周少來(lái)

【摘要】基層干部“怕被網(wǎng)紅”反映出基層干部對(duì)于“越被關(guān)注，責(zé)任越大、任務(wù)越重、監(jiān)督越多、風(fēng)險(xiǎn)越大”的憂慮心理，同時(shí)也折射出基層干部“既想干事、又怕出事”， “因怕出事而不敢干事”的困局。對(duì)于此類治理困境，絕非下發(fā)一兩個(gè)文件、喊幾句口號(hào)所能解決，也絕非歸因個(gè)別干部的作風(fēng)素質(zhì)問(wèn)題所能解釋。這就需要通過(guò)全面深刻的制度性體制機(jī)制改革，從根本上加以逐漸消除。

【關(guān)鍵詞】基層干部 網(wǎng)紅 基層治理 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“網(wǎng)紅”，也即“網(wǎng)絡(luò)紅人”，是信息化時(shí)代的寵兒，借助于網(wǎng)絡(luò)媒體一夜躥紅，即可達(dá)到名利雙收的“網(wǎng)紅效應(yīng)”。然而，為什么基層干部普遍怕“被網(wǎng)紅”？除了個(gè)別的基層“另類干部”主動(dòng)出擊，偶爾引發(fā)“網(wǎng)紅效益”外，不少干部唯恐“躲之不及”，對(duì)此恐怕很難用“網(wǎng)紅的正負(fù)效益”簡(jiǎn)單解釋。這其中蘊(yùn)含著既想當(dāng)“網(wǎng)紅”出名、又怕當(dāng)“網(wǎng)紅”出事的“網(wǎng)紅困局”，背后疊加著基層干部“既想干事、又怕出事”，“因怕出事而不敢干事”的心理困境。對(duì)于這種現(xiàn)象，需要從基層治理的制度機(jī)制上加以剖析。

越被關(guān)注，任務(wù)越重、責(zé)任越大，越有可能出現(xiàn)“紕漏”

基層干部越被關(guān)注，其任務(wù)壓力就可能越重、責(zé)任就可能越大，這背后蘊(yùn)含著基層治理的邏輯。基層干部（包括村兩委干部）處于工作第一線，是各種公共政策的實(shí)際執(zhí)行者，其接受的絕大多數(shù)任務(wù)和工程項(xiàng)目，都是上級(jí)政府和部門(mén)“分派”下來(lái)的，是必須堅(jiān)決執(zhí)行和保證完成的，基層干部并沒(méi)有多少“選擇權(quán)”。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時(shí)期，各級(jí)政府“任務(wù)繁重”，市、縣政府為了盡快保質(zhì)保量完成各項(xiàng)任務(wù)，一般以“項(xiàng)目任務(wù)清單”形式將各項(xiàng)鄉(xiāng)村發(fā)展和治理任務(wù)“分解下派”到基層政府。同時(shí)，為了盡快“出政績(jī)”“出典型”“出經(jīng)驗(yàn)”，上級(jí)政府往往把比較“艱巨的任務(wù)”分派給“精明強(qiáng)干”的基層政府和干部。這便是基層普遍存在的“鞭打快?！爆F(xiàn)象：越能干、越被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，越被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、任務(wù)工作越重、責(zé)任越大。這種情況可能對(duì)基層干部的未來(lái)晉升有好處，但日常工作中，基層干部承受著越來(lái)越“不堪其負(fù)”的任務(wù)壓力。加之“運(yùn)動(dòng)式集中整治”的工作方式，如環(huán)境整治、綜治維穩(wěn)、掃黑除惡等要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成既定的“任務(wù)項(xiàng)目”，更使基層干部感到“壓力山大”。

一旦成為“網(wǎng)紅村落”，可能會(huì)被要求進(jìn)一步建設(shè)好“網(wǎng)紅黨建基地”“網(wǎng)紅農(nóng)民夜?！薄熬W(wǎng)紅文化禮堂”“網(wǎng)紅環(huán)保樣板”等等，隨之而來(lái)的黨建責(zé)任、夜校責(zé)任、禮堂責(zé)任、環(huán)保責(zé)任，也相應(yīng)由基層干部承擔(dān)。當(dāng)然，各種任務(wù)和項(xiàng)目，若能順利完成或圓滿推進(jìn)則好，但實(shí)際上事情越多，越有可能出現(xiàn)“紕漏”，一旦任何一項(xiàng)任務(wù)出現(xiàn)“問(wèn)題”，上級(jí)追查責(zé)任的“板子”會(huì)隨之打到基層“第一責(zé)任人”頭上。而對(duì)于基層干部而言，之前的一切工作業(yè)績(jī)或其他任務(wù)做得再好都可能被“一票否決掉”。這便是基層干部中普遍存在的“多事不如少事、干事不如不干事”保守心理形成的基本機(jī)制，這在基層干部普遍“怕被網(wǎng)紅”的現(xiàn)象中也能得以佐證。

