邊俊杰 李曉方

明代財政制度的演變與國家治理能力的變化存在同步關系。明朝初期，財政制度有效運轉促成了強大治理能力的形成；到了明代中期，財政制度的瓶頸開始出現，國家治理開始失靈；到了明代后期，財政危機持續(xù)，人民賦役負擔進一步加重，中央集權體制無法維系，國家治理全面失控，最終導致了明朝滅亡。以史為鏡，從歷史與現代的多線思維解剖明代治國理財的精髓與糟粕，并在此基礎上挖掘中國財政與國家治理的優(yōu)秀文化，堅定文化自信，以預算制度、稅收制度、政府間財政關系為突破口，推動現代財政制度建設，增進效率、實現公平正義，對于推進國家治理體系與治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標具有重要的當代價值。

一、引言與文獻回顧

財政在中國古代稱為“國用”、“國計”、“度支”、“理財”等，它反映的是政府治國理財思想和制度?！叭祟悮v史……是人類本身的發(fā)展過程，而思維的任務就在于通過一切迂回曲折的道路去探索這一過程的依次發(fā)展階段，并通過一切表面的偶然性揭示這一過程的內在規(guī)律性。”［1］（P25）黨的十八屆三中全會《決定》提出:“財政是國家治理的基礎和重要的支柱。”在當前推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，中國也需要總結歷史，服務當今。黨的十九大報告指出：“沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興。”在中國古代治國理政的思想文化中，治國理財思想即財政思想在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化占有重要的地位，也是發(fā)展中國特色社會主義文化的重要源泉和組成部分。因此，從歷史的角度分析中國古代政府治國理財思想的得與失，對于推進國家治理體系和治理能力現代化，保障“兩個一百年”奮斗目標的實現具有重要的啟示意義。

在歷史長河中，明代上承秦漢宋元，下啟清朝，其財政制度幾乎囊括了中國封建社會治國理財思想的絕大部分成果。因此，以明代這一段斷代史為例，深入探討明代政府治國理財思想演變對國家治理能力的影響，并吸取其精華，用于指導中國現代國家治理體系建設，將具有典型的代表性。

目前學術界關于明代財政的研究范圍較廣，涉及“一條鞭法”、賦役制度、低俸制度、賦役折銀制度等。國外代表性的成果如：黃仁宇以16世紀之明代中國的財政與稅收為核心，認為明代財政的確立是導致近代中國落后于西方的根源，僵化的財政管理缺乏眼光，忽視技術上的增進。毫無疑問，明代的財政管理不如前朝，且缺乏活力，因此嚴重地影響了明代以及以后的社會經濟，乃至影響了明朝最后的滅亡。［2］清水泰次也對明代土地環(huán)境變化與財政的關系做了相應的研究。［3］小山正明在其系列論著中詳細闡述了明代不同時期的賦役制度狀況，研究了明代賦役制度變遷的折銀趨勢。［4］［5］［6］國內學者對明代財政制度的研究無論從廣度還是從研究的深度來看，都大大超越了國外。從研究的廣度看，由最初的賦役黃冊和魚鱗圖冊、一條鞭法的研究迅速擴展到明代財政制度中的支出、收入、政府間的財政關系；從研究的深度來看，既有歷史資料的考證研究，又有圍繞明代財政史實進行的大量分析與評價研究。如郭艷茹利用了制度經濟學交易費用理論闡述了明代中期以后非正式資金體系對政權興衰產生了重要影響。［7］上述文獻的研究，從不同的角度分析了明代政府治國理財思路的演變與得失，但由于研究的目的不同，沒有深入的涉及國家治理體系與財政的關系問題。而對于這一問題，國內目前少數學者略有涉獵。如葉書宗將明代置于歷史的長河中，分析了明代社會政治治理模式的碎裂，并得出了中國走向現代化必然要轉變社會政治治理模式的結論。［8］這一研究雖涉及國家治理體系，但對財政制度缺乏深入的研究，僅限于社會政治治理層面。

基于上述分析，本文試圖以明代為例研究明代財政制度演變對當時國家治理能力的影響，并總結得失得出對中國當代國家治理體系現代化的啟示。

二、明代財政制度的演變進程

為明確說明這一進程，本文將明代財政制度分三個階段加以論述。第一階段為明代財政制度的創(chuàng)建時期，時間跨度:洪武皇帝到永樂皇帝統(tǒng)治時期（1368—1424）；第二階段為財政制度的退化與改革階段，時間跨度:明仁宗到萬歷十年（1425—1582）；第三階段為財政制度的崩潰階段，時間跨度:萬歷十一年到明朝滅亡（1583—1644）。

