蘇宏杰，鄭瑞臣，王 艷，劉加保

(1.中國安全生產(chǎn)科學研究院，北京100012；2.航天東方紅衛(wèi)星有限公司，北京100094)

0 引言

我國安全生產(chǎn)標準的迅猛發(fā)展始于21世紀，2004年，安全生產(chǎn)行業(yè)標準代號AQ獲批，歷經(jīng)15年我國已經(jīng)形成涵蓋煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金有色、工貿(mào)、粉塵防爆、涂裝作業(yè)、職業(yè)危害、個體防護和綜合11個領域較為完善的安全生產(chǎn)標準體系。2004年，國家標準化管理委員會(以下簡稱國家標準委)組織了有關(guān)安全生產(chǎn)標準的清理整頓工作[1]，集中修訂一批標齡過長的安全生產(chǎn)國家標準[2]，解決標準“老化”問題；2008年，國家標準委會同原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等四部委編制了《2008—2010年全國安全生產(chǎn)(部分工業(yè)領域)標準化發(fā)展規(guī)劃》[3]，初步構(gòu)建了安全生產(chǎn)標準體系；2014年，原國家安監(jiān)總局組織安全生產(chǎn)標準與新修訂《安全生產(chǎn)法》[4]的一致性審查，解決了標準與法律匹配問題；2015年，國務院印發(fā)的《深化標準化工作改革方案》[5]有力推動了安全生產(chǎn)標準化工作；2016年，原國家安監(jiān)總局對近10年重特大事故中涉及強制性安全準入的標準進行梳理，制修訂一批預防重特大事故的安全生產(chǎn)標準；同年，依據(jù)國務院辦公廳《強制性標準整合精簡工作方案》[6]以及國家標準委《推薦性標準集中復審工作方案》[7]，原國家安監(jiān)總局對安全生產(chǎn)現(xiàn)行國家標準和行業(yè)標準以及在研標準開展清理評估[8-9]，廢止一批，轉(zhuǎn)化一批，整合一批，修訂一批；2017年，原國家安監(jiān)總局發(fā)布《安全生產(chǎn)標準“十三五”發(fā)展規(guī)劃》[10]，是進一步完善我國安全生產(chǎn)標準體系的重要舉措。

目前安全生產(chǎn)標準包括已發(fā)布和在研的共計988項，分別從發(fā)布年份、在研標準計劃年份、標準領域分布、標準級別及標準性質(zhì)等多個角度分析安全生產(chǎn)標準工作存在的問題，進而提出標準制(修)訂及發(fā)展的建設性意見。

1 安全生產(chǎn)標準研究現(xiàn)狀

專家學者對安全生產(chǎn)標準的研究概括為4個方面：1)我國安全生產(chǎn)標準體系研究。蘇宏杰[11]對中國安全生產(chǎn)標準體系構(gòu)建進行研究；王慶等[12]對我國非煤礦山安全生產(chǎn)標準存在問題及改進建議進行研究；王志等[13]對冶金行業(yè)安全生產(chǎn)標準體系構(gòu)建研究。2)國外職業(yè)安全健康標準體系研究。劉秋實等[14]對美國礦山安全健康標準體系研究；蘇宏杰等[15]對美國職業(yè)安全健康標準體系研究；高子清等[16]對中國與美國職業(yè)衛(wèi)生標準體系比對研究。3)國內(nèi)外標準比對研究。蘇宏杰等[17]選取礦山、危險化學品、基礎通用3個領域，將中國與美國、南非、歐盟、ISO和ILO的安全生產(chǎn)標準分別進行比對研究。4)我國安全生產(chǎn)標準實施情況研究。曹一鳴[18]對中國安全生產(chǎn)標準工作存在問題及改進建議研究。

綜上所述，我國安全生產(chǎn)標準研究主要集中在國內(nèi)外標準或標準體系研究、部分行業(yè)領域國內(nèi)外標準比對研究以及標準實施情況研究，對于發(fā)布標準、在研標準不同維度分布情況以及存在的問題缺乏系統(tǒng)研究。

2 發(fā)布安全生產(chǎn)標準的統(tǒng)計分析

2005—2018年，我國已經(jīng)發(fā)布的安全生產(chǎn)標準603項，其中包括國家標準委批準發(fā)布的安全生產(chǎn)國家標準187項，應急管理部(含原國家安全監(jiān)管總局)批準發(fā)布的安全生產(chǎn)行業(yè)標準416項。本文按照標準領域分布、發(fā)布年份、標準級別及標準性質(zhì)分別進行梳理和分析。對于冶金有色和工貿(mào)領域，進一步梳理和分析了安全生產(chǎn)標準內(nèi)容。

