(安徽大學(xué)，安徽合肥 230601)

1 制度變遷的基本理論

在20世紀(jì)五六十年代，歐洲的經(jīng)濟(jì)問題是人們關(guān)注的熱門問題，但是當(dāng)時經(jīng)濟(jì)學(xué)家們主要把經(jīng)濟(jì)規(guī)模、資本積累和技術(shù)創(chuàng)新作為主要的研究對象，把制度排除在外。20世紀(jì)70年代，這些因素?zé)o法解釋當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制度因素進(jìn)入諾斯的研究范圍。諾斯不僅利用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究問題，而且把制度當(dāng)作一個重要因素考慮進(jìn)來，他認(rèn)為在美國的經(jīng)濟(jì)增長當(dāng)中，制度變遷是促進(jìn)其增長的重要因素。制度是一種公共產(chǎn)品，由于資源的稀缺性決定了制度的供給是有限的。[1]制度變遷的替換、轉(zhuǎn)移和交易也存在著許多科技和社會上的限制因素。諾斯認(rèn)為:“制度變遷是制度的創(chuàng)立、變更以及隨著時間變化而被打破的方式，結(jié)構(gòu)變遷的參數(shù)包括技術(shù)、人口、產(chǎn)權(quán)和政府對資源控制等，正式制度變遷構(gòu)成了一種經(jīng)濟(jì)長期增長的源泉?！盵2]諾斯認(rèn)為，這是由于制度變遷具有路徑依賴問題所導(dǎo)致的。制度變遷的“路徑依賴”問題是當(dāng)某種制度進(jìn)入某一路徑，無論其結(jié)果如何，都會產(chǎn)生一定的依靠。

在制度的選擇過程中，如果方向選擇正確，制度就會按照既定方向發(fā)展并且可以收獲利益最大化，進(jìn)而促進(jìn)市場的發(fā)育、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長；如果路徑選擇有誤，制度變遷會導(dǎo)致市場混亂和經(jīng)濟(jì)衰退，達(dá)到一種“鎖定”的局面。所以，必須不斷解決“路徑依賴”問題。

2 鄉(xiāng)村政策變遷狀況分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為制度變遷隨著環(huán)境的改變而改變?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，關(guān)鍵在于“振興”二字，也體現(xiàn)出鄉(xiāng)村改革的發(fā)展趨勢。習(xí)近平同志在十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是非常重大的問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。十一屆三中全會，是我國的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在會議上不僅制定了實行改革的路線，也拉開了中國鄉(xiāng)村變革的帷幕。在剛開始的幾年時間里，全黨全國對農(nóng)村的發(fā)展問題進(jìn)行了深刻研究，出臺了以土地、農(nóng)戶經(jīng)營、制度建設(shè)等方面的具體農(nóng)業(yè)政策。進(jìn)入21世紀(jì)，連續(xù)十幾年的中央一號文件都把重點(diǎn)落實到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶上。面對“三農(nóng)”問題，十九大報告中也提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步加大對農(nóng)村政策的推動力度。這些政策對推動農(nóng)村發(fā)展、推動鄉(xiāng)村建設(shè)起到了重要的作用。

任何制度都不可能永遠(yuǎn)處于最優(yōu)狀態(tài)[3]，農(nóng)村政策要順勢發(fā)展。我國農(nóng)村政策的發(fā)展歷程，體現(xiàn)出了幾個鮮明的特點(diǎn):①政府主導(dǎo)，從制度變遷的方式分析，制度變遷主要分為需求誘導(dǎo)型、供給主導(dǎo)型。我國農(nóng)村政策的類型主要是供給主導(dǎo)型，加之以誘導(dǎo)型為輔的方式，供給主導(dǎo)型的制度變遷是正式的制度變遷，是在政府主導(dǎo)下的，制定政策下達(dá)的，是一種自上而下的、強(qiáng)制性的、整體性的制度變遷。②漸進(jìn)式，從改革開放以來的農(nóng)村政策分析來看，近階段的農(nóng)村政策是屬于漸進(jìn)式的制度變遷過程。這一變遷方式的變遷過程相對較為平穩(wěn)，但是完成需要較長的時間。③多層次，我國的鄉(xiāng)村具有顯著的多層次差異性。各地層次差異的復(fù)雜性決定了“一刀切”的措施無法全方位推進(jìn)，這也是發(fā)展的難題之所在。城鎮(zhèn)快速發(fā)展使得農(nóng)村競爭力變?nèi)?，農(nóng)村自我發(fā)展能力落后，缺乏專業(yè)人才，農(nóng)民增收后勁不足，農(nóng)村人口問題等新的問題不斷出現(xiàn)。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的制約因素