（一）明代財政制度的創(chuàng)建

朱元璋創(chuàng)建明代財政制度時，首先吸取了以往朝代建立之初的經驗，主張建立并實行輕徭薄賦的財政制度和嚴格監(jiān)管的收支制度，具體制度表現在:

1.實施輕徭薄賦的財政收入制度。明初創(chuàng)建賦稅制度時，沿用了唐宋的兩稅法，具有一定的創(chuàng)新性。其自身的特點表現為:第一，改變了元代稅制亂而不均的狀況。元朝統(tǒng)治者將其統(tǒng)治下的各民族分為四等，不同等級的人田地占有嚴重不均。明初賦役制度創(chuàng)建首先從整頓賦役開始，很大程度上改變了元代稅制上混亂不堪，賦役不均的狀況。同時這一改變，突破了傳統(tǒng)意義上的田賦稅目，把眾多附加雜項歸并到兩稅。如明初的絹、麻、棉花三項，有相當一部分是由罰款的性質轉化而來。第二，總體稅負較低。明朝田賦科則的一般情況是:“凡官田畝稅五升三合五勺，民田減二升，重租田八升五合五勺，沒官田一斗二升。”［9］（卷78《食貨二》）雖然各地稅率有差異，但是總體“賦稅是低的，田賦約占總產量的3%”［10］。

另外，在推行低稅措施的同時，朱元璋非常重視田賦的減免，使人們真正得到實惠。筆者據《明史·太祖本紀》不完全統(tǒng)計，明太祖在位期間曾四十多次下令免除各地田租。減免災區(qū)稅糧的做法一度成為明朝祖訓。

從徭役制度看，明初徭役試行均工夫，把農民分擔的徭役限制在一定的額度內，多次下令減免各地徭役，從整體看，“明初的徭役較輕，有利于經濟的恢復與發(fā)展”［11］。同時由于徭役較輕，客觀上起到了增加勞動力、增加稅源的作用。

2.財政支出制度上注重民生支出。朱元璋建國之初，便建立了薄俸制度，對其官員要求“勤儉以治身”，對國家財政要求“宜量入為出，裁省妄費，寧使有余，勿令不足”［12］（卷5）。建立薄俸制度的同時，重點將財政資金用于救濟支出和水利設施建設上。

洪武之初，朱元璋借鑒和承襲前代經驗，逐步建立了以社會救濟支出為主導，以政府為主體的社會保障制度。洪武初年（1368），太祖即命楊思義籌建預備倉，《明會典》載:“洪武初，令天下縣分，各立預備四倉。官為糴谷收貯，以備賑濟，就擇本地竿高篤實民人管理。”［13］（卷22）洪武二十年（1387）后，預備倉在全國大規(guī)模籌建，基本覆蓋全國。在社會福利方面，非常關注老年人、貧困家庭、老幼病殘人群，如洪武十九年（1386），“詔有司存問三高年，貧民八十以上，月給米五斗，酒三斤，肉五斤；九十以上，歲加帛一匹，絮一斤……鰥寡孤獨不能自存者，歲給米六石”［9］（卷3《太祖本記》）。同時，明初的社會保障制度比較重視醫(yī)療保健，“洪武三年（1370），置惠民藥局，府設提領，州縣設官醫(yī)。凡軍民之貧病者，給之醫(yī)藥”［9］（卷53《職官志》）。

明初，朱元璋制定了非擾民性質的官修水利制度，并為定制。如洪武二十七年（1394），遣國子監(jiān)生分行天下，督修水利時，對他們說:“周時井田制行，有潴防溝遂之法，故雖遇旱旅，民不為災。秦廢井田，溝洫之利盡壞，於是因川澤之勢，引水溉田而水利興，惟有司奉行不力，則民受其患，今遣爾等分行郡縣，毋妄興工役，毋掊克吾民。”［14］（卷234）總體來看，明初的這項制度以官修為主要特征，興修水利時，征發(fā)民夫，以供代賑，官府出資。

3.強化財政收支管理。在基層社會的管理上，明太祖下令整頓農村基層組織，清查戶口，田地建立戶籍制度，以便控制農村社會，強化賦役財政管理。洪武三年（1370），在全國范圍內推行戶帖制度，洪武十四年（1381），明朝在戶帖制度的基礎上，建立黃冊制度。黃冊制度把一切人戶都編置在里甲之中，“歲役里長一人、甲首十人，管攝一里之事”［14］（卷135）。黃冊不僅作為檢查和管理各類戶口的根據，而且作為征派賦役的依據。為了更有效地保證賦稅征收，洪武二十年（1387）在全國推行魚鱗圖冊的辦法，在全國范圍內普遍丈量、清查土地，編制魚鱗圖冊。

