黃潔 葛微

近日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)地方人大及其常委會(huì)工作作出重要指示，要求地方人大及其常委會(huì)要結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好發(fā)揮人大代表作用。如何創(chuàng)造性地開(kāi)展地方人大工作？最近，深圳市人大常委會(huì)召開(kāi)了一場(chǎng)別開(kāi)生面的“基層人大創(chuàng)新案例研討推進(jìn)會(huì)”，總結(jié)多年來(lái)基層人大創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)予以推進(jìn)，回應(yīng)總書(shū)記的要求。

2019年7月11日，由深圳市人大常委會(huì)主辦，龍崗和坪山兩區(qū)人大常委會(huì)聯(lián)合承辦的“深圳市基層人大創(chuàng)新案例研討推進(jìn)會(huì)”召開(kāi)。與會(huì)嘉賓有來(lái)自廣東省人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，有來(lái)自中山大學(xué)、吉林大學(xué)、深圳大學(xué)研究基層治理方面的專(zhuān)家，有引領(lǐng)基層人大創(chuàng)新的浙江溫嶺、浙江寧海、陜西鎮(zhèn)坪和廣州天河的領(lǐng)導(dǎo)，還有《人大研究》《人民代表報(bào)》《人民之聲》等專(zhuān)業(yè)報(bào)刊負(fù)責(zé)人。研討會(huì)同時(shí)也是工作推進(jìn)會(huì)，深圳市人大常委會(huì)和各區(qū)人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)都參加了會(huì)議。當(dāng)天上午，與會(huì)專(zhuān)家參觀了坪山區(qū)的兩個(gè)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站并聽(tīng)取了坪山區(qū)人大創(chuàng)新工作匯報(bào)，見(jiàn)證了深圳市坪山區(qū)人大和陜西鎮(zhèn)坪縣人大共建簽約儀式。下午，與會(huì)專(zhuān)家參觀了龍崗區(qū)南灣街道人大代表之家并召開(kāi)研討推進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。會(huì)議首先圍繞深圳市各區(qū)人大上報(bào)的13個(gè)人大工作創(chuàng)新案例展開(kāi)研討，分為創(chuàng)新案例單位介紹、專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)和概括性發(fā)言三個(gè)環(huán)節(jié)，再由深圳市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)對(duì)13個(gè)創(chuàng)新案例的深化和完善進(jìn)行動(dòng)員推進(jìn)。與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家們表示，“研討+推進(jìn)”的會(huì)議形式本身就是一種創(chuàng)新，對(duì)于基層人大創(chuàng)造性開(kāi)展工作具有重要示范意義。本綜述分四個(gè)方面對(duì)本次研討推進(jìn)會(huì)的成果予以介紹。

一、基層人大監(jiān)督工作機(jī)制創(chuàng)新

在深圳市各區(qū)的13個(gè)人大工作創(chuàng)新案例中，有5個(gè)集中在對(duì)基層人大監(jiān)督職權(quán)的創(chuàng)新上，其中羅湖區(qū)人大開(kāi)展的政府部門(mén)預(yù)算參與式陽(yáng)光審議和區(qū)政府投資民生項(xiàng)目人大代表評(píng)估論證有效保障了人大代表對(duì)政府財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督的審議權(quán)，促進(jìn)政府部門(mén)轉(zhuǎn)變工作方式、對(duì)接民意。福田區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制為改善人大監(jiān)督、促使政府投資的民生項(xiàng)目符合民意和保證質(zhì)量提供了范本。南山區(qū)人大代表專(zhuān)題監(jiān)督小組工作模式使得基層人大的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督常態(tài)化，而寶安區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展的任免監(jiān)督覆蓋到區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。

案例一：羅湖區(qū)的部門(mén)預(yù)算參與式陽(yáng)光審議。從2014年起，羅湖區(qū)人大常委會(huì)每年選取幾個(gè)政府部門(mén)的預(yù)算，在人大會(huì)議召開(kāi)前一至兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，將這幾個(gè)政府部門(mén)的預(yù)算交給人大代表審議。人大代表還會(huì)帶著預(yù)算和政府部門(mén)一起走進(jìn)社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，把預(yù)算交給選民審議。政府部門(mén)會(huì)根據(jù)人大代表和選民的意見(jiàn)修改和調(diào)整預(yù)算，這些預(yù)算再與政府其他部門(mén)的預(yù)算一起提交代表大會(huì)進(jìn)行表決。對(duì)于參與陽(yáng)光預(yù)審的部門(mén)，區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤監(jiān)督，在常委會(huì)上聽(tīng)取部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，審計(jì)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向常委會(huì)匯報(bào)。

案例二：羅湖區(qū)政府投資民生項(xiàng)目人大代表評(píng)估論證。從2013年起，羅湖區(qū)政府每年從政府投資項(xiàng)目中選出與群眾利益密切相關(guān)的項(xiàng)目作為民生項(xiàng)目，在代表大會(huì)召開(kāi)前一個(gè)月至兩個(gè)月的時(shí)間里，交給人大代表進(jìn)行為期一個(gè)月的項(xiàng)目調(diào)研，并召開(kāi)人大代表評(píng)估論證會(huì)，由人大代表和專(zhuān)家、市民組成的評(píng)委會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投票，票數(shù)高的列入政府的投資計(jì)劃，票數(shù)低的落選。政府投資民生項(xiàng)目人大代表評(píng)估論證會(huì)在政府常務(wù)會(huì)議之前召開(kāi)。這些投資計(jì)劃再與區(qū)政府的其他投資計(jì)劃一起提交區(qū)人大會(huì)議進(jìn)行表決。區(qū)人大常委會(huì)定期從已竣工的民生項(xiàng)目中選擇部分項(xiàng)目組織代表開(kāi)展項(xiàng)目完成情況的滿意度測(cè)評(píng)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。

