劉 懿，史先鋒，吳 鵬，王鵬飛

(1.應(yīng)急管理部信息研究院，北京100029；2.中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京100012；3.北京礦冶研究總院，北京100160；4.中國石化華北油氣分公司采油一廠，陜西 咸陽 712000)

0 引言

為防范和遏制非煤礦山重特大生產(chǎn)安全事故，原國家安全監(jiān)管總局于2017年8月發(fā)布了《非煤礦山安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》[1-3]，其中詳細提出了到2020年非煤礦山領(lǐng)域擬完成的安全生產(chǎn)各項指標(biāo)任務(wù)。2018年是“十三五”規(guī)劃實施中期之年，針對非煤礦山領(lǐng)域安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，應(yīng)急管理部于2018年5月發(fā)布了《2017年全國非煤礦山生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計分析報告》[4]，對2017年非煤礦山事故進行了總結(jié)，也有專家學(xué)者對歷年非煤礦山事故規(guī)律進行了分析[5-9]，提出了監(jiān)管建議[10-11]，但對于全國非煤礦山的總量情況，尚未見相關(guān)文獻提供的研究分析數(shù)據(jù)。

本文以各地非煤礦山安全監(jiān)管部門上報的2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)及歷年安全生產(chǎn)年鑒為依據(jù)[12-17]，統(tǒng)計了截至2017年底全國非煤礦山總量基本情況，總結(jié)了存在的問題，為非煤礦山安全監(jiān)管提供支撐和依據(jù)，也可為行業(yè)相關(guān)單位深入分析研究非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管情況、事故規(guī)律及政策方向等提供重要的數(shù)據(jù)支撐和參考。

1 全國非煤礦山總量情況

截至2017年底，全國共有非煤礦山44 998座，其中金屬非金屬礦山37 845座，石油天然氣企業(yè)2 912個，其他礦山383座，不實施許可的礦山3 858座，詳見表1。

表1 全國非煤礦山基本情況Table 1 Basic status of non-coal mines in China

其中，在建礦山指處于新建、改建和擴建期間，尚未取得安全生產(chǎn)許可證的礦山；許可證過期礦山指安全生產(chǎn)許可證過期但未申請或完成延期的礦山；不實施許可礦山指納入監(jiān)管范圍，但不實行許可管理的危險性較小礦山；其他礦山指實施許可管理的液態(tài)開采類礦山，如鹵水礦等。

全國各類金屬非金屬礦山共計37 845座，按開采方式分類，地下礦山8 838座，占23.4%；露天礦山29 007座，占76.6%。按開采規(guī)模分類，大型礦山1 710座，占4.5%，中型礦山2 979座，占7.9%，小型礦山33 156座，占87.6%，具體數(shù)據(jù)見表2。

表2 全國金屬非金屬礦山基本情況Table 2 Basic status of metal &non-metal mines in China

與2016年相比，非煤礦山安全監(jiān)管對象減少6 880個，同比降低11.1%，其中：非煤礦山減少6 192座，同比下降12.1%；地質(zhì)勘探單位減少184個，同比下降13.3%；采掘施工企業(yè)增加88個，同比增加9.0%；尾礦庫減少592座，同比下降7.1%。

2012年以來，非煤礦山安全監(jiān)管對象累計減少39 507個，約占41.8%，非煤礦山安全監(jiān)管對象數(shù)量變化情況如圖1所示。其中：持證金屬非金屬礦山減少30 858座，占55.2%；尾礦庫減少4 480座，占58%，金屬非金屬礦山整頓關(guān)閉工作成效明顯。

圖1 非煤礦山安全監(jiān)管對象數(shù)量變化Fig.1 Change of amount of non-coal mine safety supervision targets

1.1 金屬非金屬礦山情況

全國持證的金屬非金屬礦山共計5 016座，分類情況見表3。按開采方式分類，地下礦山4 988座，占19.9%；露天礦山20 028座，占80.1%。

表3 持證金屬非金屬礦山基本情況Table 3 Basic status of certified metal &non-metal mines

按開采規(guī)模分類，大型礦山1 221座，占4.9%；中型礦山1 986座，占7.9%；小型礦山21 809座，占87.2%。2012年以來持證礦山累計減少30 858個，占56%，持證金屬非金屬礦山數(shù)量變化如圖2所示。