在官僚體制上注重重典治吏與財政監(jiān)管。主要體現在對政府官員的管制上。洪武七年（1374）正式頒布《大明律》，洪武十八年（1385）至二十年（1387），頒行《明大誥》四篇，其中對財政領域的違法行為作了懲罰規(guī)定。同時，對吏治的考察以官員履行財稅監(jiān)察內容作了具體規(guī)定?！洞笳a》和《大明律》在財政收入和財政支出管理上的規(guī)定異常嚴格，重典治吏的一系列措施和定法為輕徭薄賦、廉政治國、惠民政策等方面提供了保障，促成了明初百年的繁榮和興盛。

（二）明代中期財政制度的退化與變革

1.財政制度的退化。這一階段主要表現為兩條主線:第一條主線是輕徭薄賦逐步走向賦役加重的局面。一方面賦稅制度逐步暴露出稅負不公的缺陷，進行了均平區(qū)域稅負的調整，同時出現了新的附加稅；另一方面差役制度日益復雜化，以均平差役負擔為目的的改革又不斷演變出新的差役；第二條主線是財政支出逐步膨脹，腐敗增加，財政管理成本上升，以皇室、太監(jiān)、官僚三位一體為主導的財政支出制度逐步形成。

隨著明前期的賦役制度逐步暴露其缺陷，如官民田稅負不公，尤其是江南地區(qū)，田賦更為沉重，“逃戶”、“逋賦”等現象不斷發(fā)生，嚴重影響了財政收入，賦稅基礎發(fā)生了動搖。輕徭薄賦逐步走向賦役加重，宣德八年（1433），周忱奏行《加耗折征例》，將原來隨意向百姓攤派的行為制度化，將攤派正規(guī)化為附加稅，百姓負擔明朗化。景泰七年（1456），陳太繼任江南巡撫，他延續(xù)了周忱的平米法，論田加耗，“民田五升者倍征，官田重者無增耗”，同時規(guī)定根據官民田土的等級決定加耗數額，使“賦均而額不虧”［9］（卷177《李秉傳》）。

在財政管理上，最明顯的特點是，宦官權力膨脹，開始染指財政，同時造成皇室財政侵蝕國家財政。由于管理出現了問題，在國家社會治理體系內出現了大量的腐敗與陋規(guī)，衍生出了非正式的財政制度。具體表現為官場腐敗、奢侈之風、君民關系惡化等。

明中期以后，陋規(guī)逐步滲透到帝國的各個角落，如公款吃喝，政府官員在日常生活中，利用公款進行招待變得日?；?、工作化。下級向上級送禮，上級還有上級，如此層層傳遞，形成了按權力分配的禮物、禮銀的分配格局，牧民之官、牧官之官盛行，百姓生活困苦。到了英宗以后，帝王生活開始變得豪奢與舒適，其中正德、嘉靖、萬歷尤為奢侈。正德元年（1506）十月，武宗大婚，“戶部送銀三十萬兩，實際耗費高達金八千五百二十余兩，銀五十三萬三千八百四十余兩”［15］（卷18）。到了神宗朝張居正死后，萬歷皇帝更加奢侈腐化，各宮日進、月進的物品和珠寶數倍于武宗朝。皇帝的奢侈感染了大臣，官員們“以宴游為佳，致以飲博為本業(yè)”［16］（卷1）。不同級別的官員，作為權力鏈條中的一環(huán)，奢侈行為直接傳導至下層，上下效仿。

隨著皇帝的日益奢靡和政治制度的變遷，君本論不斷得到強化。反映在財政制度上，表現為明中期以后由初期的注重稅源培養(yǎng)，民富到國富的制度理念轉變?yōu)橹毓佥p民，損下而益上，財政支出有量入為出變?yōu)榱砍鰹槿耄詽M足皇帝等統(tǒng)治階級維護其統(tǒng)治的需要?；鹿僮嘤?、“三餉加派”以及財政權益的配置變化的相關論述就明確的反映了這一點。從財政管理理念上講，出現了倒退。漢代以后，國家財政與皇室財政逐漸分離，公財和私財有了一定的劃分。作為太監(jiān)一族則是管理皇室財政的，明代中后期的宦官染指財政為皇帝和自己斂財，各地財政官員管理國家財政時，要接受御史等官員的監(jiān)督而行賄，太監(jiān)打著皇帝的旗號不受監(jiān)督肆意妄為，就自然擴大了私財而壓了公財。