案例三：福田區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制。在民生實(shí)事票決制工作中，選題征集由人大代表深度參與，然后由區(qū)政府根據(jù)代表意見(jiàn)，結(jié)合投資項(xiàng)目篩選出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，提交給福田區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議，再由人大代表在大會(huì)上差額投票選出20個(gè)項(xiàng)目。會(huì)后，區(qū)人大常委會(huì)安排各相關(guān)工委牽頭、依托 8 個(gè)人大代表專(zhuān)業(yè)小組和 10 個(gè)街道人大工委，對(duì)這20個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行全年跟蹤。在次年的人大會(huì)議上，對(duì)項(xiàng)目完成情況進(jìn)行滿意度票評(píng)，并將票評(píng)結(jié)果納入政府部門(mén)績(jī)效考核指標(biāo)體系。在數(shù)量方面每牽頭完成一項(xiàng)予以一定加分，體現(xiàn)“多勞多得”，在質(zhì)量方面單項(xiàng)民生實(shí)事票評(píng)總體滿意率達(dá)到95%、90%、85%以上的分三檔予以績(jī)效加分，總體滿意率不高的沒(méi)有加分，低于60%的予以扣分。

案例四：南山區(qū)人大代表專(zhuān)題監(jiān)督小組工作模式。南山區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議每年確定若干個(gè)監(jiān)督專(zhuān)題，并成立相應(yīng)的專(zhuān)題監(jiān)督小組。主要圍繞四個(gè)方面監(jiān)督內(nèi)容確定監(jiān)督專(zhuān)題：（1）法律法規(guī)和人大及其常委會(huì)的決議決定執(zhí)行情況;（2）人大代表議案和建議;（3）群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn);（4）主任會(huì)議確定的監(jiān)督專(zhuān)題。專(zhuān)題小組成員由市、區(qū)人大代表、專(zhuān)業(yè)人士和人大機(jī)關(guān)工作人員組成，代表為 10～20 名，專(zhuān)業(yè)人士為 3～5 名。設(shè)組長(zhǎng)1名，副組長(zhǎng)1～2名，從代表中推選，一名常委會(huì)副主任為小組聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)指導(dǎo)。每個(gè)專(zhuān)題監(jiān)督小組每年安排10萬(wàn)元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。專(zhuān)題小組采用聽(tīng)取匯報(bào)、視察調(diào)研、詢問(wèn)等形式進(jìn)行專(zhuān)題督辦。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)向被監(jiān)督單位反饋，發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題書(shū)面報(bào)告主任會(huì)議，經(jīng)研究后交有關(guān)單位組織處理。近年來(lái)，監(jiān)督小組對(duì)物業(yè)行業(yè)監(jiān)督管理、水污染治理等社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，成效明顯。

案例五：寶安區(qū)人大常委會(huì)任后監(jiān)督。年初寶安區(qū)人代會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”全年工作報(bào)告，年中常委會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”主要負(fù)責(zé)人的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，年底“一府兩院”副職和政府工作部門(mén)主要負(fù)責(zé)人向常委會(huì)提交年度個(gè)人履職情況報(bào)告，對(duì)于上述報(bào)告，常委會(huì)委員和人大代表對(duì)其進(jìn)行集中評(píng)議。評(píng)議意見(jiàn)抄送區(qū)委書(shū)記?！耙桓畠稍骸备甭毢驼ぷ鞑块T(mén)主要負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)意見(jiàn)分別抄送“一府兩院”主要負(fù)責(zé)人。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)。原浙江省溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明認(rèn)為，案例一和案例二抓住了人大監(jiān)督最關(guān)鍵的兩個(gè)領(lǐng)域?！皡⑴c式陽(yáng)光預(yù)審”名稱(chēng)合理，程序合法，發(fā)揮了人大代表在審議中的主體作用，監(jiān)督有力。在部門(mén)預(yù)算編制階段切入人大的事前監(jiān)督，促使政府部門(mén)編制預(yù)算時(shí)吸納人大代表、廣大市民和社會(huì)各界的意見(jiàn)建議，改進(jìn)了預(yù)算編制，轉(zhuǎn)變了政府工作作風(fēng)，豐富了協(xié)商民主。羅湖區(qū)的參與式陽(yáng)光預(yù)審，也是對(duì)政府部門(mén)預(yù)算全過(guò)程的監(jiān)督，不僅在編制階段有多種形式的問(wèn)預(yù)算于民，還在預(yù)算執(zhí)行后，跟進(jìn)了審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，確保陽(yáng)光預(yù)審和政府預(yù)算執(zhí)行有效，道路不走樣。案例三要不斷深化，民生實(shí)事票決項(xiàng)目可以在三個(gè)導(dǎo)向上進(jìn)一步深化。一是讓更多的選民代表從自己的個(gè)人偏好、局部利益中走出來(lái)，著眼全局，盡力防范避免非理性選擇。二是讓所有代表對(duì)所有項(xiàng)目都有全面了解，使票決更加科學(xué)合理。三是對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行票決，體現(xiàn)人大“議大事、定大事”的特點(diǎn)。案例四的南山區(qū)開(kāi)展專(zhuān)題監(jiān)督，溫嶺也有成功的實(shí)踐，而南山的特色在于突出了監(jiān)督的專(zhuān)題性和人員的專(zhuān)業(yè)性。

