胡傳景

（江蘇省新沂市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 221400）

1 引言

為了保障國(guó)家糧食安全，我國(guó)自1997年確立了耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)行“占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤”，為隨后多年實(shí)現(xiàn)“保障發(fā)展、保護(hù)耕地”雙保目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，我國(guó)耕地后備資源迅速減少，特別是近年來隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的加大，可開墾的集中連片耕地后備資源已經(jīng)所剩無幾，耕地開墾成本和難度越來越大，在新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)的背景下，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)難度日趨加大。

2 耕地占補(bǔ)平衡發(fā)展歷程

1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)），自此拉開了“占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤” 帷幕，開啟了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡征程，隨后政策不斷完善，總體上分為三個(gè)階段。

2.1 數(shù)量平衡初級(jí)階段（1998～2004 年）

1999年修訂后的《土地管理法》對(duì)耕地占補(bǔ)平衡做出了具體規(guī)定，隨后國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕39號(hào)）及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2001〕374號(hào)），分別對(duì)“先補(bǔ)后占” 與“省內(nèi)易地補(bǔ)充耕地”問題進(jìn)行了明確，這一階段耕地占補(bǔ)平衡政策主要強(qiáng)調(diào)數(shù)量平衡，難以顧及質(zhì)量平衡。

2.2 數(shù)量質(zhì)量平衡中級(jí)階段（2004～2016 年）

2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求“補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算”，耕地占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量雙平衡被重申。2005年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》，隨后全國(guó)30 個(gè)?。ㄊ校┩瓿闪苏鬯慊A(chǔ)工作。2009 年12月，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，明確了兩部門對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的分工，規(guī)范了驗(yàn)收程序，隨后農(nóng)業(yè)部辦公廳先后下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)補(bǔ)充耕地質(zhì)量 建設(shè)管理與驗(yàn)收試點(diǎn)工作方案〉的通知》（農(nóng)辦農(nóng)〔2010〕19號(hào)）及《關(guān)于印發(fā)〈補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定技術(shù)規(guī)范（試行）〉的通知》（農(nóng)辦農(nóng)〔2012〕35號(hào)），至此補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定有了技術(shù)規(guī)范。

2.3 數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡高級(jí)階段（2016年至今）

2016年7月，國(guó)土資源部《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見 》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕8號(hào)）首次提出以“補(bǔ)改結(jié)合方式”落實(shí)占補(bǔ)平衡；嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境墾造耕地。2017年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)），提出很多深化改革措施，為耕地占補(bǔ)平衡工作指明了新方向。2017年12月，國(guó)土資源部《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào)），從8個(gè)方面對(duì)貫徹落實(shí)中發(fā)〔2017〕4號(hào)文件做出了部署。

3 我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡面臨的問題

3.1 耕地后備資源匱乏

為了落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，2001～2017年全國(guó)土地整理復(fù)墾開發(fā)增加耕地總量7084.1萬畝（表1），多年持續(xù)開發(fā)，導(dǎo)致我國(guó)耕地后備資源迅速減少，總面積僅剩約8000萬畝，其中集中連片的耕地后備資源僅2800多萬畝[1]。同時(shí)，隨著《生態(tài)文明體制改革總體方案》的全面推進(jìn)，用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，貫徹落實(shí)劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，國(guó)家必將“嚴(yán)格控制成片未利用地開發(fā)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[2]，導(dǎo)致耕地后備資源開發(fā)空間進(jìn)一步被壓縮。一些地方耕地后備資源已近枯竭，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力越來越大，本地生產(chǎn)新增耕地指標(biāo)已經(jīng)難以滿足自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，只能通過購(gòu)買指標(biāo)方式解決占補(bǔ)平衡。中國(guó)東部某省土地市場(chǎng)網(wǎng)公布的最近一期數(shù)據(jù)顯示，補(bǔ)充耕地指標(biāo)掛牌交易，水田底價(jià)為28萬元/畝，非水田底價(jià)為23萬元/畝；增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)結(jié)果最高達(dá)到了100萬元/畝。物以稀為貴，市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)充分顯示，我國(guó)耕地后備資源十分稀缺，生產(chǎn)補(bǔ)充耕地成本迅速飆升。鑒于此，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，要求基層工作人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)可能開墾的土地逐一核查，“半畝不嫌少”，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地管理和生產(chǎn)成本上升。