圖2 持證金屬非金屬礦山數(shù)量變化Fig.2 Change of amount of certified metal &non-metal mines

地下礦山與露天礦山占比變化如圖3所示。由圖3可知，2012年以來，地下礦山占比逐年增加，露天礦山占比逐年降低，2016，2017年連續(xù)兩年保持1∶4的比例。

圖3 地下礦山與露天礦山占比變化Fig.3 Change of proportion of underground mines and open pit mines

持證金屬非金屬小型礦山占比變化如圖4所示。由圖4可知，持證金屬非金屬小型礦山占比逐年降低，2012年以來累計下降7.8%；地下礦山中，小型礦山占比累計下降6.7%；露天礦山中，小型礦山占比累計下降7.5%。

圖4 持證金屬非金屬小型礦山占比變化Fig.4 Change of proportion of small certified metal &non-metal mines

在建金屬非金屬礦山，全國共5 968座。按開采方式分，地下礦山2 487座，占41.7%，露天礦山3 481座，占58.3%；按開采規(guī)模分，大型礦山206座，占3.4%，中型礦山476座，占7.9%，小型礦山5 286座，占88.5%，基本情況見表4；持證和在建地下礦山共7 475座，在建地下礦山占比達34%。

持證地下礦山的大中型礦山比例為18%，比在建地下礦山高9%，全國范圍內(nèi)已探明的大中型礦山數(shù)量越來越少，因此當(dāng)前改擴建的小型礦山較多，新建地下礦山嚴把規(guī)模準(zhǔn)入門檻的任務(wù)較重。持證露天礦山的大中型礦山比例為13%，比在建露天礦山的11%高2%，反映出露天礦山集約化程度逐步提高，尤其是小型露天采石場規(guī)模水平在提升。

在建金屬非金屬礦山歷年數(shù)量變化如圖5所示。由圖5可知，2012年以來在建礦山減少3 823個，占39%，反映礦山新建速度有所放緩。

表4 在建金屬非金屬礦山基本情況Table 4 Basic status of metal &non-metal mines under construction

圖5 在建金屬非金屬礦山歷年數(shù)量變化Fig.5 Change of amount of metal &non-metal mines under construction over years

許可證不在有效期的金屬非金屬礦山，全國共6 861座。按開采方式分，地下礦山1 363座，占19.9%，露天礦山5 498座，占80.1%；按開采規(guī)模分，大型礦山283座，占4.2%，中型礦山517座，占7.5%，小型礦山6 061座，占88.3%。

許可證過期金屬非金屬礦山歷年數(shù)量變化如圖6所示。由圖6可知，許可證不在有效期的金屬非金屬礦山總數(shù)比2016年減少1 924座，占22%，一定程度反映隨著礦產(chǎn)品價格的回升，長期停產(chǎn)企業(yè)申領(lǐng)許可延期增多。

圖6 許可證過期金屬非金屬礦山歷年數(shù)量變化Fig.6 Change of amount of metal &non-metal mines with expired license over years

1.2 尾礦庫基本情況

歷年尾礦庫數(shù)量變化情況如圖7所示。由圖7可知，2017年全國尾礦庫總計7 793座，比2012年減少4 480座，占58%；非正常尾礦庫逐年減少，2016年后無危庫、險庫；三等及以上尾礦庫占比逐年增加。

圖7 尾礦庫歷年數(shù)量變化情況Fig.7 Change of amount of tailings pond over years

全國尾礦庫按運行狀況劃分，停用和已閉庫尾礦庫3 745座，占49%，需要重點防止尾礦庫停止運行后，企業(yè)安全投入和管理力度減少帶來的責(zé)任盲區(qū)和監(jiān)管缺位等問題；按等別劃分，四等和五等庫6 804座，占87.3%；按安全度劃分，病庫171座，占2.19%，正常庫7 622座，占97.81%，全國范圍內(nèi)已消除危庫和險庫，尾礦庫安全治理工作成效明顯，分類情況見表5。

在建尾礦庫情況共606座。按等別劃分，一等庫2座，二等庫26座，三等庫105座，四等庫209座，五等庫264座。三等及以上庫占21.9%，相比在用庫的12.7%提高9.2%，反映出新建庫中大型庫比例提高。