廣州市天河區(qū)人大常委會(huì)副主任林志云認(rèn)為，管住政府的錢(qián)袋子是長(zhǎng)期課題，也是難題，是讓監(jiān)督更準(zhǔn)確有效的方法。案例一、二的創(chuàng)新符合預(yù)算法的要求，是在法律框架之內(nèi)的創(chuàng)新。羅湖區(qū)人大在部門(mén)預(yù)算參與式陽(yáng)光審議的過(guò)程中，不僅把預(yù)算給人大代表審議，還讓人大代表帶進(jìn)社區(qū)，征求群眾的意見(jiàn)，體現(xiàn)了對(duì)民主法治的深層次理解。

張學(xué)明和林志云建議，羅湖區(qū)人大常委會(huì)今后對(duì)政府部門(mén)預(yù)算進(jìn)行參與式陽(yáng)光審議可適當(dāng)增加審議數(shù)量，進(jìn)一步擴(kuò)展公眾參與度，健全意見(jiàn)建議的反饋機(jī)制，對(duì)政府已經(jīng)出臺(tái)的重大政策、重大項(xiàng)目開(kāi)展事先的績(jī)效評(píng)估。

深圳大學(xué)城市治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陳文認(rèn)為，案例一、二促進(jìn)了政府部門(mén)協(xié)同，從事實(shí)上促進(jìn)了行政資源整合，也挖掘了社會(huì)資源，促進(jìn)了居民自治以及選民和居民的參與。建議人大常委會(huì)要注重民生項(xiàng)目監(jiān)督的持續(xù)性和廣泛性，探索如何搭建平臺(tái)，讓社區(qū)各類(lèi)多元組織、專(zhuān)業(yè)性組織以及利益相關(guān)聯(lián)居民參與項(xiàng)目監(jiān)督。

浙江省寧?？h人大常委會(huì)副主任王興兵認(rèn)為，案例三的創(chuàng)新程序到位，制度嚴(yán)密，成效明顯，與寧海的民生實(shí)事票決制相比，有三個(gè)方面的特色。一是票決出的民生實(shí)事項(xiàng)目數(shù)量多，有20項(xiàng)。二是常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)在票決大會(huì)上作口頭報(bào)告。三是大會(huì)投票采用電子計(jì)票方式進(jìn)行。他也指出，福田區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目的征集目前是以政府為主導(dǎo)，這在民生實(shí)事項(xiàng)目來(lái)源上有一定局限。他提出三個(gè)方面的建議，一是人大應(yīng)該發(fā)揮作用，堅(jiān)持以人大代表為主體，把代表、政協(xié)委員以及社會(huì)各界人士的意見(jiàn)建議吸納進(jìn)去，力求最大范圍把項(xiàng)目來(lái)源的民意基礎(chǔ)做扎實(shí)。二是要進(jìn)一步強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督。人大常委會(huì)要將民生實(shí)事項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程作為全年監(jiān)督工作的重心，列入常委會(huì)的工作計(jì)劃，一年開(kāi)展兩次以上的集中監(jiān)督活動(dòng)。代表、專(zhuān)業(yè)人士以及代表小組應(yīng)就項(xiàng)目開(kāi)展情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，引入專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)票決制項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)效性評(píng)估，提升人大監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性。三是強(qiáng)化票決結(jié)果運(yùn)用，把票決制實(shí)施情況與人大對(duì)政府工作審議評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，與人大任免干部的履職情況評(píng)議結(jié)合起來(lái)。