表1 2001～2017年全國(guó)土地整理復(fù)墾開發(fā)增加耕地?cái)?shù)量 單位：萬畝

3.2 城鄉(xiāng)土地利用失衡

十九大報(bào)告指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”這個(gè)矛盾在國(guó)土資源領(lǐng)域主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)土地利用失衡。早在2010年，時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史就撰文指出：農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)24798萬畝，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地也達(dá)到了214m2，遠(yuǎn)超150m2的國(guó)標(biāo)上限[3]。隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度加快，2008～2018年共轉(zhuǎn)移人口15734萬人，年均轉(zhuǎn)移1573萬人（表2），這種情況下農(nóng)村建設(shè)用地本應(yīng)減少，但由于宅基地管理制度的缺陷，2015年全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積為2.87億畝，農(nóng)村人口人均居民點(diǎn)用地達(dá)到了317m2[4]。2010～2015年共轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口7069萬人，農(nóng)村居民點(diǎn)總面積不減反增3902萬畝，年均增加780.40萬畝，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地年均增長(zhǎng)9.63%。同時(shí)，為了全面建成小康社會(huì)，新型城鎮(zhèn)化不僅要為改善原有市民生活提供空間，而且還要為接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口生活工作準(zhǔn)備空間，同時(shí)還要為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施擴(kuò)容改建留出空間。這導(dǎo)致一些地方在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一地難求，很多重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程在排隊(duì)等待用地指標(biāo)落地，土地逐漸成為一些地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。

表2 2008～2018年全國(guó)鄉(xiāng)村人口數(shù)量及占總?cè)丝诒戎?/p>

3.3 相關(guān)規(guī)劃重疊紊亂

我國(guó)各部門規(guī)劃類型繁多，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門編制規(guī)劃都是以部門為中心，相對(duì)獨(dú)立封閉，強(qiáng)調(diào)部門利益最大化。這些規(guī)劃單獨(dú)看沒有問題，甚至是科學(xué)合理的，但是放在一起就有很多不和諧因素，各部門規(guī)劃不僅出現(xiàn)技術(shù)路線不相同、規(guī)劃年期不一致、用地標(biāo)準(zhǔn)分類不統(tǒng)一以及技術(shù)規(guī)范不協(xié)調(diào)等問題，而且在同一國(guó)土空間上疊加后還出現(xiàn)多空間規(guī)則冗余、差異以及紊亂等現(xiàn)象。如一些地方環(huán)保部門在劃定生態(tài)紅線時(shí)為了完成上級(jí)下達(dá)的約束性指標(biāo)，將可以作為耕地后備資源未利用地中的灘涂、沼澤地劃入濕地進(jìn)行保護(hù)，個(gè)別地方林業(yè)部門為了完成林地保護(hù)規(guī)劃編制下達(dá)的指標(biāo)，不僅將原國(guó)土資源部門認(rèn)定的一些可開發(fā)的稀疏園地、殘次林等耕地后備資源劃入林地保護(hù)紅線范圍，而且有的甚至將農(nóng)民家前屋后的圍莊林也列入林業(yè)保護(hù)規(guī)劃。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐漸強(qiáng)化的背景下，無論是省級(jí)土地整治專項(xiàng)資金項(xiàng)目，還是本地財(cái)政投資的耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以及工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目立項(xiàng)，都要求符合生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，涉及占用林地和水域的，還需提供有權(quán)批準(zhǔn)部門的證明材料。這就造成一些地方在項(xiàng)目立項(xiàng)過程中，為了取得同意開發(fā)證明文件，費(fèi)盡周折。