2.財政制度的變革。為了扭轉中期出現的財政制度退化、弊病叢生的現象，從嘉靖時期就開始了一系列改革，包括一條鞭法在內的諸多舉措。

嘉靖九年（1529），大學士桂萼提出編審徭役的建議，“合將十甲丁糧總于一里，……均派一省徭役，內量除優(yōu)免之數，每糧一石編銀若干，每丁審銀若干，斟酌繁簡，通融科派”［17］（卷8），到了萬歷九年（1580），張居正在其全面改革中，將一條鞭法在全國范圍內推廣。同時，張居正改革財政，開源節(jié)流，提出“省征發(fā)，以厚農而資商，輕關市，以厚商而利農”［18］（卷12），把大力發(fā)展農業(yè)生產和活躍城鄉(xiāng)商品流通結合起來。張居正注重興修水利，對農業(yè)生產的恢復和發(fā)展起了積極的作用，政府的財政收入也有了好轉；下令重新丈量全國土地、清查漏稅的田產；針對當時機構臃腫、人浮于事、效率低下的現象，裁汰冗官。

在對官員的管理上，針對當時明代考察官吏制度混亂不堪、弊端叢生的現象，萬歷元年（1572）十一月，張居正呈奏《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》，請行“考成法”。實行內閣集權，對他們的治績、功過，嚴格考核。但是考成法賞罰嚴明、懲惡揚善，在很大程度上改變了以前相互推諉、辦事拖拉的官場作風，提高了工作效率，并為評價官吏的是非功過提供了客觀依據，同時也為財政制度改革提供了重要的保證。

（三）財政制度的崩潰

張居正死后，萬歷新政改革的成果逐步被踐踏完畢，日漸好轉的財政制度重新被破壞，最終走向了崩潰。主要表現在賦役制度、財政支出制度、管理等方面，其主要特征是賦役制度混亂，加派嚴重；財政支出制度失效，無序。

在賦役制度上，賦役加派日益繁重，從開啟元年開始，還在全國加派雜項遼餉、剿餉、練餉等，范圍非常廣泛。此外還有鹽課、關稅、礦稅爛征等。以遼餉為例，從加派的額度上看，天啟時任何一年的加派都高出萬歷四十八年（1619）的數字，其中天啟五年高出者幾及萬歷四十八年（1619）的1/2。

在財政支出上，張居正死后，萬歷皇帝縱欲奢侈，濫用財貨，于是“開采之議大興，費以巨萬計，珠寶價增舊二十倍。戶部尚書陳蕖言庫藏已竭，宜加樽節(jié)。中旨切責”［9］（卷58《食貨六》）。

在財政管理上，財政監(jiān)察制度形同虛設，監(jiān)督活動沒有任何效果。如戶科注銷，“簿大半遺漏不全，所銷號件不具文牒，但憑吏役口報為故事。且吏役皆雇覓代身，問其緣由，茫然不知也”［19］（卷25）。在無制度保障的情況下，監(jiān)督官員徇私枉法，腐敗嚴重。在這種敗壞的制度環(huán)境下，少數正直的科道官員也不得不隨波逐流，不能依法監(jiān)督，“御史巡方，未離國門，而密屬之姓名，已盈私贖。甫臨所部，而請事之竿牘，又滿行臺。以豸冠持斧之威，束手俯眉，聽人頤指”［9］（卷266《丘橓傳》）。

三、明代財政制度演變對國家治理能力的影響

根據黨和國家領導人關于國家治理能力的論述，財政對國家治理能力的影響主要體現在運用國家財政制度來管理社會各方面事務的能力，包括發(fā)展穩(wěn)定、內政、外交、國防、治黨、治國、治軍等各個方面。就明代政府而言，這一能力主要體現在:社會穩(wěn)定能力、抗社會風險能力、可持續(xù)發(fā)展能力、國家控制能力、國勢競爭能力等。具體而言，隨著明代財政制度的崩潰，明代政府的國家治理能力出現了以下變化:

（一）社會穩(wěn)定能力逐步下降

隨著財政制度的退化，國家財力的減少，最終使財政制度的民生功能難以保障。這反映在國家稅糧、稅銀的基礎領域和流通領域。

隨著賦役制度的混亂不堪，國家稅糧逐漸減少，減少以后的稅糧所用的基礎領域如皇帝內府、地方財政的起運與存留在逐漸減少的情況下，皇帝、地方官員卻大肆揮霍，地方財力支撐正常運轉的能力非常有限，弘治十五年（1502），江西布政司“每年額糧共米二百七十三萬一千六百十五石有零。除起運兌軍外南淮倉折銀折布等項，共米二百二十五萬四千石外，存留數少，歲收比與歲支，祿俸月糧之數，尚欠米一萬七千九百余石。而奉例減免九萬五千四百石，及口糧等項，支用尚不在內，以至官軍俸糧，僅勾八個月，其余月份無從接支”［20］（卷1）。至于糧食流通領域，其主體主要是官僚、軍卒、普通農民。官僚依靠權力聚集大量財富，并將之轉化為商品，投放流通領域，控制物價，造成糧價震動，給普通百姓造成很大危害，如成化末年，各地糧價不一，南京“往年米價翔貴，至八九錢一石。民皆缺食，盜竊紛起?！缃衲辏ê胫问辏┟變r極賤……（民）虧損至極”［21］（卷14）。