《人大研究》主編謝蒲定認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大非常重要的職權(quán)，但是在實(shí)踐中行使的一直不是很好，因?yàn)槿舜笞陨砟芰Σ粔蚴且粋€(gè)問(wèn)題，如果按照某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)讓人大討論決定什么是重大的，可能就超出人大的自身能力范圍。但是，民生實(shí)事票決制的調(diào)研和討論決定都相對(duì)容易，啟動(dòng)起來(lái)也不難，案例三以民生項(xiàng)目為切入口，就人民群眾普遍關(guān)注關(guān)心的問(wèn)題開(kāi)展人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的運(yùn)用探索，破解了行使重大事項(xiàng)決定權(quán)人大自身能力不足的問(wèn)題。同時(shí)，民生實(shí)事票決制堅(jiān)持人民利益導(dǎo)向，項(xiàng)目篩選、實(shí)施過(guò)程監(jiān)督、項(xiàng)目完成后進(jìn)行效果評(píng)估、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用這個(gè)完整的程序機(jī)制讓政府項(xiàng)目真正產(chǎn)生效果。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授何俊志認(rèn)為，上海早在2005年就開(kāi)展了民生項(xiàng)目的票決制工作，當(dāng)時(shí)啟動(dòng)的原因有兩個(gè)，一是兩個(gè)鎮(zhèn)合并，很多項(xiàng)目在鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間有矛盾。二是當(dāng)時(shí)的工程都是領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋工程，往往變成民怨工程。開(kāi)展票決制很大程度上化解了這些矛盾。票決制經(jīng)過(guò)寧海的努力，再經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的肯定放大到全國(guó)，這幾年確實(shí)得到了完善。福田與寧海的做法，與當(dāng)年上海的相比有三點(diǎn)進(jìn)步，一是增加了滿意度測(cè)評(píng)，完善了后續(xù)監(jiān)督環(huán)節(jié)。二是測(cè)評(píng)向社會(huì)公開(kāi)。這也為社會(huì)參與和學(xué)術(shù)研究提供了空間。三是納入了績(jī)效考核，與其他工作也聯(lián)系起來(lái)。深圳正在做一件有意義的事，民生實(shí)事工程提議由政府主導(dǎo)，而社區(qū)層面的議事又給選民提供了一點(diǎn)空間，這兩者之間正在形成良性的互動(dòng)和補(bǔ)充機(jī)制。何俊志、陳文認(rèn)為，在幾個(gè)案例中，民生實(shí)事的參評(píng)項(xiàng)目資金最高的是四千多萬(wàn)，最低的是四十多萬(wàn)，采用一攬子的投票方式不盡合理，希望深圳完善偏好表達(dá)和投票制度。

原全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局巡視員李伯鈞認(rèn)為，案例五關(guān)于任后監(jiān)督的探索非常有必要，這是在憲法法律框架下的基層創(chuàng)新，將對(duì)事的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，有利于基層人大真正行使好監(jiān)督權(quán)。一些地方積極探索監(jiān)督方式，比如說(shuō)安徽省的地方性法規(guī)還搞社會(huì)評(píng)議。監(jiān)督事肯定要監(jiān)督人，可喜的是監(jiān)督法已經(jīng)列入十三屆全國(guó)人大立法規(guī)劃要進(jìn)行修改。

二、人大代表聯(lián)系群眾機(jī)制創(chuàng)新

人大代表聯(lián)系群眾是人民代表大會(huì)制度的根基，是人大代表閉會(huì)期間履職的重要內(nèi)容，是代表開(kāi)好大會(huì)的基礎(chǔ)。關(guān)于人大代表聯(lián)系群眾機(jī)制方面，深圳市各區(qū)人大做了積極探索，其中龍崗區(qū)的街道選民代表會(huì)議、街道人大代表之家建設(shè)、代表議事會(huì)工作規(guī)范、坪山區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)的人大代表聯(lián)絡(luò)站基本規(guī)范、鹽田區(qū)的街道人大工委代表議事會(huì)的協(xié)商模式、寶安區(qū)人大代表講堂進(jìn)社區(qū)等6項(xiàng)創(chuàng)新案例對(duì)此進(jìn)行了詮釋。

案例六：龍崗區(qū)的街道選民代表會(huì)議。這是一種街道層面的民主議事形式，由街道人大工委主持會(huì)議，選民代表在大會(huì)上發(fā)言，選民代表動(dòng)議民生實(shí)事，差額票決街道民生實(shí)事。2019年3月20日，龍崗區(qū)南灣街道召開(kāi)選民代表會(huì)議，這也是全市第一個(gè)街道選民代表會(huì)議。55名選民代表由街道轄區(qū)人大代表和各選民代表小組推選的代表組成，會(huì)議由街道人大工委擔(dān)任組織工作，代表們聽(tīng)取了南灣街道辦事處工作報(bào)告、街道財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、街道人大工委工作報(bào)告，差額票決產(chǎn)生10項(xiàng)重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目。街道人大工委將組織人大代表對(duì)這10個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤，確保落實(shí)。三位選民代表還做了大會(huì)發(fā)言。

案例七：龍崗區(qū)的街道人大代表之家。街道人大工委是街道轄區(qū)范圍內(nèi)人大代表開(kāi)展活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立街道人大工委后，如何建立一個(gè)工作陣地是擺在龍崗區(qū)人大面前的一個(gè)課題。根據(jù)市人大關(guān)于街道人大工委的工作辦法指引，龍崗區(qū)建立了8個(gè)街道人大代表之家，并對(duì)代表之家的硬件設(shè)施提出了設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)運(yùn)行內(nèi)容和程序進(jìn)行了規(guī)范，安排街道人大專(zhuān)職聯(lián)絡(luò)員進(jìn)駐代表之家集中辦公。龍崗區(qū)的街道人大代表之家是社區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)站的升級(jí)版，是街道人大工委聯(lián)系代表以及代表聯(lián)系群眾的平臺(tái)。該區(qū)龍城街道、南灣街道人大代表之家成為全市標(biāo)桿式的代表之家。

