閆奕 青島大學(xué) 山東青島 266071

一、德國行政法院制度的形成

早在15世紀(jì)，邦國林立的德意志就出現(xiàn)了若干警察法，有些地方還出現(xiàn)了行政裁判機構(gòu)。但近代意義上的行政法是從19世紀(jì)出現(xiàn)，此后隨著政治制度的變遷而變化?！?】19世紀(jì)中葉，伴隨司法與行政分離的呼聲不斷高漲，1849年保羅教堂憲法誕生，該法案明確要求將行政置于普通法院的監(jiān)督之下，然而這一方案并沒有取得當(dāng)時人們的共識。直到1863年，巴登邦最早設(shè)立了獨立于行政系統(tǒng)的行政法院，其后普魯士、黑森等各邦國先后建立獨立的行政法院制度。1919年新《憲法》正式賦予行政法院制度以憲法依據(jù)，但未明確說明行政法院的性質(zhì)屬于行政機關(guān)的組成部分，還是司法機關(guān)。直到納粹倒臺后，1949年德國頒布《基本法》使這一爭議結(jié)果塵埃落定，明確行政法院屬于司法機構(gòu)的性質(zhì)。

二、德國行政法院制度的理念

（一）自然權(quán)利和社會契約理念

平等的自由和權(quán)利，是人與生俱來、毫無差別的享有得。其先于國家政權(quán)存在，源于人的本性及其固有的價值與尊嚴(yán)。但人是社會動物，其生存和發(fā)展中必然伴隨著交往，進而使得矛盾增多。為謀彼此間舒適、和平的生活，安穩(wěn)地享受自己的財產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外的任何人的侵犯。【2】人們讓渡出自己的一部分權(quán)利結(jié)社成一個共同體，并以憲法的方式與人民訂立契約：人們在保留基本權(quán)利的前提下讓渡部分權(quán)利組成政府，這是政府權(quán)力正當(dāng)性的來源，政府的功能和目的是謀求社會福祉，保護個體權(quán)利，促進個體全面、自由的發(fā)展。

人類歷史已經(jīng)證明：但凡是權(quán)力，就會有腐化貪婪的一面?；谌诵缘娜觞c，權(quán)力內(nèi)在的“惡”，個人權(quán)利較于公權(quán)力的不可抗衡性...公權(quán)力行使過程中極易超出其設(shè)立目的，造成對個人權(quán)利的侵害。為將這種侵害的可能性限定在最小范圍內(nèi) 最大限度的的保障個體的權(quán)利 使行政權(quán)與公民權(quán)處于一個相對平衡的狀態(tài)，必須對政府權(quán)力加以限制。但是這種限制并不能完全避免公權(quán)力的濫用，構(gòu)建系統(tǒng)完善的事后救濟制度便成為必要。

18世紀(jì)大革命時期，以康德、洪博為代表的自由主義思想家基于對自然權(quán)利和社會契約觀點的認同，極大的影響了德國行政法發(fā)展，并直接推動了行政法院的建立。當(dāng)時德國占統(tǒng)治地位思想的是黑格爾的國家主義思想，以國家利益和集體利益為中心，強調(diào)個人對國家和集體利益的服從與尊重。隨著自由主義和民主主義的廣泛傳播和發(fā)展以及英美法等國家取得顯著成就，國家主義理論逐漸受到了一些思想先驅(qū)者的批評。自由主義思想家同時試圖將自由和民主的價值觀念同國家主義協(xié)調(diào)起來，最終推動了德國建立起以保護個人權(quán)利為目的，體現(xiàn)約束行政權(quán)力，救濟個人權(quán)利的行政法院制度。

（二）法治國思想

在德國，首次使用“法治國”用語的是18世紀(jì)德國哲學(xué)家普拉西杜斯在1798年出版的《國家學(xué)文獻》一書?！?】法治國，即指國家要依法而治，其為對抗17、18世紀(jì)的警察國家而產(chǎn)生，代表了一種理性的國家治理方式。康德的理念是法治國的基礎(chǔ)，國家與法是先驗理性的產(chǎn)物，人們依據(jù)法律組成國家這個聯(lián)合體。法律是國家保障個人自由的工具，國家依靠法律來進行統(tǒng)治。19世紀(jì)的德國公法學(xué)家貝爾和格耐斯特認識到行政權(quán)力有濫用的可能，強調(diào)必須對行政權(quán)進行規(guī)范，而只有建立行政法院才能對之進行有效的控制。1848年德國資產(chǎn)階級革命后，隨著法治國理念的深入，其含義孕育出依法行政原則、羈束行政優(yōu)先原則及行政裁判制度。隨后，伴隨德國政體和社會制度變遷，法治國思想在德國經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程，直到20世紀(jì)中期恢復(fù)“實質(zhì)法治國”，并走向公正法治國。