（二）抗社會風險能力逐步喪失

從現代財政學角度而言，抗社會風險的能力又稱應急反應能力，主要表現在預備費的絕對水平和相對水平、非常時期財政動員的能力。鑒于古代財政與現代財政的差異，本文選取明代用于社會救濟的預備倉的興廢來說明這一問題。

預備倉在古代作為應急之需，對社會的抗風險能力有重要作用。洪武元年（1368），明太祖立預備倉，凡每州縣于四境設立四所，以官鈔粟谷等物，儲藏其中，以備饑荒。自宣德年間（1426-1435），預備倉漸以廢弛，各處官倉“十處九空，甚至倉亦無存”［22］(卷6）。成化弘治年間，預備倉“顆粒無存”，嘉靖六年（1526），恢復舊制，重修預備倉，但是由于財政制度日益混亂，官場風氣渾濁，預備倉不久便無法維持，到隆慶時，各府州縣倉儲“無過六千石”，萬歷時，“上州郡三千石而止，而小邑或僅白石”。萬歷十年（1581），隨著財政的虧空，地方預備倉體系完全崩潰?？梢?，明中期以后預備倉逐漸廢弛，大量虧空，預備倉很難滿足賑災需要，政府的賑濟變得有限，效果越來越差。國家風險的應急機制受到破壞，每逢旱災、澇災等，貧民則無法保障其生活，饑民暴動則此起彼伏。

（三）可持續(xù)發(fā)展能力逐步遭到破壞

財政推動經濟可持續(xù)發(fā)展是一項重要目標。衡量可持續(xù)發(fā)展能力的指標有經濟建設支出水平、引導性支出水平等，在此選取財政經濟建設支出指標來說明問題。農業(yè)社會經濟建設主要體現在農田水利設施建設的興廢上。由于史料統(tǒng)計的限制，本文無法準確計算明代各時期財政支出中農田水利建設支出比重，但是可以通過對不同時期農田水利建設的頻率和質量加以考證和推測。

朱元璋在南京稱帝建國，為迅速恢復社會經濟，在全國興起了治理水患爭取農業(yè)豐收的治水工程，其投入的人力物力之多，為歷史上罕見。仁宣以后，國勢日衰，皇室財政支出膨脹，用于水利建設的財政支出逐漸萎縮，民心波動，天下堰塘或多損壞淤塞，或為豪右占奪，民受其害。正德、嘉靖以后，財政制度逐漸混亂，百姓苦于賦役，國家財力日益困難，各地興修水利設施破壞嚴重，萬歷時期，水利設施更是破壞嚴重，“國初以來，一切圩岸、陂塘之屬，盡皆荒圮。年復一年，水利大壞。一遇旱澇，坐而待斃”［23］（卷77）。

（四）國家控制能力逐步弱化

高度集權的財政制度，使明代地方政府常規(guī)性支出必須按照中央的制度程序進行，非常規(guī)性支出須奏請戶部，由皇帝一人決定，并審核。隨著明代中葉危機的出現，各地政府為了維持社會穩(wěn)定，解決財政開支，開始消極征稅，拖欠成風。萬歷時期，戶部計天下歲欠金花銀、絹布等物，僅蘇松兩府自萬歷十四年（1585）至三十五（1606）年，所欠金花銀達48萬兩，絹布301萬匹。［23］（卷31）天啟年間，南京戶部統(tǒng)計各省賦稅時，發(fā)現“自天啟元年（1620）至五年（1624），各省拖欠著色共一百余萬石”［24］（卷75），“南北諸賦，或以災艍議免，或以征調議留，積逋之數不予焉”［23］（卷416）。

由于財政管理制度的混亂，地方在起運過程中，通過各種理由截留各項稅款的現象屢見不鮮，萬歷年間（1572—1620），戶部言:“省直逋欠之前，而各處挪借折留，其侵越者不可言者也。乃萬歷以來，有題留者、有咨留者、有永逋者，有不題不咨而徑行借用者。不曰偶值艱難，則曰適遇緊急。”［23］（卷416）天啟年間（1620—1627），“工部額編省直銀兩，皆有關項。即使依期起解，分毫無欠，而不時之傳奉，無名之取，尚不能應。今采木者題留，不留之數亦拖欠不解”［24］（卷30）。

