花志榮

監(jiān)督工作是地方人大尤其是縣級人大最主要、最經(jīng)常性的工作。習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想體系中，“堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”，是其重要內(nèi)容之一。習(xí)近平總書記指出，人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督，人大要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。從以上論述可以看出，正確監(jiān)督、有效監(jiān)督當(dāng)屬地方人大開展監(jiān)督工作的“指南針”和“必修課”。

正確監(jiān)督是開展監(jiān)督工作的前提和基礎(chǔ)，而有效監(jiān)督則是監(jiān)督工作的目標(biāo)和指向。結(jié)合地方人大工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為，由于地方人大普遍講政治、重程序、講規(guī)范，無論是理念上還是實(shí)務(wù)上，“正確監(jiān)督”總體堅(jiān)持較好。而對標(biāo)“有效監(jiān)督”，無論是與人民代表大會制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在要求，還是與新時代人民群眾的新期盼相比，都有一定的差距?；诖耍覀儜?yīng)從提升政治站位、完善和創(chuàng)新工作機(jī)制入手，重點(diǎn)做實(shí)“有效監(jiān)督”這篇文章，使地方人大監(jiān)督工作更有權(quán)威、更具力度。

一、新時代“堅(jiān)持有效監(jiān)督”的重要性和必然性

黨的十九大報告明確了新時代人大“兩個機(jī)關(guān)”的職能定位，7月中旬習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作又作了重要指示?！皥?jiān)持正確監(jiān)督”，增強(qiáng)人大工作的整體實(shí)效，是地方人大常委會把握職能定位、全面提升新時代人大工作水平的應(yīng)有之義。

首先，“堅(jiān)持有效監(jiān)督”事關(guān)人民代表大會制度功效的發(fā)揮。習(xí)近平總書記指出，人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。這一重要論斷明確提出了人民代表大會制度的時代新定位新使命，把人民代表大會制度同改革創(chuàng)新、國家治理、發(fā)展目標(biāo)緊密聯(lián)系起來，突出了人民代表大會制度在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要功效。如果在人大監(jiān)督工作實(shí)踐中，監(jiān)督利器鈍化、軟化、弱化，監(jiān)督工作走過場、和稀泥，則勢必影響構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，削弱國家的治理能力，從而影響人民代表大會制度功效的有效發(fā)揮。

其次，“堅(jiān)持有效監(jiān)督”事關(guān)人民群眾對美好生活向往的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生變化。人民群眾的需要呈現(xiàn)多樣化多層次多方面的特點(diǎn)，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。對此，作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，如果履職行權(quán)較少為群眾發(fā)聲，或即使發(fā)聲，由于監(jiān)督不力等原因難以真正推動問題實(shí)質(zhì)性解決、切實(shí)維護(hù)民利，不僅不利于社會主要矛盾的緩解，也會影響地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在群眾中的權(quán)威。

此外，“堅(jiān)持有效監(jiān)督”也是地方人大機(jī)關(guān)反對形式主義、官僚主義的必然要求。從中央八項(xiàng)規(guī)定到反對“四風(fēng) ”，再到時下開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育，反對形式主義、官僚主義都是關(guān)鍵詞。在監(jiān)督工作中，調(diào)研視察搞層層陪同、事先“彩排”，走指定路線，轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)看看，認(rèn)認(rèn)真真走過場，審議發(fā)言憑感覺或避重就輕，大講成績、不談問題等等，都是形式主義、官僚主義的表現(xiàn)。如此，不僅浪費(fèi)了行政資源，增加了行政成本，也損害了人大機(jī)關(guān)的形象。而“堅(jiān)持有效監(jiān)督”則要求以問題和結(jié)果為導(dǎo)向，杜絕一切形式主義和官僚主義的東西。

二、“堅(jiān)持有效監(jiān)督”存在的不足和短板

雖然，長期以來“堅(jiān)持有效監(jiān)督”一直是地方人大常委會開展監(jiān)督工作孜孜以求的價值目標(biāo)，但誠如栗戰(zhàn)書委員長所言，監(jiān)督工作中的“粗、寬、松、軟”等問題依然存在。