案例八：龍崗區(qū)人大常委會(huì)的代表議事會(huì)工作規(guī)范。代表議事會(huì)是深圳市的各級(jí)人大代表在社區(qū)聯(lián)絡(luò)站推動(dòng)解決群眾關(guān)注問(wèn)題的一種方法，通過(guò)人大代表、居民代表和政府相關(guān)部門(mén)共同議事，由代表主問(wèn)，部門(mén)當(dāng)場(chǎng)回應(yīng)，提出解決問(wèn)題的建議并落實(shí)。目前，代表議事會(huì)已經(jīng)成為深圳市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站開(kāi)展民主議事的普遍工作模式。龍崗區(qū)開(kāi)展代表議事會(huì)起步早，工作規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)重視，每年每個(gè)站至少召開(kāi)兩次議事會(huì)，書(shū)記區(qū)長(zhǎng)親自參加議事，推動(dòng)解決了一大批社區(qū)民生實(shí)事。

案例九：坪山區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)人大代表聯(lián)絡(luò)站基本規(guī)范。深圳市在全國(guó)較早建立人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站。這項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐最早于2005年發(fā)端于南山區(qū)月亮灣人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的掛牌，2008年在全市推廣。此后，深圳市出臺(tái)了一系列的工作規(guī)范。坪山區(qū)建區(qū)較晚，但是起點(diǎn)高，在市人大制定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，在全市率先發(fā)布聯(lián)絡(luò)站工作規(guī)范。該規(guī)范系統(tǒng)提出聯(lián)絡(luò)站選址、建設(shè)、場(chǎng)所和空間配置、設(shè)施、標(biāo)識(shí)等“硬件”標(biāo)準(zhǔn)，以及代表學(xué)習(xí)、接待、視察、調(diào)研、議事、述職、立法聯(lián)系、建議交辦等“軟件”標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置了23名專(zhuān)職聯(lián)絡(luò)員。對(duì)代表進(jìn)站履職進(jìn)行積分登記，并規(guī)范社區(qū)代表議事程序。

案例十：鹽田區(qū)的街道人大工委開(kāi)展協(xié)商模式。人大協(xié)商是中央提出的要求，但是人大如何協(xié)商，與政協(xié)協(xié)商有何不同，卻缺乏地方實(shí)踐。近年來(lái)，鹽田區(qū)人大常委會(huì)牽頭，街道人大工委搭建平臺(tái)，讓各級(jí)政府部門(mén)和居民群眾充分協(xié)商，推動(dòng)落實(shí)區(qū)（街道）重點(diǎn)工作，解決了一大批群眾關(guān)心的民生熱點(diǎn)問(wèn)題。這一創(chuàng)新實(shí)踐最早發(fā)端于鹽田區(qū)鹽田街道人大工委，他們運(yùn)用這一模式成功解決了貨柜車(chē)亂停放等一系列問(wèn)題。

案例十一：寶安區(qū)人大代表講堂進(jìn)社區(qū)。人大代表不但要聯(lián)系群眾反映問(wèn)題，也要向人民群眾宣講法律政策。發(fā)端于寶安區(qū)的這一工作模式，是發(fā)揮代表自身的職業(yè)專(zhuān)長(zhǎng)，由人大代表做講師，向居民群眾授課的一種代表進(jìn)社區(qū)模式，是寶安區(qū)人大探索人大代表聯(lián)系選民的一種方式創(chuàng)新。目前，寶安區(qū)已經(jīng)在本區(qū)普遍開(kāi)展了這一活動(dòng)。2019年7月是深圳的人大代表活動(dòng)月，全市范圍內(nèi)普遍推廣了這一模式，由人大代表進(jìn)社區(qū)宣講治水提質(zhì)、垃圾分類(lèi)等環(huán)保政策。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)。張學(xué)明認(rèn)為，案例六有五大特點(diǎn)，一是準(zhǔn)備充分。從調(diào)研到?jīng)Q策，從會(huì)議日程到報(bào)告內(nèi)容，從法律依據(jù)到實(shí)踐應(yīng)用，從上級(jí)的要求與街道的實(shí)際都作了充分考慮和精心準(zhǔn)備。二是制度先行。制定出臺(tái)了三個(gè)制度，確保選民代表大會(huì)有制可依。三是程序規(guī)范。選民代表大會(huì)設(shè)置了六項(xiàng)議程、四份大會(huì)報(bào)告，每個(gè)議程的報(bào)告時(shí)間、內(nèi)容、進(jìn)程、討論都比較明確、規(guī)范。四是重點(diǎn)突出。把實(shí)施重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目的票決制作為選民代表大會(huì)的重點(diǎn)來(lái)抓，在前期公開(kāi)征集廣納民意的基礎(chǔ)上，形成大會(huì)票決的12項(xiàng)重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目建議清單，并產(chǎn)生了10大民生實(shí)事項(xiàng)目，有效推動(dòng)政府決策與群眾需求的精準(zhǔn)對(duì)接。五是主體到位。選民代表大會(huì)的主體是選民代表、人大代表。在大會(huì)每個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間分配和內(nèi)容安排上都注重體現(xiàn)選民代表的參與感、主人翁責(zé)任感，最大程度地保障他們的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮出了主體應(yīng)有的作用。他建議，一要正確認(rèn)識(shí)。選民代表大會(huì)在實(shí)踐中已經(jīng)成為全面保障街道廣大選民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效平臺(tái)，成為正確引導(dǎo)群眾有序政治參與的主要途徑，成為有效發(fā)揮街道人大工委工作職能的重要方式。推行選民代表大會(huì)制度是街道人大工作現(xiàn)實(shí)需要，能彌補(bǔ)街道沒(méi)有人代會(huì)而致使體制性人大監(jiān)督“缺位”的問(wèn)題。二要不斷實(shí)踐。選民代表大會(huì)沒(méi)有完整的、成熟的典型案例可以參照，需要在實(shí)踐中不斷地回答和解決問(wèn)題，不能因?yàn)槟壳斑€沒(méi)有法律規(guī)定就不去做。三要及時(shí)完善。要完善優(yōu)化選民代表結(jié)構(gòu)，避免因黨員比例過(guò)高將選民代表會(huì)議開(kāi)成黨員代表大會(huì)。要完善協(xié)商方式，將協(xié)商民主作為最主要的形式應(yīng)用到大會(huì)的主要議題中。

