傅晶晶 樊夢云

[摘要]建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，需堅持立法先行。但是目前農(nóng)村環(huán)境污染法律規(guī)制存在著諸多問題。立足于立法質(zhì)量的理論、結(jié)合實證研究對我國農(nóng)村環(huán)境保護立法進行檢梳，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村環(huán)境保護立法存在著有效性不著、效率性匱乏、操作性不強的問題。鑒于此，提出綜合運用環(huán)境規(guī)制工具并制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來提高立法質(zhì)量的建議。

[關(guān)鍵詞]立法質(zhì)量;農(nóng)村環(huán)境法律;環(huán)境規(guī)制工具

[中圖分類號]X32;D922.68[文獻標(biāo)識碼]A

在黨和政府的共同努力下，我國農(nóng)村法治建設(shè)已經(jīng)取得了一定成就，但涵攝于農(nóng)村環(huán)境治理的應(yīng)然，仍存在諸多未決之事。良法是實現(xiàn)美麗農(nóng)村建設(shè)的控扼之要。而當(dāng)下“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好，管用不管用，能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”鑒于此，對我國既有的農(nóng)村環(huán)境法律的立法質(zhì)量展開探討十分必要。

1 立法質(zhì)量概念及標(biāo)準(zhǔn)的界定

研究的起點在于厘清立法質(zhì)量的相關(guān)概念。涉及立法質(zhì)量及其標(biāo)準(zhǔn)的問題，國內(nèi)外學(xué)者有不同的認(rèn)知和主張。究其原因是立法質(zhì)量本身是一個復(fù)雜的法哲學(xué)問題，根據(jù)具體法律的功能和目的，在特定歷史、政治和社會背景下會發(fā)生變化。申言之，首先，關(guān)于何謂立法質(zhì)量，學(xué)界目前尚無定論。歐盟自1990年開始提出立法質(zhì)量，但直至今日，歐盟數(shù)國也并未統(tǒng)一立法質(zhì)量的定義而是通過歸納總結(jié)立法質(zhì)量的共同特征來具象立法質(zhì)量的內(nèi)容。我國自2000年開始提及立法質(zhì)量這一概念，對立法質(zhì)量概念的界定有以下幾個主流觀點：周旺生認(rèn)為“經(jīng)過近20年的發(fā)展，從中央到地方，法的數(shù)量已著實可觀。此時提出立法質(zhì)量問題，其直接含義無疑是指在注意數(shù)量和速度的同時，也要注意立法的優(yōu)劣程度。”韓大元分析立法質(zhì)量的含義時從質(zhì)和量兩方面加以理解：“把這個詞分解來看，‘立法質(zhì)量包括兩個方面，一個是質(zhì)，一個是量。王稱心認(rèn)為：“立法質(zhì)量指立法主體依據(jù)法定權(quán)限和程序制定，認(rèn)可或修改的法律的優(yōu)劣程度”。

其次，涉及立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)界定問題。國外學(xué)者Vanterpool指出立法質(zhì)量應(yīng)具有兩個維度：第一個涉及法律實質(zhì)的質(zhì)量，或代表立法政策的準(zhǔn)確性，第二是法律形式的質(zhì)量和可理解性。學(xué)者Xanthaki認(rèn)為，立法的普遍定性目標(biāo)是有效性，而有效性是由立法的規(guī)制效力程度決定的。歐盟在2000年提出了立法質(zhì)量的七項核心要素：必要性、比例性、輔助性、透明性、可問責(zé)性、可訪問性、簡潔性。荷蘭司法部提出了立法質(zhì)量的概念框架：合法性、有效性和效率性、輔助性和比例性、可行性和可執(zhí)行性、與其他法規(guī)的協(xié)調(diào)性、簡潔性，清晰性和可訪問性。20世紀(jì)60年代，美國提出立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)為：公平性、環(huán)境性、經(jīng)濟性、效率性、有效性。國內(nèi)宋方青教授認(rèn)為立法質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵括：價值性、合法性、科學(xué)性、融貫性以及技術(shù)性。