如在選擇監(jiān)督議題環(huán)節(jié)，一些議題失之于“大”“空”“冷”，部門關(guān)注而群眾不關(guān)注，對社會和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題較少涉及。有的議題設(shè)置時機(jī)把握不準(zhǔn)，缺乏針對性和前瞻性。還有的搞平衡照顧，一屆下來相關(guān)工委的對口部門都安排議題，重點(diǎn)不突出，問題導(dǎo)向不鮮明。在調(diào)研環(huán)節(jié)，由于慣性使然或工作作風(fēng)不實(shí)，議題調(diào)研的方式方法簡單，使得調(diào)研流于表面。調(diào)查結(jié)束后，調(diào)研小組成員共同研究、共同探討、群策群力的少，導(dǎo)致反映調(diào)研成果的調(diào)研報告的質(zhì)量不盡如人意。

而在常委會審議環(huán)節(jié)，一些常委會組成人員缺乏敢于監(jiān)督的勇氣和善于監(jiān)督的方法，難以提出有真知灼見的意見和建議。在審議時講團(tuán)結(jié)、講成績、講和氣，絕口不提問題、困難和不足，或避重就輕，肯定成績不惜口舌，提出建議則蜻蜓點(diǎn)水。還有的由于會前不調(diào)研，審議時或無話可說，或僅憑個人感覺說一兩句無關(guān)痛癢的話。如此，整個會議的審議質(zhì)量打了折扣。

以上如果說是監(jiān)督的主體人大常委會內(nèi)部的不足影響了監(jiān)督的實(shí)效，那么再從監(jiān)督的對象 “一府兩院”及其部門分析，其在思想上對人大監(jiān)督工作的重視程度不夠或根本不重視，也是制約監(jiān)督實(shí)效提升的關(guān)鍵。如有的報告機(jī)關(guān)要向人大常委會作專項(xiàng)工作報告時，工作積極，主動配合人大常委會開展調(diào)查或視察，可報告結(jié)束后，便以為大功告成，將常委會審議意見束之高閣，不聞不問。還有的存在認(rèn)識上的誤區(qū)，將常委會審議意見與一般會議的會議紀(jì)要、簡報等同等看待，認(rèn)為只是一般的通報情況和社情民意而已，最多用作改進(jìn)工作的參考，認(rèn)為落實(shí)不落實(shí)、執(zhí)行不執(zhí)行一個樣。還有的流于表面應(yīng)付，往往注重口頭匯報甚至玩文字游戲，根本不對照審議意見逐條改進(jìn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)。

三、“堅(jiān)持有效監(jiān)督”新路徑探析

作為監(jiān)督工作的主體，常委會全體組成人員應(yīng)牢固樹立忠于法律、為民履職的擔(dān)當(dāng)意識，堅(jiān)決摒棄一團(tuán)和氣和無所作為的思想，從推動新時代人大制度和人大工作完善發(fā)展、加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識“堅(jiān)持有效監(jiān)督”的重要性和緊迫性。

就具體工作層面而言，“堅(jiān)持有效監(jiān)督”涉及開展監(jiān)督工作時的立項(xiàng)選題、調(diào)研、審議發(fā)言、審議意見辦理等環(huán)節(jié)。針對相關(guān)環(huán)節(jié)，要補(bǔ)短板、夯基礎(chǔ)、強(qiáng)機(jī)制，才能真正使監(jiān)督更具實(shí)效。

（一）處理好三個關(guān)系，精選監(jiān)督議題。在立項(xiàng)選題環(huán)節(jié)，除對照監(jiān)督法規(guī)定的6個途徑外，要堅(jiān)持辯證和系統(tǒng)思維，處理好三個關(guān)系。一是點(diǎn)與面的關(guān)系。在每一屆初，就應(yīng)考慮好選題的整體布局問題，不光考慮好當(dāng)年的選題，也要謀劃好一屆甚至更長時期的選題。就像近年來人大常委會審議國有資產(chǎn)報告的議題安排一樣，每年審議哪方面的專項(xiàng)報告和綜合報告，都有明確的計(jì)劃。如此，有利于持續(xù)地開展監(jiān)督，點(diǎn)面結(jié)合形成長效機(jī)制。二是難與易的關(guān)系。人大監(jiān)督對“一府兩院”正常、一般性的工作無需過多涉及，對社會和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題要重點(diǎn)關(guān)注，但也要避免熱點(diǎn)問題可能形成的炒作，特別是一些成因錯綜復(fù)雜的問題，要格外審慎。三是時與勢的關(guān)系。監(jiān)督選題要考慮時機(jī)，既不能超前，也不能“馬后炮”，同樣的選題，選擇什么樣的時機(jī)，可能取得不一樣的效果。同時要充分考慮“黨委重視、政府力推、群眾期盼”，善于借勢，借黨委、群眾和媒體等方方面面的“勢”，否則，人大監(jiān)督“單槍匹馬”，效果很難保證。