事實上，中央戶部已經了解地方政府的拖欠、截留行為，但是在日益腐化的財政制度下，戶部無法開出解決地方惡習的良方，致使地方全面失控。地方的全面失控一方面造成地方對戶部熟視無睹，進一步惡意拖欠稅糧，導致中央財政收入大量流失。地方財政這樣又進一步侵蝕中央，意在集權的財政制度。到了明代中期以后，隨著對地方的失控，造成了被迫對地方財政放權。另一方面，地方財政失控與混亂，缺乏有效的財政監(jiān)督管理，造成官風敗壞。嘉靖時期，楊允繩曾言:“督撫取之有司，有司取之小民；有司德色以事上，督撫靦顏以接下；上下相蒙，風俗莫振。不肖吏又乾沒其間指一科十?！保?5］（卷61）地方政府脫離中央監(jiān)管，無疑對明王朝的危害是致命的。

（五）國勢逐步由盛轉衰

隨著明初休養(yǎng)生息的財政制度的運行，到了永樂時期，形成了強大國力。在強大國力的支撐下，永樂時期出現史上少有的輝煌。在軍事上，軍事力量相當強大，正規(guī)軍人數空前，據《明史·兵志》記載，洪武二十六年約有180余萬，到朱棣時約有270余萬，軍事裝備也遠勝前代。在國際影響力上，明成祖時期，在北征蒙古漠北，南下維護國家統(tǒng)一等方面，盡顯優(yōu)勢。永樂皇帝在統(tǒng)治時期，整個社會達到了空前強盛的局面，《明史·成祖本紀》記載：“威德遐被，四方賓服，受朝命而入貢者殆三十國。幅隕之廣，遠邁漢唐，成功駿烈，卓乎盛亦！”。

明代中期以后，隨著財政制度的混亂與崩潰，明朝的國力也逐步衰退，在軍隊數額上大量減少。嘉靖二十九年（1549），吏部侍郎攝兵部王邦瑞描述了當時明王朝的軍事狀況:“國初京營勁兵，不減七八十萬，元戎宿將常不乏人。自三大營變而為十二團營，又變?yōu)閮晒購d，雖浸不如初，然額軍尚足三十八萬有奇。今武備積弛，見籍止十四萬余，而操練者不過五六萬。支糧則有，調遣則無，比敵騎深入，戰(zhàn)守俱稱無軍。”［26］（卷21）同時明軍戰(zhàn)斗力下降非常嚴重，如弘治時，軍隊基本上是老弱不堪用，加之平素缺少訓練，臨陣之時，“欲東而西，欲西而東，不聽指揮，自亂陣伍”［27］（卷8）。國力的進一步衰減，在風起云涌的農民起義面前、在對后金的戰(zhàn)爭中，越來越力不從心，明王朝的崩潰則成為必然。

四、明代財政制度演變與國家治理能力的同步關系

從前文可以看出，明代財政制度演變與國家治理能力之間存在著同步關系。明代前期創(chuàng)建的財政制度促成了當時經濟的繁榮、國力的強大、民生的改善，可以說當時的財政制度是有效的。中期隨著財政制度的退化，財政危機、財政管理的混亂，使國力衰敗、民生惡化，財政制度變得無效。明王朝不同財政制度下的社會、民生、國勢等方面的表現如圖1:

（一）財政制度的好壞與財政能力好壞同步

從明代的現實來看，隨著時間的推移，財政制度的破壞，使財政保障功能日顯乏力。在制度演變過程中，改革的成本逐步讓百姓承擔，明代社會保障、預備倉等民生支出遭到侵蝕，皇帝、官吏、豪強、宦官等利益群體與百姓這一普通群體之間的利益矛盾逐步加深，收入分配畸形。在財政壓力和財政危機日益加深的時候，國家顯然不能順利從財政的資金保障職能中取得突破性進展。

（二）財政制度的演變與社會秩序變化同步

財政制度不僅是重要的經濟制度，也是至關重要的政治制度，是真正“牽一發(fā)而動全身”的核心制度。明初財政制度的初創(chuàng)期，以儒家財政為特征的輕徭薄賦等賦役制度，穩(wěn)定了社會秩序，人民生活狀況開始改善。隨著財政制度逐漸被破壞，社會開始走向無序，民生開始惡化，當財政制度崩潰時，民生與社會則走向混亂與無序。