結(jié)合國內(nèi)外立法質(zhì)量的概念及標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為，立法質(zhì)量是立法程序和文本的優(yōu)劣程度。中國立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)可以從實質(zhì)和形式兩個維度來考慮。

1.1 立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的形式內(nèi)涵

首先，法律規(guī)范應(yīng)該具有合法性。“合法性”源自拉丁文“Legitimus”，意指“合法律性”、“合理”、“正當(dāng)”。在中文中，它也有多種用法，就對象而言歸納起來有兩種：“其一是針對個人的行為而言，指的是合乎法律的規(guī)定;其二是針對某種公共權(quán)力或政治秩序而言，指的是它的正當(dāng)性、權(quán)威性和實際有效性”。其次，法律規(guī)范應(yīng)該具有合理性?！傲⒎軌蚋鶕?jù)社會發(fā)展的需要和規(guī)律，運用立法活動的規(guī)律、經(jīng)驗和智慧，對社會各種利益進行公平的分配，最終實現(xiàn)人民的權(quán)益，推進社會正義，保障人權(quán)”。再次，法律體系中的各類法律規(guī)范具有協(xié)調(diào)性。“法律體系是一個和諧統(tǒng)一的整體，要避免法律規(guī)范相互之間，行政法規(guī)、規(guī)章與法律規(guī)范之間，地方性法規(guī)、規(guī)章與法律規(guī)范之間，法律解釋與法律規(guī)范之間的矛盾”。最后，法的生命在于實施，把“書本上的法”轉(zhuǎn)換為“行動中的法”則需要法律規(guī)范清晰易懂可操作?！胺梢?guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。不管是法律法規(guī)的‘針對性還是‘可執(zhí)行性，其所指都是操作性問題?！薄翱刹僮餍浴笔欠?、法規(guī)和規(guī)章應(yīng)該具備的基本條件。

1.2 立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì)內(nèi)涵

首先，立法內(nèi)容符合價值標(biāo)準(zhǔn)?！胺蓱?yīng)當(dāng)并反映公平、正義、效率、有效等最基本的社會價值取向”。并且根據(jù)我國國情和立法經(jīng)驗，我國立法應(yīng)當(dāng)遵循“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放”的指導(dǎo)思想。

其次，立法內(nèi)容符合效用標(biāo)準(zhǔn)。法律制度在多大程度上能實現(xiàn)立法目的，其反映了法律的最終實現(xiàn)效果 。尤廣輝、時延安認(rèn)為：“法的有效性，是指國家制定或者認(rèn)可的法律能夠在現(xiàn)實中被有效遵守、執(zhí)行、適用，及其立法時所遵循的基本精神能夠被實現(xiàn)的特征?！备稻ЬдJ(rèn)為：“法的實效性指標(biāo)主要考察法律制度在多大程度上能實現(xiàn)立法目的，其反映了法律的最終實現(xiàn)效果。法的實效性指標(biāo)首先要求法律具有明晰的立法目的。其次，法的實效性指標(biāo)要求法律制度安排翔實具體，具有可操作性?！?/p>