在建尾礦庫數(shù)量歷年變化如圖8所示。由圖8可知，與2012年相比，在建尾礦庫減少628座，占50.9%，與新建礦山減少情況基本符合。

圖8 在建尾礦庫歷年數(shù)量變化Fig.8 Change of amount of tailings pond under construction

1.3 石油天然氣企業(yè)基本情況

石油天然氣企業(yè)歷年變化如圖9所示。由圖9可知，2017年全國石油天然氣開采企業(yè)合計2 914家，比2012年增加887家，占43.8%。

表5 尾礦庫分類占比情況Table 5 Classification and proportion status of tailings pond

圖9 石油天然氣企業(yè)歷年變化Fig.9 Change of amount of petroleum and gas enterprises over years

隨著國際形勢的日益復(fù)雜化和我國經(jīng)濟體量的逐年增大，國家對能源安全的需求更加緊迫，需求量與日俱增，石油天然氣企業(yè)擔(dān)負的“增儲上產(chǎn)”壓力將會逐步增加，對應(yīng)的監(jiān)管壓力與風(fēng)險將會同步增大。

2 安全生產(chǎn)重點監(jiān)管非煤礦山情況分析

實踐表明，單班下井超30人的地下礦山、與煤共(伴)生礦山、邊坡高度超過200 m的露天礦山、頭頂庫等事故風(fēng)險相對較高，容易發(fā)生群死群傷的重特大生產(chǎn)安全事故，歷來都是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門重點關(guān)注的非煤礦山監(jiān)管對象。

2.1 單班下井超30人的地下礦山

全國持證地下礦山共4 988座，其中，超過100座的地區(qū)有18個；超過200個的地區(qū)有8個；超過500個的地區(qū)有遼寧、湖南2個省。

單班下井30人以上持證地下礦山，全國共1 072個，占持證地下礦山總量的21.5%，排名前10的省份分別為：河南173座、云南123座、湖北122座、吉林75座、湖南73座、山東68座、江西53座、四川49座、內(nèi)蒙古39座、安徽37座和貴州34座。

1 072個單班下井超30人持證地下礦山中，30～50人的594個，占55.4%；50～100人的328個，占30.6%；100～500人的139個，占13.0%；500人以上的11個，占10.2%。

2.2 與煤共(伴)生礦山情況

與煤共(伴)生礦山面臨瓦斯、自燃等煤礦常見災(zāi)害的威脅，需要按照煤礦標(biāo)準(zhǔn)進行單獨管理。

2017年底，我國與煤共(伴)生礦山共392座，與煤共(伴)生礦山數(shù)量及分布如圖10所示，由圖10可知，超過10座的地區(qū)有9個，超過50座的地區(qū)有4個，北京、天津、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、廣東、廣西、海南、重慶、西藏、青海、寧夏、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團17個地區(qū)沒有與煤共(伴)生礦山。

圖10 與煤共(伴)生礦山數(shù)量及分布Fig.10 Amount and distribution of coal associated mines

2.3 全國高邊坡露天礦山分布情況

高邊坡露天礦山是指安全生產(chǎn)許可證在有效期內(nèi)，設(shè)計最終邊坡高度大于200 m的露天礦山，全國共89座，分布在20個省(自治區(qū)、直轄市)，如圖11所示。

圖11 各地高邊坡露天礦山數(shù)量及分布Fig.11 Amount and distribution of high slope open pit mines

2.4 全國“頭頂庫”尾礦庫分布情況

“頭頂庫”是指下游1 km(含)距離內(nèi)有居民或者重要設(shè)施的尾礦庫。

2017年底，全國共有1 419座“頭頂庫”尾礦庫，總量排前5的省份分別是：遼寧188座、湖南169座、河南164座、河北142座、山西120座。上述省份已在2018年的工作計劃中重點部署了“頭頂庫”尾礦庫治理工作[17]。

所有尾礦庫中，壩高30 m以上“頭頂庫”尾礦庫尤其需要重視，截至2017年底，符合條件的尾礦庫全國共計上報637座，主要分布在河南120座、河北112座、湖南52座、遼寧49座、江西36座，必須結(jié)合在線監(jiān)測系統(tǒng)進行重點監(jiān)管。