（三）財政制度演變與國家命運同步

財政制度確實與國家的長治久安有關。當明代中期財政制度變得雜亂又低效時，既藏污納垢，又完全不對當時人們負責。就賦役制度而言，稅收名目極多，徭役繁重；從支出制度來看，支出混亂，權力無限，民生支出下降。這一變化對國家治理能力產生了重大影響，國家出現了亂俗、敗制，直至道荒、世傾的危局，正如《后漢書》中所講:“偽亂俗，私壞法，放越軌，奢敗制。四者不除，則政末由行矣。夫俗亂則道荒，雖天地不得保其性矣；法壞則世傾，雖人主不得守其度矣；越軌則禮亡，雖圣人不得全其道矣；制敗則欲肆，雖四表不得充其求矣。”［28］（卷62）

五、啟 示

習近平總書記強調，要深挖中國的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，要認真汲取中華優(yōu)秀文化的思想精華和道德精髓，處理好繼承和創(chuàng)造性發(fā)展的關系，重點做好創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展。在中國傳統(tǒng)文化中，以民為本、勤政廉政、恪守法制道德底線的財政思想無疑是傳統(tǒng)文化的一大精髓，需要我們繼承與發(fā)展。這就要求我國在推動國家治理體系現代化的進程中，要結合我國歷史傳承、文化稟賦、政治制度優(yōu)勢、經濟發(fā)展狀況等要素，探索國家治理體系“內生性”發(fā)展模式。［29］（P3-6）在這一要求下，建設現代財政制度直接關系到國家治理能力的強弱，決定了中國經濟供給側結構性改革以及經濟結構轉型升級時期的走向與成敗，進而決定國家的歷史興衰。因此，以史為鑒，研究現代財政制度建設和改革對于中國實現中國偉大復興的“中國夢”具有重大理論和實踐意義，有利于中國現代財政制度建設更加符合國情民心。審視明代財政制度的演變，不難看出，以財政制度建設推動國家治理現代化的視角，具有如下啟示與價值:

（一）財政治理是實現國家治理現代化全方位目標的基礎

實現國家治理的全方位目標，財政治理應堅持大國財政理念，必須嵌入國家與市場(企業(yè))、國家與社會(個人)、中央與地方(城鄉(xiāng)區(qū)域)三個維度之中［30］（P3-17），并圍繞這三個維度，在政治、經濟、文化、社會、生態(tài)等領域全面實現財政治理良性機制的推動作用，具體包括:人與自然的和諧，財稅資源配置理論應強調生態(tài)平衡、人與自然和諧；人權與產權相聯(lián)系，既要按“天下為公”的目標，建立全民最低生活保障制度和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度；堅持公有制為主體，人民是國有企業(yè)的主人，擁有管理權、受益權；權利與義務相對應，為盡納稅義務者設計行使權利的機制，為行使財稅權利的官員設計盡相應義務的機制；公平與效率兼顧，既要強調政府提供公共產品和服務均等化，還要強調政府廉潔高效，行政成本低；集權與分權統(tǒng)一于國民公共福祉增長的需要；德治與法治結合，既強調立法公正、稅負合理、執(zhí)法嚴明，又要強調道德規(guī)范的作用。

（二）從歷史與現代的多線思維研究中國財政與國家治理的關系

將明代財政與國家治理的關系置于中國的歷史長河中，財政和國家治理的治亂循環(huán)，并非簡單的周而復始的循環(huán)，也不是簡單的回歸，而是中國傳統(tǒng)治國理財模式繼承與發(fā)展。明代財政是中國長期封建專制下形成的，但是其“取民有制”、“節(jié)用愛人”“民為貴，社稷次之，君為輕”等傳統(tǒng)禮治與價值觀是有積極意義的，具有“類現代化”的特點，但由于歷史的局限，明代的財政制度與國家治理水平又不能進一步提升，最終陷入了“類現代化陷阱”［31］（P85-90）。在中國現代財政制度建設中，跳出“類現代化陷阱”既不能全面否定中國傳統(tǒng)元素，也不能懷疑國家治理現代化這一歷史發(fā)展的必然，因而，研究中國財政與國家治理的現代化必須要堅持多線的思維，既承認財政與國家治理在歷史長河中充滿矛盾的發(fā)展過程，又要客觀看待傳統(tǒng)與現代、西方與東方、理想與現實，構建財政制度與國家治理的現代體系，要借鑒西方的先進制度，又要發(fā)現中國古代財政制度與國家治理中的現代化因素，探索其自然演進之路。

