農(nóng)民工個體，明確公共財政個體的補貼力度和比例，國家以一定的補貼系數(shù)，以財政支出的方式注入到農(nóng)民工的個人賬戶里面，國家補貼與個人繳納成一定比例，以保證公共財政的激勵作用，以便進一步激勵更多數(shù)量的農(nóng)民工參與到住房公積金的體系中來，保證農(nóng)民工住房公積金健康穩(wěn)定發(fā)展。同時，繳交補貼應(yīng)設(shè)有年限，當(dāng)農(nóng)民工擁有了穩(wěn)定的住房支付能力，或農(nóng)民工與城市居民享有同等權(quán)益時，應(yīng)停止對其住房公積金賬戶的補貼。

（四）規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付

當(dāng)前中央與地方政府之間依然存在各級政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題。要實現(xiàn)農(nóng)民工公積金賬戶的財政補貼到位，必須規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于農(nóng)民工工作為就業(yè)地城市作出了超過其所獲成本的貢獻，因此應(yīng)建立以就業(yè)地政府為主導(dǎo)的財政補貼體系；同時，農(nóng)民工流動性較大的特點，意味著地方政府補貼農(nóng)民工可能為其他城市作出了貢獻，因此中央政府應(yīng)給予農(nóng)民工凈流入城市的適度轉(zhuǎn)移支付。為體現(xiàn)中央政府城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意圖，對戰(zhàn)略目標(biāo)中的城市或城市群，且實施農(nóng)民工繳交公積金給予財政補貼的，可適度加大對應(yīng)目標(biāo)城市的轉(zhuǎn)移支付力度，促進地方與中央城市化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

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基金項目：國家社科基金重點項目“我國住房公積金制度困境與制度改革創(chuàng)新研究”（15AGL 018）；教育部規(guī)劃基金項目“我國住房公積金制度改革方案研究”（13BJYAZH006）；教育部重大項目“建立公開規(guī)范的住房公積金制度研究”（14JZD028），本文也得到了國家留學(xué)基金委的資助。

作者單位：陳峰，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院；湖北武漢430079；Email：267315887@qq.com。張妍，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院；湖北武漢430079；Email：125111862@qq.com。

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