吉林大學(xué)法學(xué)院教授宋顯忠認(rèn)為，改革方法論的一個(gè)基本特點(diǎn)就是“打補(bǔ)丁”，也就是在不違反政策和法律的前提下，沿著解決個(gè)案問(wèn)題所需的合理性和正當(dāng)性兩個(gè)維度，探索對(duì)現(xiàn)行制度做一些微觀的改進(jìn)。代表聯(lián)絡(luò)站的制度創(chuàng)新就是深圳最早探索的。這一制度探索在過(guò)去的十幾年中經(jīng)歷了很多波折，但是，之所以在各個(gè)層面被大家所認(rèn)可，就是因?yàn)檫@一塊“補(bǔ)丁”滿足了改革探索的兩個(gè)維度——合理性和正當(dāng)性。合理性就是合乎規(guī)律和合乎邏輯，符合人大和代表制度的基本精神、要義。正當(dāng)性就是滿足群眾的利益要求。選民代表會(huì)議作為深圳人大的一項(xiàng)新的改革探索，同樣也是在給人大和代表制度“打補(bǔ)丁”，補(bǔ)的是城市街道財(cái)政預(yù)算和決算缺少人大參與和監(jiān)督的短板。這塊兒補(bǔ)丁的合理性在于我國(guó)城市人大制度出現(xiàn)的一個(gè)空缺，即在我國(guó)的城市人大體制比農(nóng)村少了一級(jí)。隨著城市化的進(jìn)程，一些原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械慕值?，由于沒(méi)有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議，街道的預(yù)算編制和執(zhí)行缺少人大參與和監(jiān)督。近些年反腐披露出來(lái)的一些地方街道和社區(qū)微腐敗無(wú)不說(shuō)明這是一個(gè)不能否認(rèn)的問(wèn)題，因而選民代表會(huì)議的創(chuàng)建是合乎人大和代表制度的基本原理和制度精神的。其次，這塊兒補(bǔ)丁的正當(dāng)性就在于它符合社區(qū)群眾的利益要求。選民代表與街道人大工委、代表一起參與預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)督，維護(hù)街道居民的公共利益，具有不可否定的正當(dāng)性。關(guān)于選民代表會(huì)議合法性問(wèn)題，作為一個(gè)基本前提，選民代表會(huì)議并不違反有關(guān)法律和中央的基本政策。街道既然具有預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力，就需要建立代表參與和監(jiān)督機(jī)制?！兜胤浇M織法》第五十三條確定的街道人大工委的業(yè)務(wù)范圍，包括“辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作”。其中的“其他工作”，就留出了想象和探索的制度空間。

何俊志認(rèn)為，測(cè)量人大功能發(fā)揮有立法、監(jiān)督、代表和政體四個(gè)維度。1979年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方各級(jí)人大的發(fā)展在四項(xiàng)功能的展開(kāi)上非常不均衡，最大的短板就是代表履職平臺(tái)和空間的薄弱。龍崗區(qū)的三個(gè)案例為代表履職提供了很大平臺(tái)，保障了代表主體作用發(fā)揮。十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)要求，其中“公民平等參與權(quán)得到充分保障”是在2035年之前能否實(shí)現(xiàn)治理體系能力和現(xiàn)代化的指標(biāo)。龍崗區(qū)選民代表會(huì)議的做法，為居民的參與提供了新途徑，與執(zhí)政黨提出的下一步政治奮斗目標(biāo)理念非常貼近。這種會(huì)議形式主要圍繞民生事務(wù)來(lái)展開(kāi)討論，正是因?yàn)樗且悦裆氖聞?wù)為基點(diǎn)，又有相應(yīng)的財(cái)力做支持，就決定今后它的后勁還是會(huì)比較強(qiáng)的。同時(shí)，對(duì)于解決當(dāng)?shù)氐膶?shí)際事務(wù)也會(huì)起到非常重要的作用。幾個(gè)案例內(nèi)容相似，都是人大代表、居民群眾、政府官員在街道或者社區(qū)聚在一起，就一些項(xiàng)目或群眾關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行研究解決，但是用了選民代表會(huì)議、代表議事會(huì)、代表之家等不同的概念標(biāo)簽，如果給它賦予一些實(shí)質(zhì)性、決策性的活動(dòng)，就需要決策主體相對(duì)穩(wěn)定，并有依據(jù)，運(yùn)作起來(lái)才順暢。它們的共同特點(diǎn)是代表是穩(wěn)定的，但是官員和選民的代表是流動(dòng)的，怎么樣把穩(wěn)定的部分和流動(dòng)的部分相對(duì)地設(shè)置差異化的決策功能，這需要再做探討。各區(qū)人大提出要開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這是好事情，但是在標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中，也要考慮什么應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化？什么可以標(biāo)準(zhǔn)化？什么可能還不應(yīng)該或者是當(dāng)下還沒(méi)有辦法標(biāo)準(zhǔn)化？在標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)也要考慮標(biāo)準(zhǔn)化的范圍和彈性的空間在什么地方？這樣會(huì)讓創(chuàng)新的成果更有生命力和可復(fù)制性。