3.4 復(fù)墾耕地產(chǎn)能堪憂

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度加大、可開墾耕地后備資源逐漸減少以及控制成片未利用地開發(fā)落實(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾必將是當(dāng)前和今后一個(gè)階段實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量指標(biāo)的主要途徑。耕地糧食綜合生產(chǎn)能力高低不僅需要完備的農(nóng)田水利設(shè)施外部條件，而且必須具備農(nóng)作物賴以生存耕作層的內(nèi)部基礎(chǔ)，常規(guī)來說，要保持農(nóng)作物正常生長(zhǎng)最低要有30cm耕作層。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾所形生產(chǎn)的耕地由于自身原因（建設(shè)用地），在沒有客土覆蓋條件下，不僅很難達(dá)到農(nóng)作物生產(chǎn)所需的30cm耕作層要求，而且由于是“生地”，耕作條件也較差。同時(shí)，相關(guān)資料表明，1cm厚土壤的形成需要200年時(shí)間，而要形成黑土地，則需要雙倍的時(shí)間[5]。因此，通過上述途徑復(fù)墾所形成的耕地質(zhì)量，很難與建設(shè)占用交通便利、灌溉設(shè)施配套齊全的耕地質(zhì)量相比，耕地地力相差巨大，在短時(shí)間內(nèi)無法達(dá)到建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能。同時(shí)，由于補(bǔ)充耕地地塊規(guī)模偏小，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)要求，耕作條件不便，農(nóng)民耕種積極性并不高，有的甚至撂荒，這也是造成補(bǔ)充耕地生產(chǎn)能力下降的原因之一。

3.5 重視建設(shè)忽視管護(hù)

我國(guó)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，《土地管理法》規(guī)定，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍保菍?duì)于耕地占補(bǔ)平衡狀態(tài)期限，《土地管理法》沒有進(jìn)一步明確。目前補(bǔ)充耕地政策考核只負(fù)責(zé)至新增耕地驗(yàn)收這個(gè)環(huán)節(jié)，為了能順利通過驗(yàn)收，建設(shè)單位想方設(shè)法讓項(xiàng)目在驗(yàn)收時(shí)達(dá)到最佳狀態(tài)。按照“誰受益，誰管護(hù)”的原則，一些地方規(guī)定項(xiàng)目驗(yàn)收合格后1個(gè)月內(nèi)，縣級(jí)自然資源部門應(yīng)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府辦理移交手續(xù)，簽訂移交協(xié)議，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，同時(shí)規(guī)定市、縣自然資源部門對(duì)項(xiàng)目跟蹤管理年限不得少于5年。而從耕地占補(bǔ)平衡政策導(dǎo)向上分析，既然占用耕地是長(zhǎng)期的，那么補(bǔ)充耕地也應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期的。事實(shí)上，由于后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏有效籌集渠道，一些項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，就再也沒有進(jìn)行有效管護(hù)，排灌渠道中隨處可見垃圾、雜草叢生，一些村民為了自己方便，斷渠鋪路，影響排灌工程使用，有的甚至在補(bǔ)充耕地項(xiàng)目上違法建設(shè)、挖坑取土或者擠占破壞田間道路耕種，未能做到長(zhǎng)期占補(bǔ)平衡。