最后，立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合效率標(biāo)準(zhǔn)。首先，效率（效益）是指以盡可能小的成本獲得盡可能大的收益，即實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。雖然這種思路古已有之，但是把它作為法的目的性價值來突出強調(diào)，則是現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)對法學(xué)的影響的產(chǎn)物。在19世紀(jì)邊沁開創(chuàng)的功利主義哲學(xué)中，已開始強調(diào)法律的目的在于實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福，之后這一觀念又被密爾、耶林、龐德等強調(diào)。20世紀(jì)后期興起的經(jīng)濟分析法學(xué)（法經(jīng)濟學(xué)），則將此推向極致。效率是法最主要的目的。把效率作為法律或公共政策的價值目標(biāo)，首先面臨的一個問題就是如何對之進行判斷、衡量。對于效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)，西方經(jīng)濟學(xué)曾經(jīng)出現(xiàn)三種主要的標(biāo)準(zhǔn)：第一種是“社會財富最大化”，第二種是“社會總效用最大化”，第三種是“帕累托最優(yōu)”以及“卡爾多-?？怂棺顑?yōu)改進”。立法的效率性是通過計算立法成本和立法收益，達到以最低立法成本獲得最大立法收益的效果。立法的效率性要求在立法過程中引入“成本-效益分析法”。立法的成本效益評估是將經(jīng)濟學(xué)方法應(yīng)用于立法過程，預(yù)測立法方案可能產(chǎn)生的社會成本與社會收益，計算立法方案取得的凈收益，幫助立法決策者判斷法案是否正當(dāng)?shù)囊环N決策程序。美國最早運用這種立法評估方法，它首先發(fā)生在政府規(guī)章制定領(lǐng)域的規(guī)制影響分析制度，其后在OECD以及歐盟的推動下，西方許多國家建立了以成本效益分析作為法律規(guī)制影響主要分析方法的規(guī)制影響分析或評估制度。從各個國家的成本-效益評估效果來看，此法雖不能適用于所有法律的質(zhì)量評估，但是在環(huán)境立法中，有其獨有的優(yōu)勢。我國的環(huán)境立法以“命令-控制”型為主，缺乏“市場-激勵”型工具，多干預(yù)的后果是政府規(guī)制失靈。政府失靈可以分為兩大類：一是政府在追求全社會利益時，由于理解錯誤，把原來可以正常工作的市場機制扭曲，對環(huán)境產(chǎn)生外部性。二是政府或其官員謀求自身利益或某一利益集團利益，接受賄賂，官商勾結(jié)，包庇企業(yè)浪費資源破壞環(huán)境的行為。這方面最典型的行為就是尋租。在市場失靈和政府失靈的雙重夾擊下，中國環(huán)境狀況雖在小幅度的好轉(zhuǎn)，卻是耗費了大量的社會資源的。這就不得不呼吁立法者重視環(huán)境立法的“成本-效益”分析了。

綜上所述，本文認(rèn)為我國的立法應(yīng)當(dāng)符合如下質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：形式上的合法性、合理性、可協(xié)調(diào)性;實質(zhì)上的有效性、效率性、可操作性。

2 中國農(nóng)村環(huán)境法律制度的立法質(zhì)量評估

結(jié)合立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和立法現(xiàn)狀，筆者發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村環(huán)境立法質(zhì)量有效性不著、效率性匱乏、操作性不強。

2.1 有效性不著

我國在治理農(nóng)村面源污染方面已經(jīng)相繼出臺了《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《農(nóng)藥管理條例》、《水污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律，然而通過對2006～2016年的《中國環(huán)境年鑒》進行分析，我們發(fā)現(xiàn)雖然目前針對農(nóng)用化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥有相關(guān)法律進行規(guī)制，但是化肥使用量和農(nóng)膜使用量依舊呈升上升態(tài)勢（見圖1、圖2）;雖然農(nóng)藥使用量在2011年開始呈下降態(tài)勢，但是年使用量基數(shù)依舊很大（見圖3）。目前尚存的未解決的農(nóng)村環(huán)境污染問題，足以說明我國的農(nóng)村環(huán)境規(guī)制還是存在諸多的問題。