《人民代表報(bào)》社長(zhǎng)李躍祥認(rèn)為，目前的人大監(jiān)督有兩大短板，一是街道預(yù)算無(wú)人監(jiān)督，二是新成立的開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)人監(jiān)督。案例六和案例八的方式可以補(bǔ)上這個(gè)短板。案例六也暢通了民意表達(dá)渠道，降低了維穩(wěn)上訪率，降低了社會(huì)治理成本，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。廣東省人大制度研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)郭德龍建議，街道人大工委探索對(duì)街道預(yù)算實(shí)施監(jiān)督不但可行，而且非常有必要，依照地方組織法的有關(guān)規(guī)定根據(jù)人大常委會(huì)委托授權(quán)符合法律規(guī)定。李伯鈞認(rèn)為，人大代表聯(lián)絡(luò)站是代表密切聯(lián)系群眾、發(fā)揮主體作用的平臺(tái)，是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的渠道。案例九、十、十一包含了聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)、協(xié)商議事和代表大講堂，都是人大代表聯(lián)系人民群眾的渠道。坪山的聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)使得這條渠道更加順暢，更加有章可循。強(qiáng)化聯(lián)絡(luò)站代表議事是提升代表履職能力的載體創(chuàng)新，深圳的探索是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的，既具有比較充分的憲法、代表法法律法規(guī)依據(jù)，也具有因地制宜的創(chuàng)新性，有特色、好操作，同時(shí)又回應(yīng)群眾關(guān)切，暢通社情民意表達(dá)，符合新時(shí)代人大代表工作的特征規(guī)律。

廣東省人大常委會(huì)選聯(lián)任工委副主任陳曉明認(rèn)為，案例九是落實(shí)廣東省委關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作意見(jiàn)的舉措，符合省人大對(duì)聯(lián)絡(luò)站建設(shè)的基本要求，是對(duì)省人大提出聯(lián)絡(luò)站建設(shè)五規(guī)范的具體細(xì)化，在全省聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)方面帶了好頭，具有示范意義。陜西省鎮(zhèn)坪縣人大常委會(huì)主任陳敬民認(rèn)為，案例九運(yùn)用機(jī)制化的手段，對(duì)績(jī)效結(jié)果以及成效管控發(fā)揮了良好效果，是新時(shí)代基層人大工作標(biāo)準(zhǔn)化的有益探索。人大工作應(yīng)該依據(jù)法律法規(guī)，用科學(xué)的、具體的、可量化的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范、衡量、評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)人大工作內(nèi)容、流程和項(xiàng)目的管控實(shí)效。他建議，一是進(jìn)一步強(qiáng)化創(chuàng)新的績(jī)效導(dǎo)向，對(duì)現(xiàn)有的機(jī)制體制創(chuàng)新成果進(jìn)行深度規(guī)范，降低運(yùn)行成本，調(diào)高產(chǎn)出績(jī)效，使之真正管用。二是對(duì)現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化，使之更加好用。三是將成熟的機(jī)制性、制度性創(chuàng)新成果升級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)化成果，使之更加規(guī)范權(quán)威，增加可復(fù)制可推廣性。一方面可報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委決策后，批轉(zhuǎn)執(zhí)行，這樣既能更好地體現(xiàn)人大全面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也更有利于為人大工作創(chuàng)新創(chuàng)造更好的環(huán)境。另一方面也可以通過(guò)本級(jí)人大常委會(huì)依法進(jìn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證，將其予以合法性固化。

三、代表建議工作機(jī)制創(chuàng)新

人大代表建議提出后如何落地，如何發(fā)揮其社會(huì)效果并回應(yīng)人民群眾的關(guān)切，如何防止人大代表“被滿意”，是擺在地方人大面前的一大課題。龍華區(qū)人大和坪山區(qū)人大在代表建議方面開(kāi)展了機(jī)制創(chuàng)新。

案例十二：龍華區(qū)人大常委會(huì)的代表建議雙評(píng)價(jià)機(jī)制。代表對(duì)建議辦理進(jìn)行“答復(fù)滿意率”和“落實(shí)滿意率”兩次評(píng)價(jià)，重點(diǎn)強(qiáng)化“落實(shí)滿意率”。對(duì)于代表評(píng)價(jià)為基本滿意和不滿意的建議，以及以前年度仍需繼續(xù)跟進(jìn)的代表建議，區(qū)人大常委會(huì)堅(jiān)持持續(xù)跟蹤，專(zhuān)項(xiàng)督辦，確保代表建議落到實(shí)處。2017年，代表分別對(duì)147件建議辦理的答復(fù)情況和落實(shí)情況進(jìn)行了滿意度評(píng)價(jià)，建議答復(fù)滿意率為 100%，建議落實(shí)滿意率為 88.4%。2018 年區(qū)人大常委會(huì)共督辦代表建議 225 件，其中 2018 年收到代表建議 137 件，2017 年仍需繼續(xù)跟進(jìn)的代表建議 88 件。對(duì)于建議辦理結(jié)果，代表評(píng)價(jià)答復(fù)滿意率為 100%，落實(shí)滿意率為 96%，其中，2017年落實(shí)情況為“基本滿意”和“不滿意”的 17 件建議，重新評(píng)價(jià)結(jié)果均為“滿意”。