3.1 農(nóng)村勞動力與人口問題

諾斯在《西方世界的興起》一書中提出人口因素是重要因素，人口增長與否對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有直接影響。[4]在中國農(nóng)村，人口問題也是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度變遷的重要因素。隨著城市化的發(fā)展，二三產(chǎn)業(yè)迅速崛起，城市化發(fā)展步伐加快，農(nóng)村大量勞動力不再留在農(nóng)村，根據(jù)全國第六次人口普查表明，鄉(xiāng)村人口不斷向城市擴(kuò)散，導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。2009年，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)人口為64512萬人，居住在鄉(xiāng)村人口為68938萬人，二者各占總?cè)丝诘?8%和52%。2018年，城鎮(zhèn)人口為83137萬人，鄉(xiāng)村人口為56401萬人，城鎮(zhèn)人口增加18625萬人，鄉(xiāng)村人口減少12537萬人，城鎮(zhèn)人口比重上升12%，如圖1。

如圖2所示，從2009-2018年，鄉(xiāng)村人口呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，2018年城鎮(zhèn)人口大約83137萬，鄉(xiāng)村人口大約56401萬人，與2010年第六次人口普查相比，鄉(xiāng)村人口減少10712萬人，城鎮(zhèn)人口增加16159萬人。隨著城市化進(jìn)程加速，城市的就業(yè)、教育、醫(yī)療等都吸引著大批年輕勞動力，大量的年輕勞動力涌入城市，尋求發(fā)展機(jī)會，留在農(nóng)村的大多是孩童老人，沒有實質(zhì)性的勞動能力。鄉(xiāng)村振興政策的實施效果一大部分是取決于農(nóng)村人口和勞動力的情況，城鎮(zhèn)發(fā)展的迅速，使農(nóng)村勞動力供應(yīng)不足，容易阻礙政策的進(jìn)一步實施。

圖1 2009年-2018年城鄉(xiāng)人口總數(shù)統(tǒng)計圖

圖2 2009年-2018年鄉(xiāng)村人口數(shù)及所占百分比統(tǒng)計圖

3.2 農(nóng)村政策問題

諾斯制度變遷理論的三大砥柱是:產(chǎn)權(quán)理論、國家理論、意識形態(tài)理論。諾斯的國家理論指出經(jīng)濟(jì)增長的主要推動力是國家，近幾年政府的大多數(shù)政策主要向城市傾斜，對于農(nóng)村使用的政策手段尚未完全形成系統(tǒng)化，仍然把農(nóng)村放在了城市的輔助地位，使其過多地為了迎合城市的發(fā)展，大量吸入城市建設(shè)所帶來的負(fù)面影響。各級政府沒有充分考慮到不同地區(qū)鄉(xiāng)村自身的資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，忽視自身帶動自身發(fā)展的重要性。

諾斯指出:經(jīng)濟(jì)增長的速度是與經(jīng)濟(jì)組織的效率呈正相關(guān)的。在制定政策的過程中往往存在利益沖突，主要包括外部利益沖突和內(nèi)部利益沖突。從政府政策反饋的問題可以看出，主要體現(xiàn)在這幾個方面:即中央與地方之間的利益，部門與部門之間的矛盾。這些問題處理不好就會損害國家利益和人民利益，普遍出現(xiàn)上有政策下有對策和土政策的現(xiàn)象。在大的政策方向和具體的實施細(xì)則方面，往往沒有很好地連接和匹配，無法形成合理、符合實際的政策體系，一些政策在往下落實的過程中被片面化，農(nóng)村政策問題層出不窮。