（三）財政制度推動國家治理現代化需要尋求突破口

從明代財政制度變遷與國家治理能力的關系可以看出，財政制度內生于國家社會治理。在諸多因素中，除“事權劃分、財力分配、轉移支付、預算控制”是影響國家治理的主要因素之外［32］（P36-47），“管理效率”因素也不可忽視。將現代財政制度建設提升到推進國家治理體系與治理能力現代化的高度，需從以下尋求突破口:

1.管理效率——治財先治官。歷史經驗表明，財政制度建設必須強調政治建設，無論是國家聚財、用財，還是管財，都離不開政府官員，官吏貪污、冗官冗員、官吏慵懶都會造成國困民窮、行政成本降低，效率得不到保障，反之，相反。治官就要做到三點:治官貪以防國財流失；治官冗以控制政冗費冗；治官庸以提高政府理財效率。塑造良好的財稅文化，最終實現權力關系的改造，完成平民化政治關系的轉變，這也是治理腐敗的關鍵一環(huán)。因而，從這一角度講，加強財政制度建設，消除“陋規(guī)”，培養(yǎng)一支政治堅定、作風優(yōu)良、業(yè)務過硬、廉潔高效的財政干部隊伍，對于提高財政干部隊伍不斷自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力具有重要意義。

2.預算控制——堅持“完整、規(guī)范、公開、透明”八字方針。古代財政預算受時代的限制，不可能做到“完整、規(guī)范、公開、透明”，而現代財政預算可以有效籌集、分配、使用財政資金，重塑國家治理制度。具體而言，表現在三個方面:首先建立跨年度預算平衡機制，加強預算與政策的聯(lián)結性、前瞻性和可持續(xù)性；其次完善政府會計準則，改進政府績效監(jiān)督，防范財政風險，提高政府財務管理水平，實現可持續(xù)發(fā)展；再次處理好大量地方財政資金需求與財政融資風險的關系，清理并規(guī)范重點支出，完善轉移支付制度。

3.事權劃分——保持國家治理與分級財政一致性。國家治理層級與政府層級雖然不是一個概念，但存在一定的關系。財稅體制的改革要解決國家治理層面的體制問題，首先需要解決好中央與地方、地方內部（省市縣鄉(xiāng)）的關系。中央與地方的關系對應的財政模式是分級財政，國家治理與分級財政需要保持內在的一致性，這就要求事權與支出責任相匹配實現具體化和精準化。而作為地方內部的關系的處理，既要保證地方治理主體的事務性分權和管理性分權的相對獨立性，又要保證從中央決策到地方執(zhí)行的效率。

4.財力分配與轉移支付——以支持轉型升級、保障改善民生為目標。在中國經濟步入新常態(tài)的新階段，通過財稅改革，引導資源配置，促進產業(yè)發(fā)展、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，在做大經濟蛋糕的同時，通過稅收杠桿優(yōu)化產業(yè)結構、區(qū)域結構和城鄉(xiāng)結構，促進經濟轉型升級。在民生領域，財稅改革重在倡導包容發(fā)展，圍繞就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等問題發(fā)揮作用以外，還要圍繞國家治理的目標，服務于政府與社會組織，大力支持社會組織建設，在事權劃分的基礎上，及時調整轉移支付結構。

六、結論

綜上所述，明代財政制度演變與國家治理能力之間存在同步關系，在明朝初期，國家表現出了強大的治理能力，財政制度有效運轉，收支有度，在輕徭薄賦與節(jié)儉的理財思路的指導下，經濟的迅速恢復與發(fā)展，文教、水利、賑濟等各項事業(yè)的順利開展都得到了強有力的保障，出現了“洪武之治”。但到了明代中期，財政制度與國家治理的瓶頸開始出現，官吏腐化，奢靡之風盛行，維持社會穩(wěn)定而所需的財政支出規(guī)模迅速增長，進而引發(fā)了國家財政危機，文教、水利、賑濟等民生事業(yè)無法持續(xù)，明代政府不僅失去了救濟災害、緩和社會矛盾的能力，而且財政制度的缺陷暴露，進一步加劇了貧富分化，國家治理失靈。到了明代后期，隨著張居正改革的失敗，財政危機持續(xù)，人民賦役負擔進一步加重，各種天災人禍不斷，社會矛盾異常尖銳，明代的中央集權體制無法維系，民變頻發(fā)，國家治理全面失控，最終導致了國家滅亡。

以史為鏡，在中國大力推進國家治理現代化，實現中國偉大復興的“中國夢”的進程中，從歷史與現代的多線思維研究中國財政與國家治理。以預算制度、稅收制度、政府間財政關系為突破口，加強現代財政制度建設，增進效率、實現公平正義對于推進國家治理體系與治理能力現代化具有重大理論和實踐意義。