實質(zhì)意義的法治國理念指國家權(quán)力及其行使都必須依據(jù)公正、明確、穩(wěn)定的議會法律，公民的自由與權(quán)利受到憲法和公正程序的保障，即所有的國家活動不僅要符合法律規(guī)定，而且必須符合公平正義的觀念?！?】這種理念的訴求最終凝練成國家法層面的兩種制度機制：一是基本權(quán)利，二是分權(quán)。其內(nèi)涵具體包括：所有公權(quán)力必須以尊重人的尊嚴(yán)和保護人權(quán)為最高準(zhǔn)則 國家權(quán)力分別由立法、行政和司法等不同的國家機關(guān)行使，以避免權(quán)力被濫用 任何公權(quán)力機關(guān)都必須遵守法律的約束 受法律保護是公民的基本程序權(quán)力 任何公民在被公權(quán)力侵害時都有權(quán)獲得公正而有效的司法救濟等等。由此為將公權(quán)力限定在法治框架內(nèi) 為救濟被侵害的公民權(quán)利 為使違法的公權(quán)力受到法律制裁，設(shè)立一個權(quán)力機構(gòu)（行政法院）來對行政行為進行合法與合理性審查便是法治國理念下的應(yīng)有之意。

三、德國行政法院制度之獨立性

（一）德國行政法院制度之獨立性體現(xiàn)

德國行政法院之獨立性首先是由基本法中規(guī)定的權(quán)力分立原則確定的?；痉ǖ?0條第2款規(guī)定:“一切國家權(quán)力從屬于人民。國家權(quán)力由人民以選舉和決議的方式, 通過立法、執(zhí)法和司法等特定機構(gòu)得到實現(xiàn)?！币罁?jù)基本法第9條對于司法程序的規(guī)定，德國行政法院獨立性的具體體現(xiàn)，可以概括為以下三個方面：其一：法院組織上的獨立性。德國設(shè)立了具有解釋憲法權(quán)力的憲法法院;其次,又設(shè)立了包括普通法院和行政法院在內(nèi)的五個平行法院。行政法院實行三級三審制, 三級分別為行政法院、高級行政法院和聯(lián)邦行政法院，其不僅完全脫離于行政系統(tǒng)，亦獨立于其他法院。其二：法官任事上的獨立。法官一經(jīng)正式任命, 則在其任職期間只能由符合法定理由和形式的法官裁判才能在違背該法官意愿的情況下改變或解除其職務(wù)【5】。法官與法院的關(guān)系是:法官經(jīng)基本法授權(quán)、通過法院行使國家司法權(quán);法院只是法官行使國家司法權(quán)的機構(gòu), 與法官的關(guān)系不同于行政機關(guān)和行政人員之間的命令與服從關(guān)系。其三：事務(wù)上的獨立性。根據(jù)基本法第20條第3款“司法權(quán)受法律約束”以及第97條第1款“法官獨立,只服從于法律”，表明法院在事務(wù)上獨立于其他國家權(quán)力, 只受到法律約束 法官服從于法律，不接受來自議會、行政機關(guān)的指令。法院雖然是法官行使國家司法權(quán)的載體,也不能對法官職權(quán)的運用進行干涉或發(fā)布命令。

