張靈姬

[摘要]宅基地“三權(quán)分置”是我國新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，目的是在落實農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上適度放活使用權(quán)，推進農(nóng)村集體土地市場化，減少租值耗散，為農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化生活提供新的保障。論述了宅基地“三權(quán)分置”改革在新型城鎮(zhèn)化中的功能，并立足“三權(quán)分置”改革實踐中的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)效益低下，產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展有限、立法缺位等現(xiàn)實困境，提出新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)“三權(quán)分置”發(fā)展的保障路徑 。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化;農(nóng)民;宅基地;功能

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

前言

黨的十九大報告明確提出我國要走中國特色社會主義城鎮(zhèn)化道路。從整體概念上來說，新型城鎮(zhèn)化指以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會轉(zhuǎn)變的過程?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》闡述了新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是要推進土地、人口、經(jīng)濟、社會、生活等五方面資源要素從農(nóng)村形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)形態(tài)。一直以來，我國農(nóng)民的住宅和土地是不可分割的，宅基地相關(guān)管理制度與農(nóng)村土地制度改革緊密相連，緊跟城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。改革開放初期，我國推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地產(chǎn)權(quán)中的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，促進了農(nóng)村經(jīng)濟城鎮(zhèn)化。2014年我國推進農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革，分離出土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從制度層面根本性搞活土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在得到權(quán)益保障前提下加快向城市遷徙，促進城市二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進我國經(jīng)濟城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。鑒于農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革經(jīng)驗，宅基地“三權(quán)分置”改革同步啟動。中央在2015年選取了33個試點地區(qū)，開展集體建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收、宅基地管理制度這三項改革。2018年中央發(fā)布一號文件，明確宅基地“三權(quán)分置”改革方向。2019年全面實施閑置宅基地復(fù)墾試點、宅基地使用權(quán)登記頒證工作，從制度上保障閑置宅基地的盤活利用。據(jù)此可以看出，宅基地“三權(quán)分置”目的是在保障農(nóng)民權(quán)益的同時，提高土地利用城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化等五方面水平。

1 宅基地“三權(quán)分置”改革在新型城鎮(zhèn)化中的功能價值

自新中國成立70年以來，農(nóng)村宅基地制度在公平分配住宅用地、推進用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的對立日益突出，宅基地制度存在的矛盾也更加明顯?！叭龣?quán)分置”改革作為解決當前宅基地問題的突破口，對我國推進土地、人口等城鎮(zhèn)化起著多效作用。

1.1 “三權(quán)分置”改革促進集體土地入市，提高土地城鎮(zhèn)化水平

宅基地“三權(quán)分置”在遵循集體所有、農(nóng)民使用的原則上，在落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)民資格權(quán)基礎(chǔ)上，分離出宅基地使用權(quán)。明確了農(nóng)村住宅用地可以通過租賃住房形式入市，改變了住宅土地僅有國有建設(shè)用地供應(yīng)的局面。此舉在一定范圍內(nèi)賦予了農(nóng)村集體土地商業(yè)化性質(zhì)，提高土地利用城鎮(zhèn)化水平，緩解農(nóng)民工定居城市的住房壓力。從近幾年現(xiàn)實狀況來看，2016年農(nóng)民工的租房比例為62%，購房比重不足3%，2018年外出農(nóng)民工有能力購置住房的比例僅占1%，核心城市的房價已經(jīng)讓農(nóng)民工負擔不起。宅基地“三權(quán)分置”改革后，城市周邊宅基地流入租賃市場，農(nóng)民在城市的住房問題得到進一步解決，農(nóng)民落戶城市的意愿也會更加強烈，人口城鎮(zhèn)化水平可以得到進一步提高。

1.2 “三權(quán)分置”改革有助于刺激人口流動，提高經(jīng)濟城鎮(zhèn)化水平

宅基地改革的目的之一就是保障農(nóng)民資產(chǎn)權(quán)益、解放勞動力，讓農(nóng)民從事效率更高的其他產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。從實現(xiàn)途徑來說主要有兩個方面：一方面，農(nóng)民可以通過利用宅基地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房，獲取一定收益，為融入城鎮(zhèn)化生活提供資金支持;另一方面，對于沒有融入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，在保障自身基本居住權(quán)益條件下，可以通過行使宅基地資格權(quán)，轉(zhuǎn)讓或者出租宅基地使用權(quán)，以此獲得收益、改善自身生活。宅基地改革會釋放勞動力的制度紅利，一旦企業(yè)用工需求得到補充，將有助于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升經(jīng)濟城鎮(zhèn)化水平。

1.3 “三權(quán)分置”改革有助于資本回流，提高生活和社會城鎮(zhèn)化水平

宅基地“三權(quán)分置”改革實施后，農(nóng)民利用宅基地進行出租、抵押、融資，大量閑置宅基地參與到租賃市場，充分結(jié)合鄉(xiāng)村旅游等載體，吸引更多社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)，激發(fā)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激情，破解“空心村”發(fā)展難題，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接能力，宅基地“三權(quán)分置”為農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了更多開發(fā)空間和社會資本，農(nóng)民生活、農(nóng)村社會形態(tài)逐漸向城市形態(tài)靠近，我國社會城鎮(zhèn)化、生活城鎮(zhèn)化水平會進一步提高。