案例十三：坪山區(qū)人大常委會(huì)代表建議辦理工作百分制分段評(píng)價(jià)機(jī)制。人大代表對(duì)代表建議和聯(lián)系函的辦理答復(fù)和辦理落實(shí)情況進(jìn)行百分制分段評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并與辦理部門(mén)的年度績(jī)效考核掛鉤。（1）實(shí)行百分制評(píng)價(jià)。將原《深圳市坪山區(qū)人大代表建議答復(fù)征詢意見(jiàn)表》中“滿意”“基本滿意”細(xì)分成幾個(gè)等級(jí)，連同“不滿意”設(shè)置不同分?jǐn)?shù)值，編制新的《深圳市坪山區(qū)人大代表建議答復(fù)征詢意見(jiàn)表》《深圳市坪山區(qū)人大代表建議辦理落實(shí)情況征詢意見(jiàn)表》，采取百分制量化計(jì)分辦法進(jìn)行評(píng)價(jià)。（2）實(shí)行分階段評(píng)價(jià)。借助答復(fù)征詢意見(jiàn)表、辦理落實(shí)情況征詢意見(jiàn)表，分兩階段對(duì)有關(guān)單位代表建議辦理情況進(jìn)行評(píng)價(jià)：第一階段是區(qū)人大代表對(duì)有關(guān)單位的代表建議、代表聯(lián)系函答復(fù)情況進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià);第二階段是每年底區(qū)人大代表通過(guò)聽(tīng)取專(zhuān)題匯報(bào)、查看資料、實(shí)地視察調(diào)研、走訪群眾等形式，對(duì)有關(guān)單位代表建議、代表聯(lián)系函的辦理落實(shí)情況進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。（3）實(shí)行綜合性評(píng)價(jià)。年底按答復(fù)評(píng)分占 40%、辦理落實(shí)評(píng)分占 60%計(jì)分，作為每件代表建議辦理工作的最終評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)。李躍祥認(rèn)為，案例十二、十三的代表建議評(píng)價(jià)機(jī)制側(cè)重代表對(duì)辦理單位的分段評(píng)價(jià)。連云港也有代表建議的雙評(píng)價(jià)機(jī)制，他們的做法是代表對(duì)辦理單位進(jìn)行評(píng)價(jià)，辦理單位也對(duì)代表建議質(zhì)量作評(píng)價(jià)。深圳的實(shí)踐既突出了科學(xué)性，又突出了人大代表主體作用。陳敬民認(rèn)為，龍華和坪山區(qū)人大的建議辦理工作評(píng)價(jià)機(jī)制，是新時(shí)代基層人大工作標(biāo)準(zhǔn)化的有益探索。依據(jù)法律法規(guī)，用科學(xué)的、具體的、可量化的績(jī)效指標(biāo)，去規(guī)范、衡量、評(píng)價(jià)、管控人大工作的目標(biāo)、內(nèi)容、流程，以獲得最佳的人大制度和人大工作運(yùn)行產(chǎn)出實(shí)效，對(duì)工作流程管控和績(jī)效提升發(fā)揮了良好的作用，創(chuàng)新價(jià)值令人信服。

四、加強(qiáng)基層人大創(chuàng)新實(shí)踐意義重大

與會(huì)專(zhuān)家在點(diǎn)評(píng)時(shí)對(duì)于基層人大創(chuàng)新的理論和實(shí)踐層面還探討了一些共同的話題。

關(guān)于基層制度創(chuàng)新的理論依據(jù)，張學(xué)明認(rèn)為，基層人大創(chuàng)新是彌補(bǔ)制度在規(guī)則層面的不足，應(yīng)該予以積極鼓勵(lì)，不創(chuàng)新永遠(yuǎn)不可能進(jìn)步，不可能改善制度。宋顯忠認(rèn)為，人大制度是國(guó)家權(quán)力的中樞，深圳人大的積極探索令人敬佩，相信這項(xiàng)制度會(huì)通過(guò)探索逐步完善。中國(guó)改革的方法論是“打補(bǔ)丁”，從微觀層面對(duì)現(xiàn)有制度作具體改進(jìn)，促進(jìn)制度逐漸完善。人大制度在為選民服務(wù)層面還需要進(jìn)一步挖掘，深圳的創(chuàng)新探索把補(bǔ)丁打在了對(duì)代表和民眾的對(duì)接上，具有合理性和正當(dāng)性，因此在各個(gè)層面得到認(rèn)可。陳文認(rèn)為，政治學(xué)中“基礎(chǔ)性權(quán)力”的專(zhuān)門(mén)理論，可以理解為基層人大制度的創(chuàng)新。深圳市各區(qū)人大的創(chuàng)新激活了政治資源，將人大作為根本性的政治制度，包括基層怎么挖掘變成政治體制內(nèi)的民主因素來(lái)促進(jìn)。