2.2 效率性匱乏

根據(jù)規(guī)制理論，立法效率性需要對立法進行“成本-效益”分析，首先評估是否有必要出臺法律進行污染規(guī)制，其次評估選擇什么樣的法律制度安排以規(guī)制不同的污染源。然而受傳統(tǒng)立法思想的影響，這種分析方法在我國立法活動中罕有被采用，并未實際運用到農(nóng)村環(huán)境立法活動中。效率性指標(biāo)要求在面對各種可供選擇的制度安排時，應(yīng)當(dāng)選擇“最大凈利益”制度。在選擇不同的規(guī)制工具的時，針對不同污染進行不同的規(guī)制工具的選擇。然而，現(xiàn)在的農(nóng)村環(huán)境法律規(guī)制都是“命令-控制”型工具，即環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、許可證制度、強制性技術(shù)等，并未使用“市場激勵”型工具，即產(chǎn)品稅、押金-退還制度等。

2.3 操作性不強

通過對既存的農(nóng)村環(huán)境保護法律的檢梳發(fā)現(xiàn)，其條文大部分是原則性、籠統(tǒng)性的。例如《大氣污染防治法》第七十六條的規(guī)定：“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持采用先進適用技術(shù)，對秸稈、落葉等進行肥料化、飼料化、能源化、工業(yè)原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機械的財政補貼力度?？h級人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)體系，采用財政補貼等措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、企業(yè)等開展秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)?！钡唧w技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是什么，補貼力度有多大？——缺乏細(xì)節(jié)設(shè)計，導(dǎo)致條文適用模糊，可操作性不強。對中國涉及農(nóng)村環(huán)境保護的法律進行審視，雖然有些省份在呼吁制定專門給的農(nóng)村環(huán)境保護的地方性法規(guī)，但是大都還處于倡議階段，具體法規(guī)或條例的缺失嚴(yán)重制掣了農(nóng)村環(huán)境法律的可操作性。

此外，中國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)資源匱乏。據(jù)《中國環(huán)境年鑒》的不完全統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)只占全國環(huán)保系統(tǒng)的近20%（見圖4），全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保人員占全國環(huán)保系統(tǒng)人員總數(shù)的百分比不超過0.08%（見圖5）。在地域廣袤、服務(wù)半徑大的農(nóng)村區(qū)域，如此之少的機構(gòu)和人員如何能夠?qū)r(nóng)村環(huán)境保護工作實施進行有效監(jiān)管？

總數(shù)對比情況

3 提升我國農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)立法質(zhì)量的具體路徑

3.1 提高農(nóng)村環(huán)境立法的有效性

農(nóng)村環(huán)境立法的有效性首先需要明確農(nóng)村環(huán)境立法目的——保護農(nóng)村環(huán)境，改善農(nóng)民人居環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)村經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展。故而需要在逐步健全農(nóng)村環(huán)境保護法律體系的進程中明確農(nóng)村環(huán)境立法的目的。其次，根據(jù)各地方實際情況，設(shè)計出合法合理可執(zhí)行的地方性法規(guī)。

3.2 提高農(nóng)村環(huán)境立法的效率性

首先，需要轉(zhuǎn)變立法思想，在農(nóng)村環(huán)境立法中，貫穿“成本-效益”分析方法：立法前需要考慮立法成本，是否需要出臺相關(guān)法律進行規(guī)制。其次，綜合使用多種環(huán)境規(guī)制工具，將“命令-控制”型工具和“經(jīng)濟激勵”型工具、“自愿性”工具相結(jié)合，形成智慧規(guī)制，激發(fā)環(huán)境保護聯(lián)合會等社會組織和基層農(nóng)村自治組織的治理積極性，形成“多元共治”機制，從而提升法律實施的效率性。

3.3 增強農(nóng)村環(huán)境立法的可操作性

對可操作性可做一分為二的理解，即守法上的可操作性和執(zhí)法上的可執(zhí)行性。針對守法上的可操作性，建議借鑒國外經(jīng)驗，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特征制定具有實踐性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);針對執(zhí)法上的可執(zhí)行性，建議在現(xiàn)有的環(huán)境保護法律體系下，增立《農(nóng)村環(huán)境保護條例》，并明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍與相關(guān)救濟程序，確?；鶎訄?zhí)法部門有法可依、高效執(zhí)法、便民執(zhí)法。

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