3 非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管建議

1)圍繞遏制重特大事故，強化非煤礦山精準(zhǔn)監(jiān)管,建立安全生產(chǎn)風(fēng)險較高的重點監(jiān)管對象詳細檔案，對高風(fēng)險礦山進行進一步分析研判。圍繞防范地下礦山透水、火災(zāi)和中毒窒息、墜罐事故，防范露天礦山高邊坡垮塌事故，解決頭頂庫防汛措施不落實、與煤共(伴)生礦山不按煤礦標(biāo)準(zhǔn)管理問題，持續(xù)開展重點整治；督促地方明確高風(fēng)險礦山分級監(jiān)管責(zé)任，并通過定期專家會診、增加執(zhí)法檢查頻次等措施，防范遏制重特大事故。

2)嚴格安全生產(chǎn)條件，促進非煤礦山提高辦礦規(guī)模、提升集約化程度。近年來，非煤礦山監(jiān)管部門堅持嚴格安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，推動提高非煤礦山規(guī)模準(zhǔn)入門檻，強力推進礦山整頓關(guān)閉工作，礦山總量持續(xù)下降，辦礦規(guī)模逐步提高，從根本上提高了非煤礦山安全生產(chǎn)保障能力。建議繼續(xù)嚴格以安全生產(chǎn)條件促進非煤礦山提高辦礦規(guī)模，強力倒逼全國非煤礦山高質(zhì)量發(fā)展，以高質(zhì)量發(fā)展提升安全保障能力。

3)嚴控礦山建設(shè)項目準(zhǔn)入，適時啟動專項執(zhí)法檢查。與2012年相比，礦山建設(shè)出現(xiàn)了比較大的減緩趨勢，但是當(dāng)前在建地下礦山占地下礦山總量達34%，平均每3座地下礦山中就有1座是基建礦山，且持證地下礦山中的大中型礦山的比例是在建地下礦山的2倍。建議繼續(xù)推動各地嚴格安全生產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，適時部署開展非煤礦山建設(shè)項目安全生產(chǎn)專項執(zhí)法檢查工作。

4)規(guī)范尾礦庫安全生產(chǎn)全生命周期監(jiān)管的制度機制。目前全國7 793座尾礦庫中，停用和已閉庫尾礦庫占49%，若不及時督促企業(yè)落實閉庫和注銷等安全措施，隨著主體采礦企業(yè)逐步關(guān)停退出和破產(chǎn)倒閉，可能其中不少尾礦庫將甩給當(dāng)?shù)卣芾?，耗費大量政府監(jiān)管資源。目前絕大多數(shù)地方還沒有建立尾礦庫閉庫注銷的制度規(guī)定，認為尾礦庫停用、閉庫后就不必納入安全監(jiān)管范圍，易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)和漏洞。建議在有關(guān)法規(guī)修訂和新一輪部門規(guī)章修改中，明確尾礦庫閉庫注銷和安全監(jiān)管責(zé)任移交的制度機制。

4 結(jié)論

1)截至2017年底，全國非煤礦山共44 998座，其中安全生產(chǎn)風(fēng)險較高的單班下井超過30人的地下礦山1 072座，與煤共(伴)生礦山共392座，高邊坡露天礦山89座。

2)與2012年相比，金屬非金屬礦山、尾礦庫總量均有大幅下降，大型金屬非金屬礦山的占比逐年提高；尾礦庫總量減少一半以上，同時管理水平較高的三等及以上尾礦庫占比逐年提高，非煤礦山的安全生產(chǎn)保障能力正逐步增強。

3)安全風(fēng)險較高的4類非煤礦山數(shù)量較多，防范遏制重特大事故的監(jiān)管壓力較大；部分地區(qū)地下礦山機械化、自動化程度偏低，相關(guān)工作力度需要進一步加大；停用和已閉庫尾礦庫數(shù)量較大，未落實閉庫和注銷等安全措施，存在監(jiān)管盲區(qū)和漏洞。

4)根據(jù)存在的問題，為非煤礦山安全監(jiān)管部門提出了強化重點對象精準(zhǔn)監(jiān)管、嚴格安全生產(chǎn)條件、嚴控建設(shè)項目準(zhǔn)入、規(guī)范尾礦庫閉庫注銷制度等監(jiān)管建議。