（二）力戒形式主義，做實(shí)調(diào)查研究。要真正撲下身子、沉到一線，努力拓展調(diào)研的廣度和深度，杜絕一切形式主義和官僚主義。針對不同的議題，在采用聽取匯報、召開座談會等傳統(tǒng)調(diào)研方式的基礎(chǔ)上，注重充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代手段，將聽取匯報與察看現(xiàn)場相結(jié)合，座談討論與問卷調(diào)查相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，本地調(diào)研與外出學(xué)習(xí)相結(jié)合，人大自我調(diào)研為主與邀請專業(yè)部門共同參與相結(jié)合。其間，要注重調(diào)查后的研究，調(diào)研組成員要共同參與，集體商討，群策群力，辨析真?zhèn)?，力求將問題摸清、癥結(jié)找準(zhǔn)、建議提實(shí)，切忌調(diào)查一結(jié)束，就將分析研究、撰寫報告等事宜交給“筆桿子”一人了事。

（三）改進(jìn)方式方法，提升審議質(zhì)效。在審議發(fā)言環(huán)節(jié)，要引導(dǎo)組成人員和人大代表在議深議透上下功夫，通過專題培訓(xùn)，使其牢固樹立以人民為中心的理念，為民代言、勇于擔(dān)當(dāng)，敢于較真，敢于交鋒，摒棄老好人思想，一針見血、簡明扼要地指出問題和要害，同時提出切實(shí)可行的意見和建議，真正使審議言之有物、言之有據(jù)、言之有理、言之可行，對“一府兩院”及其部門的工作有觸動，更有推動。在具體審議的方式上，要將書面審議與口頭審議、分組審議與集中審議、詢問與審議有機(jī)結(jié)合起來，并著力在專題詢問的針對性、互動性和實(shí)效性上下功夫，避免“導(dǎo)演”和作秀。要加強(qiáng)對小組審議召集人的培訓(xùn)，使其聚焦問題和建議，全面客觀梳理歸納本組人員的審議發(fā)言，并在聯(lián)組會議上如實(shí)全面匯報，切忌“短斤少兩”或另起爐灶。

（四）完善工作機(jī)制，強(qiáng)化督查督辦。可嘗試審議意見交辦任務(wù)清單化、對賬銷號式督查等方式，著力提升審議意見辦成率，促進(jìn)相關(guān)問題解決。一是采取清單式交辦，即每次常委會會議結(jié)束后，在全面梳理審議發(fā)言的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出“少而精”，按可量化、可操作、可評估的原則，形成具體審議意見辦理任務(wù)清單，明確辦理項(xiàng)目、辦理要求、辦理目標(biāo)及辦理期限，連同審議意見一并交“一府兩院”及相關(guān)部門處理。二是實(shí)行“雙報告制”，即在規(guī)定的期限內(nèi)由承辦部門向常委會提交審議意見辦理落實(shí)情況的報告，重點(diǎn)對照任務(wù)清單，逐條報告辦理情況，尤其是對尚未辦成的，要說明原因及改進(jìn)措施。在此基礎(chǔ)上，對口委員會也要向常委會報告有關(guān)審議意見的審查意見，逐條對照審議意見反映具體督查及落實(shí)情況，必要時可對審議意見辦理落實(shí)情況的報告進(jìn)行滿意度表決。三是建立問責(zé)機(jī)制。出臺有關(guān)常委會會議審議意見辦理問責(zé)辦法，對一些研究處理審議意見久拖不決、敷衍了事等行為進(jìn)行問責(zé)，必要時啟動質(zhì)詢、撤職等監(jiān)督方式，以警示報告機(jī)關(guān)改進(jìn)工作作風(fēng)，提高辦理效能。與此同時，督促審議意見執(zhí)行主體的“一府兩院”相應(yīng)地建立審議意見辦理問責(zé)機(jī)制，對辦理審議意見不力的部門進(jìn)行問責(zé)。如此，在內(nèi)外雙重問責(zé)的壓力下，審議意見執(zhí)行的剛性將有效提升，人大監(jiān)督工作也才更有力度、更具權(quán)威。

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)人大常委會）