4 新沂市破解耕地占補(bǔ)平衡難題的對(duì)策措施

4.1 全力拓展發(fā)展空間

新沂市依據(jù)耕地后備資源豐度把生產(chǎn)補(bǔ)充耕地任務(wù)分解到各鎮(zhèn)，同時(shí)納入鎮(zhèn)政府年度目標(biāo)考核。為了推進(jìn)補(bǔ)充耕地指標(biāo)生產(chǎn)進(jìn)度，市政府督查室聯(lián)合市自然資源和規(guī)劃局成立督查組，嚴(yán)格按照工程任務(wù)進(jìn)度，定期進(jìn)行督導(dǎo)檢查，建立“月通報(bào)、季排名”制度，做到年初有計(jì)劃部署，年中有情況通報(bào)，年底有目標(biāo)考核，確保完成全市耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。2018年分兩批次共完成土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)272個(gè)，計(jì)劃新增耕地1.6萬畝，項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量和計(jì)劃新增耕地面積均創(chuàng)歷史新高；共驗(yàn)收耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目61個(gè)、工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目28個(gè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目69個(gè)，實(shí)現(xiàn)新增耕地面積8900畝。2018年4月初，新沂市抽調(diào)專人對(duì)全市歷史形成的未納入耕地保護(hù)范圍的園地和殘次林地全面摸底，詳細(xì)調(diào)查利用現(xiàn)狀，編制開發(fā)方案，在完成可行性評(píng)估論證后上報(bào)審批，2018年10月17日獲得批準(zhǔn)，是全省第一家獲批的縣級(jí)市，開創(chuàng)了全省擴(kuò)大補(bǔ)充耕地新途徑的先例，計(jì)劃新增耕地7933畝，目前已實(shí)施近2000畝。該項(xiàng)目先后受到江蘇省、徐州市自然資源主管部門的高度肯定，并得到新沂市市委主要領(lǐng)導(dǎo)的表揚(yáng)。工程全部完成后，必將大大緩解全市耕地占補(bǔ)平衡的壓力，為“兩重一實(shí)”項(xiàng)目順利落地提供有力保障。

4.2 控制增量盤活存量

破解耕地占補(bǔ)平衡難題，難點(diǎn)在開源，重點(diǎn)在節(jié)流，為此新沂市堅(jiān)持“增量指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目靠挖潛”原則，實(shí)行差別化供地政策，補(bǔ)充耕地指標(biāo)主要用于“兩重一實(shí)”項(xiàng)目，嚴(yán)格按照《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)（2018年版）》及國(guó)家頒布的禁止、限制供地目錄，核定各類建設(shè)用地規(guī)模。工業(yè)項(xiàng)目掛牌公告中明確約定項(xiàng)目投資額、投資強(qiáng)度、投產(chǎn)時(shí)間、建設(shè)周期、年產(chǎn)出率、畝均稅收以及違約責(zé)任追究等監(jiān)管內(nèi)容，實(shí)行工業(yè)用地出讓年限彈性化，鼓勵(lì)一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地實(shí)行先租后讓。促進(jìn)“招商引資”向“招商選資”轉(zhuǎn)變，由原來按投資商申請(qǐng)規(guī)模供地轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)項(xiàng)目投資強(qiáng)度和預(yù)期綜合效益供地，嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)。對(duì)老企業(yè)通過廠房加層和擴(kuò)建改造等途徑實(shí)施“零增地”技術(shù)改造增加生產(chǎn)空間，在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃及不改變工業(yè)用途的條件下，不再補(bǔ)繳土地出讓金，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)給予優(yōu)惠。通過減免土地出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)優(yōu)惠，降低城市地下空間利用成本，引導(dǎo)企業(yè)合理開發(fā)利用地下空間。按照“屬地管理”原則，將閑置低效用地處置任務(wù)分解到各基層單位，明確目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)力推動(dòng)閑置低效用地處置，結(jié)果列入年度考核，并作為新增建設(shè)用地指標(biāo)分配依據(jù)。2018年，開發(fā)區(qū)和高新區(qū)盤活低效企業(yè)17家、收儲(chǔ)2家，總面積1113畝，完成批而未供土地整改面積3845畝。

4.3 建立國(guó)土空間規(guī)劃

鑒于目前耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目立項(xiàng)涉及各部門規(guī)劃現(xiàn)狀，新沂市借助第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查東風(fēng)，全面查實(shí)查清全市自然資源家底，在嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線基礎(chǔ)上，開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，嚴(yán)格管控開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度。充分抓住政府機(jī)構(gòu)改革歷史機(jī)遇，貫徹落實(shí)十九大報(bào)告提出的“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”要求，以資源環(huán)境可持續(xù)承載為基礎(chǔ)，確定不同區(qū)域的國(guó)土空間容量，在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)“三類空間”和生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)“三條紅線”劃定基礎(chǔ)上，進(jìn)行生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”要素的科學(xué)規(guī)劃，將各類空間性規(guī)劃融合成為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，按照統(tǒng)一的自然資源分類及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“因地制宜、適度開發(fā)、生態(tài)優(yōu)先”的原則，找準(zhǔn)耕地后備資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最佳切入點(diǎn)，對(duì)其中宜耕性未利用地、歷史遺留工礦廢棄地、空心村以及歷史形成的未納入耕地保護(hù)范圍的園地、殘次林地等適宜開發(fā)的農(nóng)用地列入國(guó)土綜合整治規(guī)劃，合理規(guī)劃開發(fā)利用時(shí)序，開發(fā)成的耕地用于完成補(bǔ)充耕地任務(wù)。