3.3 鄉(xiāng)村治理問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村競爭力低

我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍存在諸多隱疾，比如一些體制性的障礙，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍舊存在，還未完全建立城鄉(xiāng)之間各種要素的匹配機(jī)制，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制約因素也還很多?；鶎拥尼t(yī)療設(shè)施配置不全，農(nóng)民看病過程艱難，看病所付醫(yī)藥費(fèi)超出實際承受范圍等問題十分突出；在農(nóng)村社會福利和醫(yī)療保障方面政策和結(jié)果嚴(yán)重滯后于社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，缺乏統(tǒng)一的組織管理等諸多問題。這些問題都極大地阻礙了農(nóng)村的消費(fèi)水平和發(fā)展?jié)摿Φ奶岣?，已成為制約農(nóng)村城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重大阻礙。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，第一、二、三產(chǎn)業(yè)在GDP中所占的比重不斷變化。近十年來，農(nóng)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)值一直在下降。如圖2所示，近十年來的農(nóng)村增加值處于下降趨勢，而第二、三產(chǎn)業(yè)則是呈現(xiàn)不斷遞增趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2017年的第一產(chǎn)業(yè)增加值只有7.6%，較2016年下降了0.5%。農(nóng)業(yè)勞動力較少，所以農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于工業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式比較單一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模小，規(guī)模效益不高；再加上最近時間段里的生產(chǎn)成本剛性上漲，勞動力、物化成本等不斷上漲，有產(chǎn)量沒效益；我國農(nóng)業(yè)效益偏低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)不配套不完善，與國家其他的基礎(chǔ)建設(shè)投入相比也在逐年減少。

3.4 “路徑依賴”問題

諾斯認(rèn)為:“人們對過去做出的選擇，決定了他們現(xiàn)在或?qū)砜赡艿倪x擇”。這種制度變遷選擇走上了某一路徑，它就會在既定的路途中以及后來的發(fā)展中進(jìn)行自我強(qiáng)化。在錯誤的路徑上走會容易被鎖定，陷入僵局。在農(nóng)村制度變遷的過程中，由于一些歷史因素和實際操作過程中出現(xiàn)了一些問題未及時糾正。雖然我國目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的政策制定及時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基本成型，但仍存在一些亟待解決的問題:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)仍有困難，技術(shù)因素阻礙，農(nóng)產(chǎn)品的加工生產(chǎn)和附加值都偏低等。社會不斷發(fā)展，農(nóng)村的各個方面都不斷進(jìn)步，人民對一段時間的制度政策產(chǎn)生依賴后不愿改變現(xiàn)狀，就會對農(nóng)村政策的實施和發(fā)展產(chǎn)生抵觸甚至拖后腿。農(nóng)村制度變遷是一個不斷嘗試的過程，而鄉(xiāng)村振興是現(xiàn)階段的決策，必須要解決路徑依賴問題。

4 加快農(nóng)村制度變遷中實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的建議

4.1 健全鄉(xiāng)村振興體制建設(shè)

從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的制約因素來看政府政策在落實過程中問題頻現(xiàn)。解決問題就需對癥下藥。農(nóng)村政策落腳鄉(xiāng)村振興，路徑從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合”，這反映了中央對鄉(xiāng)村的重新審視，是對過去重農(nóng)業(yè)輕鄉(xiāng)村方式的一種改正。為此，必然要求推動城鄉(xiāng)關(guān)系的深入改革，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大。同時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中要從政府主導(dǎo)向更重視市場的基礎(chǔ)作用、要素流通進(jìn)行實時轉(zhuǎn)變。制定戰(zhàn)略繞不開的問題就是體制建設(shè)，國家理論告訴我們，國家是經(jīng)濟(jì)增長的主要推動者，政府在鄉(xiāng)村振興上應(yīng)處于頂層設(shè)計層面，全面制定策略，充分發(fā)揮政府在振興戰(zhàn)略中的主導(dǎo)地位。政府能有效處理鄉(xiāng)村振興中所存在的各種需求與供給之間的不平衡問題，有效解決農(nóng)村發(fā)展中的“路徑依賴”問題。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，政府要進(jìn)一步加大對土地產(chǎn)權(quán)制度的變革力度，土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營制度也應(yīng)實時發(fā)生改變。

4.2 解決勞動力問題，增強(qiáng)農(nóng)村就業(yè)吸引力

振興鄉(xiāng)村的決定性因素在于人，鄉(xiāng)村發(fā)展靠的就是人。目前留在鄉(xiāng)村的大多數(shù)是些年老的勞動力和孩童，勞動力極少，鄉(xiāng)村發(fā)展也受到阻礙。針對現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中大量農(nóng)村勞動力流失和分配不均的情況，要全力解決當(dāng)前第一產(chǎn)業(yè)人口和勞動力流失問題，根據(jù)各地實際情況，大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。勞動力涌入城市問題，究其原因主要是鄉(xiāng)村沒有較大的發(fā)展和生產(chǎn)生存條件，無法滿足人們的正常生活需求。針對這一問題要制定政策，鼓勵企業(yè)前來投資建廠，增加村民的本地就業(yè)機(jī)會，提升村民的收入水平和生活質(zhì)量。