越被關(guān)注，監(jiān)督越多，基層干部疲于接待檢查

順著基層治理的邏輯鏈條（任務(wù)書(shū)—責(zé)任狀—檢查監(jiān)督—考核追責(zé)）能夠發(fā)現(xiàn)，有的上級(jí)政府及其職能部門(mén)，一旦把各種項(xiàng)目和任務(wù)分解、分配到基層，接下來(lái)的“工作”就是不斷的檢查監(jiān)督，一來(lái)可以表現(xiàn)自己部門(mén)的工作“給力”，二來(lái)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以盡快給自己“免責(zé)”。這便是一些上級(jí)政府和部門(mén)，越來(lái)越趨向于不斷對(duì)其管理下的基層工作“加強(qiáng)監(jiān)督”的根源。這就導(dǎo)致基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期“疲于接待檢查”，除了大量的填表、做數(shù)據(jù)和臺(tái)賬、拍照留痕以外，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也必須“應(yīng)付”沒(méi)完沒(méi)了的“各路檢查”。2019年是 “基層減負(fù)年”，然而筆者在各地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的基層政府的任務(wù)和責(zé)任、填表和檢查并沒(méi)有減少多少，只是以“合并同類項(xiàng)”方式隱蔽地潛藏下來(lái)。這便是基層干部不愿在“工作責(zé)任”以外，再增加各種“接待檢查責(zé)任”的原因。

也就是說(shuō)，一旦單位或村落“被網(wǎng)紅”，隨著各種任務(wù)的增多、項(xiàng)目的增加、責(zé)任的增大，各級(jí)各類的“項(xiàng)目檢查監(jiān)督”也會(huì)隨之增多。精準(zhǔn)扶貧檢查、美麗鄉(xiāng)村檢查、垃圾處理檢查、環(huán)境整治檢查、基層黨建檢查、文化禮堂檢查、掃黑除惡檢查、信訪維穩(wěn)檢查等等，隨著 “網(wǎng)紅知名度”的提升，各種檢查也會(huì)“蜂擁而來(lái)”。同時(shí)，隨著 “被網(wǎng)紅”，各種“全程式”的跟蹤和報(bào)道隨之而來(lái)，除組織性、制度性的“檢查監(jiān)督”劇增外，非組織性、非正式性的“群眾監(jiān)督”也驟然劇增。

如何消除基層干部“少干事、不出事，也就不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理

在“壓力型體制”責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制下，基層政府和干部往往是任務(wù)的最終承擔(dān)者或“第一責(zé)任人”。其承擔(dān)的任務(wù)越重，責(zé)任越大、受到的監(jiān)督越多，被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)也越高。這也是部分基層干部趨于“保守” “不敢作為” “不敢擔(dān)當(dāng)”的重要原因。對(duì)此，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要激勵(lì)基層干部擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新、落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。筆者在全國(guó)各地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在個(gè)別地方落實(shí)情況仍不理想，多停留于文件和口頭上，難以有效激勵(lì)基層干部擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的主動(dòng)性。這便是在基層治理中普遍存在的“多干事不如少干事”“多一事不如少一事”干部心態(tài)，“少干事、不出事，也就不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理的重要原因。正是由于這種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理的普遍性、隱蔽性，甚至蔓延性、傳染性，導(dǎo)致基層干部的“庸政懶政”痼疾長(zhǎng)期很難根治。

對(duì)于此類治理困境，絕非下發(fā)一兩個(gè)文件、喊幾句口號(hào)所能解決，也絕非歸因個(gè)別干部的作風(fēng)素質(zhì)問(wèn)題所能解釋。這就需要通過(guò)深刻全面的制度性體制機(jī)制改革，從根本上加以逐漸消除。一是應(yīng)改變基層髙壓式、運(yùn)動(dòng)式的治理模式，真正落實(shí)依法治國(guó)的各項(xiàng)舉措。要從法律上明確規(guī)定各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任，充分賦予各級(jí)政府自主創(chuàng)新的權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府擔(dān)當(dāng)作為的自主性和積極性。二是從法規(guī)上明確縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)組織的權(quán)力和責(zé)任，同時(shí)遏制不斷蔓延的村級(jí)組織行政化、官僚化的趨勢(shì)，更好地發(fā)揮基層村民自治的作用。三是改變基層政府的“全包政府”運(yùn)行趨向?；鶎诱豢赡苁恰叭苷保膊皇恰叭?，應(yīng)從制度機(jī)制上開(kāi)拓企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民個(gè)體參與基層治理的渠道和路徑，形成黨委、政府、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織、群眾團(tuán)體和公民個(gè)體，多元協(xié)同治理的基層治理現(xiàn)代化格局。四是真正落實(shí)基層減負(fù)減壓和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，從制度機(jī)制上信任廣大基層干部，改變多重多樣的“事前監(jiān)督”為“事后監(jiān)督”，用廣大基層群眾的“民主監(jiān)督”替代體制內(nèi)空轉(zhuǎn)的各式“檢查監(jiān)督”，真正充分調(diào)動(dòng)基層干部的創(chuàng)新積極性和能動(dòng)性。

只有從制度機(jī)制上，明確基層政府和基層干部的權(quán)力和責(zé)任，從制度機(jī)制上充分授權(quán)和充分信任，開(kāi)拓社會(huì)組織參與基層治理的渠道，不斷完善民主監(jiān)督形式，形成基層治理多元協(xié)同的制度機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)挠職夂突盍Γ拍苷嬲叱龌鶎又卫黹L(zhǎng)期存在的困局。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所、“政治發(fā)展與國(guó)家治理”項(xiàng)目首席研究員，博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《治理層層加碼、處處留痕，需“制度良藥”！》，《半月談》，2019年第5期。