4.4 掛鉤補(bǔ)量整理提質(zhì)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作開展前，上級(jí)分配的年度新增國(guó)家用地計(jì)劃是地方政府拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的唯一途徑，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作開展后，不僅大大緩解了地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，而且優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，更主要是由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)具備新增用地計(jì)劃和補(bǔ)充耕地指標(biāo)雙重屬性，地方政府具有拓展新型城鎮(zhèn)化空間的自主權(quán)。新沂市2018年申報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤項(xiàng)目182個(gè)，建設(shè)規(guī)模10414畝，計(jì)劃新增耕地10383畝，申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量、建設(shè)規(guī)模及計(jì)劃新增耕地均再創(chuàng)歷史新高。正如上文分析，在沒有客土“外援”條件下，依靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤生產(chǎn)的耕地產(chǎn)能普遍不高。為此，通過積極爭(zhēng)取，2015年新沂市成為全省3個(gè)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣之一，3年完成財(cái)政投資5.54億元，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田38萬畝[6]，全市農(nóng)田在土地生產(chǎn)能力提升、糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收等方面都取得了明顯效果。項(xiàng)目區(qū)糧食產(chǎn)量畝均提高75公斤以上，新增糧食產(chǎn)量1180萬公斤，新增瓜果產(chǎn)量1800萬公斤，新增花生產(chǎn)量200萬公斤，新增年收益8915萬元，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均增收287元[7]。這與《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào)）中“建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制，通過‘算大賬’的方式，落實(shí)占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的要求完全契合。

4.5 多方籌資強(qiáng)化管護(hù)

針對(duì)目前土地整治工程后期管護(hù)存在管護(hù)責(zé)任落實(shí)難、資金來源無保障、影響投資效益發(fā)揮、工程使用壽命短等突出問題，新沂市逐漸探索出一套具有地方特色的后期管護(hù)辦法。對(duì)以提高耕地質(zhì)量為主要目的的原國(guó)土資源部門組織實(shí)施的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和其他部門組織實(shí)施的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目、旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目以及末級(jí)渠系項(xiàng)目，由屬地鎮(zhèn)政府落實(shí)管護(hù)責(zé)任，所需管護(hù)經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中列支；對(duì)以新增耕地?cái)?shù)量為主要目的耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、工礦廢棄項(xiàng)目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，由屬地村委會(huì)負(fù)責(zé)管護(hù)，所需經(jīng)費(fèi)從項(xiàng)目工程新增耕地流轉(zhuǎn)取得的收入中解決。同時(shí)，市自然資源部門還不定期組織人員對(duì)工程管護(hù)情況進(jìn)行巡查和回訪，監(jiān)督檢查管護(hù)責(zé)任落實(shí)情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)提出處理意見，確保補(bǔ)充耕地產(chǎn)能不下降。

5 結(jié)論

經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，新沂市與全國(guó)各地一樣，同樣面臨可開墾耕地后備資源匱乏的問題。為此，新沂市堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，一方面，積極貫徹落實(shí)自然資源部有關(guān)建設(shè)用地“增存掛鉤”政策要求，盤活存量空間，實(shí)行差別化供地政策，促進(jìn)“招商引資”向“招商選資”轉(zhuǎn)變，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間壓力；另一方面，積極開展城鄉(xiāng)土地綜合整治，用好用足現(xiàn)行政策，在全省率先開展“雙納入”試點(diǎn)工作，全力拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間。逐漸探索出了“一手抓節(jié)流、一手抓開源”“兩手抓兩手硬”具有新沂地方特色的保護(hù)資源、保障發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)自然資源部陸昊部長(zhǎng)要求的“用更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，支撐新的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)”目標(biāo)。