十九大指明了新時代鄉(xiāng)村具體發(fā)展方向，也明確了鄉(xiāng)村發(fā)展的新思路新方法。此戰(zhàn)略要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動地位，改變過去鄉(xiāng)村的被動狀態(tài)和從屬于城市的局面。建立新型農(nóng)村，需要全新的人才，努力提高鄉(xiāng)村人口的受教育水平，加大對農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)力度。讓鄉(xiāng)村融入信息化浪潮中，打造一支愛農(nóng)村農(nóng)業(yè)的信息化人才隊伍。[5]創(chuàng)建新型鄉(xiāng)村基層治理模式，積極鼓勵和選擇一批具有高素質(zhì)、擁有專業(yè)知識的人才融入進(jìn)來，把返鄉(xiāng)青年、致富領(lǐng)頭人、大學(xué)生村官等人才納入治理體系中，制定合理的人才政策，以合理待遇和補(bǔ)貼吸納新型農(nóng)村治理人才。政策方面要聽取各方意見，達(dá)成專業(yè)上、群眾性、合理性的共識，激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)各主體的積極性。

4.3 完善鄉(xiāng)村治理體系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村競爭力

科學(xué)有效的鄉(xiāng)村治理模式是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要著重加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設(shè)。對于鄉(xiāng)村振興要以鄉(xiāng)村自治為主，政府、村民、社會組織合作參與，協(xié)同配合；其次要全面提高人們主人翁意識，積極爭取村民意見，發(fā)揚(yáng)民主意識，在政策的實施之前和之后要增加政策的透明度、公開度，確保決策的公眾性、公開性和科學(xué)性。目前我國要在這方面的完善過程中，建立健全鄉(xiāng)村治理的法律體系，在治理過程中要明確主體地位，權(quán)利和義務(wù)的對等關(guān)系，加強(qiáng)法治宣傳教育。鄉(xiāng)村的環(huán)境治理問題也是棘手問題，生活水平提高的同時還要提高生活質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)力度。強(qiáng)化鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理，比如垃圾污水的整治、廢棄物的回收，都要精心細(xì)致。

針對農(nóng)業(yè)競爭力下降的問題，政府應(yīng)加大扶持力度和區(qū)域合作力度，疏通其流通渠道，建設(shè)同時協(xié)調(diào)和分享機(jī)制，在合作中共贏，加快區(qū)域整體發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)移。加大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)力度，注重對農(nóng)業(yè)的技術(shù)和設(shè)備更新，緊跟市場步伐，產(chǎn)出具有市場競爭力的農(nóng)副產(chǎn)品。

4.4 解決“路徑依賴”問題

路徑依賴對制度的變遷具有極大的制約作用，影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在治理鄉(xiāng)村的過程中要選擇正確的路徑，這樣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就會沿用現(xiàn)有的資源從事利益最大化的活動，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和戰(zhàn)略的長久發(fā)展。在制度變遷的過程中要注意鎖定局面，要時刻注意和解決鄉(xiāng)村振興的“路徑依賴”問題。針對鄉(xiāng)村發(fā)展過程中市場的復(fù)雜性和信息的不完全性，政府要盡量維護(hù)鄉(xiāng)村市場的公平，為農(nóng)戶提供全方位、實時更新的信息，使鄉(xiāng)村發(fā)展把握機(jī)會，運(yùn)用其主動性發(fā)展自身。必須建立一種靈活的、鼓勵鄉(xiāng)村反復(fù)試錯的制度，推動制度創(chuàng)新，鼓勵社會成員在振興鄉(xiāng)村的過程中發(fā)散思維，鼓勵在各個方面的創(chuàng)新。轉(zhuǎn)變思想意識，減輕戰(zhàn)略改革過程中的阻力和摩擦，避免“搭便車”行為，突破傳統(tǒng)意識形態(tài)的束縛。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其綜合發(fā)展能力，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。