2 新型城鎮(zhèn)化進程中“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實困境

2.1 農(nóng)村宅基地法律制度有待完善，農(nóng)民利益保障存在缺位

目前法律層面，我國對農(nóng)村宅基地依然存在權(quán)益立法供給不足現(xiàn)象，在一定程度上無法保障“三權(quán)”規(guī)范運行。其中相關(guān)文獻和法律法規(guī)幾乎找不到對“資格權(quán)”概念和相關(guān)主體的描述，“資格權(quán)”在法律上的空白，使得《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的“資格權(quán)”創(chuàng)設(shè)存在法理困境。同時衍生出來的抵押權(quán)等權(quán)益也未立法，《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔保法》中又規(guī)定宅基地使用權(quán)不得用于抵押等，這使得宅基地“三權(quán)分置”改革在實踐中部分權(quán)益得不到有力的立法支持。

2.2 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展有限，實際農(nóng)房流轉(zhuǎn)效益低下

流轉(zhuǎn)過程中，在債務(wù)合同上升為法律關(guān)系，缺乏系統(tǒng)鑒定的環(huán)節(jié)，使用權(quán)出讓人和受讓人的合法權(quán)益無法得到全面保障，大部分農(nóng)民因此存在不敢流轉(zhuǎn)心態(tài)。宅基地“三權(quán)分置”改革的目的之一是為了實現(xiàn)“讓人民獲得更多的財產(chǎn)性收入”的目的，但是考慮到農(nóng)民存在因眼前利益不理性地行使“使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓的行為，甚者可能為了將宅基地賣出理想價格而陷入生活困境的情況，這樣宅基地就失去了社會保障功能。

2.3 宅基地制度缺乏退出機制，整體性開發(fā)存在難點

十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議提出，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不能把農(nóng)民在城市落戶與退出宅基地使用權(quán)捆綁起來。農(nóng)民作為宅基地的權(quán)利主體，有權(quán)退出宅基地使用，并理應(yīng)獲得相應(yīng)的補償。但是目前宅基地退出補償機制尚未完全建立，安置房補償標準、資金補償方式等多種退出形式并未有成文規(guī)定和合理定式。這在一定程度上抑制了農(nóng)民出讓宅基地資源的積極性，也導(dǎo)致村集體土地入市無法得到統(tǒng)一性、集中性開發(fā)，散亂無序的出讓對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，無法為產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展提供足夠大的保障。

3 新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)“三權(quán)分置”發(fā)展的保障路徑

3.1 加強配套法律法規(guī)對宅基地改革的支持，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)權(quán)能運行環(huán)境

法律法規(guī)中與宅基地“三權(quán)分置”改革相矛盾的地方應(yīng)該予以合理修正，確保改革擁有堅實的法律保障。尤其是33個宅基地“三權(quán)分置”改革試點經(jīng)驗應(yīng)通過梳理以法律的形式固定下來，確保宅基地“三權(quán)分置”改革與《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建議加快完善《土地承包法》《物權(quán)法》，制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格法》，在依照法定程序經(jīng)本集體成員決定方式基礎(chǔ)上，強化立法的基礎(chǔ)向?qū)ё饔?，避免因“一村一策”引起的差異化矛盾。明晰“資格權(quán)”的法律定義，清晰劃定所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，加快創(chuàng)設(shè)“資格權(quán)”，賦予宅基地合規(guī)的抵押貸款權(quán)利。

3.2 強化宅基地產(chǎn)權(quán)賦權(quán)，提高宅基地有效利用率

協(xié)調(diào)統(tǒng)籌“處分方”與“受益方”的關(guān)系，適度拓寬農(nóng)民對宅基地的處分權(quán)和村集體對宅基地的區(qū)域規(guī)劃權(quán)、管理權(quán)、建設(shè)權(quán)，即村集體有權(quán)根據(jù)村鎮(zhèn)建設(shè)需求和布局，控制宅基地面積總量、按規(guī)分配宅基地建設(shè)區(qū)域，引導(dǎo)農(nóng)民集約利用建設(shè)土地、集中建房、規(guī)范建設(shè)，強化對“一戶多宅”“無產(chǎn)權(quán)房”的增量管控，切實將處分權(quán)與管理權(quán)協(xié)調(diào)起來。同時明確受益方利益，保障農(nóng)民、經(jīng)營者、集體三者權(quán)益。積極探索農(nóng)戶與村集體之間的利益分配比例，為集體經(jīng)濟資本累積提供基礎(chǔ)，保障開發(fā)建設(shè)后勁。

3.3 探索宅基地退出機制，夯實新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)

目前在經(jīng)過多輪土地整理后，我國經(jīng)營性建設(shè)用地十分匱乏，急需通過構(gòu)建宅基地退出機制提高土地利用率。重點分類探索征地補償、社會保險及就業(yè)補償?shù)榷喾N宅基地退出方式，同時引導(dǎo)宅基地退出與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地增加相互對接，緩解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。借鑒浙江象山經(jīng)驗，在“使用權(quán)”流轉(zhuǎn)過程中加入由縣國土資源局、鄉(xiāng)政府、村民、企業(yè)構(gòu)成的鑒定辦證程序，結(jié)合土地征收區(qū)片價、增減掛鉤結(jié)余指標調(diào)劑費等確定補償標準，有償推進宅基地退出機制。以加大保障，提高宅基地“使用權(quán)”流轉(zhuǎn)率，增強村民將宅基地委托給村集體集中開發(fā)的信心。同時讓宅基地資源有效對接周邊城市住房需求，鼓勵退出的農(nóng)村宅基地通過集體開發(fā)，參與市場租賃住房運營，形成以農(nóng)村宅基地退出改善城市住房結(jié)構(gòu)的模式。

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