（二）行政法院獨立于行政機關(guān)理念分析

19世紀(jì)德國行政濫權(quán)對個人權(quán)利的干預(yù)日益嚴(yán)重，學(xué)者在討論如何拘束行政權(quán)時，形成了兩種不同觀點：一是主張在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立法院 二是堅持行政應(yīng)與司法相分離，行政法院亦應(yīng)當(dāng)獨立于行政機關(guān)。持第一種觀點的學(xué)者主要受到法國法律體系的影響，主張行政必須完全獨立于司法，他們擔(dān)心司法對行政的約束會損害行政的自主性和靈活性，主張在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立行政法院。但這種內(nèi)部監(jiān)督救濟因違反自己不得做自己案件的法官以及權(quán)力分離的法治原則而受到抨擊，第二種觀點占據(jù)上風(fēng)。其代表學(xué)者是貝爾，他認為法治國家中司法應(yīng)與行政分離。行政權(quán)必須要臣服于司法判決，當(dāng)“私權(quán)”受到行政權(quán)侵害時，必須由普通法院進行審判。此觀點更為深刻的基礎(chǔ)是孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說。任何具有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力，直到被有所限制為止。為了防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，必須以權(quán)力制約權(quán)力，否則法律將被踐踏，自由也將不復(fù)存在。在此之下，德國司法權(quán)與行政權(quán)相分離 具有救濟性的行政法院亦獨立于行政機關(guān)，具有完全的司法性。

為此，德國法律特別禁止行政法院執(zhí)行任何與行政相關(guān)的職能。1960年頒布的德國《行政法院法》開宗明義規(guī)定了行政裁判權(quán)由與行政機關(guān)相互獨立并分離的行政法院行使。基本法中第92條“將司法權(quán)利賦予法官，必須由法院行使”再次明確了這一規(guī)定。

（三）行政法院獨立于普通法院理念分析

主張行政糾紛由普通法院受理的主要是貝爾，在其名著《法治國家》中，貝爾把國家視為若干社會組織的最高一級，認為當(dāng)私權(quán)受到其侵害時，為保護個人的權(quán)利空間，由普通法院來提供救濟，而無需另尋其他救濟途徑。【6】但莫爾以及格耐斯特則從行政爭議的特殊性、行政審判的專業(yè)性要求等方面出發(fā)，反對由普通法院來審理行政爭議。反對觀點認為，基于行政權(quán)與國家的緊密聯(lián)系，行政爭議必須從國家秩序的整體出發(fā)，從公共福祉的視角來審判，所以審判法官必須具備國家法以及政治、經(jīng)濟和行政管理的專業(yè)知識儲備，而普通法院法官的民事專業(yè)訓(xùn)練無法滿足這一要求。此外，裁判行政爭議在合法性審查之外，還需要對裁量余地進行合目的審查，這也有別于民事審判。格耐斯特從國家和社會的嚴(yán)格分離角度出發(fā)，認為作為“市民法庭”的普通法院不適合監(jiān)督行政、實現(xiàn)公共利益和適用公法?！?】自1863年起，以巴登邦國為首的邦國紛紛建立行政法院，這標(biāo)志著設(shè)立脫離于普通法院系統(tǒng)的行政法院的觀點在這場爭議中勝出。

不同于民事審判，行政糾紛中一方當(dāng)事人為公權(quán)力機關(guān)，為保障審判的公正性，確保法官基于自己的理性做出判決，應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立于普通法院系統(tǒng)的行政法院。此舉既能避免行政機關(guān)服膺于普通法院的司法審判權(quán)，又保持行政機關(guān)和行政審判機關(guān)的聯(lián)系 既保障審判機關(guān)在公法領(lǐng)域盡可能地保持中立和獨立性，又不使普通法院在行政監(jiān)督方面權(quán)限過廣。且行政訴訟與其他訴訟差異明顯，法官需基于法律及政治、經(jīng)濟和行政管理各專業(yè)領(lǐng)域知識對行政機關(guān)行為的合法性及合理性進行審判，普通法院的法官難以滿足此專業(yè)性的要求。因此，設(shè)立獨立于普通法院系統(tǒng)的行政法院來審理行政案件是最佳路徑。

德國行政法院制度在其后的發(fā)展過程中成功實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督和平衡，其良好效果的取得與“獨立性”是分不開的。同為大陸法系國家且有著較為相似的歷史，德國行政法院的制度設(shè)計值得我國參考、借鑒，以推進行政審判的獨立性和公正性建設(shè)，進一步保障個人權(quán)利。

注釋：

1.何勤華：《德國法律發(fā)達史》，北京，法律出版社，2000年，第192-193頁。

2.[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京，商務(wù)印書館，2017年，第59頁。

3.陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社，2001年，第116頁。

4.周佑勇：《論德國行政法的基本原則》，載《行政法學(xué)研究》，2004年第2期。

5.引用德國基本法第97條第2款規(guī)定。

6.轉(zhuǎn)引自喻文光：《德國行政法院再認識及其對我國的鏡鑒》，《行政法論叢》，2016年第18卷。

7.同注6。