2.1 領域及級別分布情況

安全生產(chǎn)標準在煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金有色、工貿(mào)、粉塵防爆、涂裝作業(yè)、職業(yè)健康、個體防護和綜合11個領域國家標準和行業(yè)標準分布情況如圖1所示。

圖1 安全生產(chǎn)國家標準和行業(yè)標準在各領域分布情況Fig.1 Distribution of national and industrial work safety standards in each field

由圖1可看出，煤礦、職業(yè)健康、個體防護、危險化學品、非煤礦山5個領域的發(fā)布標準占比均超過10%，其中煤礦占比最大，約占標準總數(shù)的21%，而涂裝作業(yè)、煙花爆竹、粉塵防爆、冶金有色和工貿(mào)5個領域的標準占比均低于5%。

煤礦、非煤礦山、危險化學品屬于高危行業(yè)，是安全生產(chǎn)管理的重點領域，標準數(shù)量相對集中，3個行業(yè)標準數(shù)量之和占標準總數(shù)的43%；職業(yè)健康和個體防護屬于通用標準，適用于所有行業(yè)，標準數(shù)量較多。

煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、工貿(mào)、職業(yè)健康6個領域的行業(yè)標準數(shù)量遠大于國家標準，尤其是煤礦、非煤礦山和煙花爆竹，行業(yè)標準占標準總數(shù)的95%以上。個體防護、粉塵防爆國家標準的數(shù)量遠大于行業(yè)標準，其余4個領域的行業(yè)標準數(shù)量與國家標準基本持平。總體來看，各領域安全生產(chǎn)標準以行業(yè)標準為主導。

2.2 按照標準發(fā)布年份統(tǒng)計分析

2.2.1 年份發(fā)布標準總體情況

2005—2018年發(fā)布的標準如圖2所示。

圖2 2005—2018年安全生產(chǎn)標準發(fā)布情況Fig.2 Publication status of work safety standards from 2005 to 2018

從國家標準和行業(yè)標準的比例上看，除2009年國家標準發(fā)布數(shù)量高于行業(yè)標準外，2006年、2013年和2016年國家標準發(fā)布數(shù)量與行業(yè)標準基本持平外，其余10年行業(yè)標準的發(fā)布數(shù)量明顯高于國家標準，且多數(shù)年份大于30項。由此看出，各年份發(fā)布的標準以行業(yè)標準為主。

2.2.2 冶金有色和工貿(mào)領域年份發(fā)布情況

1)冶金有色行業(yè)

2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》將金屬冶煉列為高危行業(yè)，經(jīng)過4年多的標準制訂工作，目前冶金有色行業(yè)也僅僅發(fā)布24項標準，各年份發(fā)布情況為：2005年1項，2008年2項，2010年2項，2011年1項，2012年1項，2013年10項，2014年1項，2018年6項。

2005—2012年冶金有色行業(yè)公布標準總計8項，平均1年公布1項標準；2013年標準出臺數(shù)量達到高峰，主要為有色行業(yè)標準，2012年有色行業(yè)安全生產(chǎn)標準主管部門變更到安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，集中制訂一批標準；2014年之后4年間頒布6項標準，其中，3項為修訂標準。

冶金有色行業(yè)公布的24項標準中，1項為工藝安全設計規(guī)范，2項為設備裝置安全規(guī)范，其余均為黑色金屬和有色金屬生產(chǎn)工藝、設備和裝置的安全操作規(guī)程及安全規(guī)范。

2)工貿(mào)領域

工貿(mào)領域包括建材、機械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)6個行業(yè)，公布標準只有14項，各年份發(fā)布情況為：2007年4項，2008年6項，2009年1項，2012年1項，2018年2項。

2007年和2008年兩年工貿(mào)行業(yè)集中公布10項標準，2018年公布2項標準，中間的10年只出臺2項標準，工貿(mào)安全標準中機械標準占比超過40%。

工貿(mào)行業(yè)的14項標準中，木工機械和機械壓力機2項標準主要規(guī)定設備的使用要求，1項標準規(guī)定木工車間安全要求，其余11項標準均是各行業(yè)安全規(guī)程。

2.3 強制標準和推薦標準分析

安全生產(chǎn)強制性標準407項，占標準總數(shù)的67%；推薦性標準196項，占標準總數(shù)的33%。安全生產(chǎn)強制性標準和推薦性標準在各領域分布情況如圖3所示。

圖3 安全生產(chǎn)強制性標準和推薦性標準在各領域分布情況Fig.3 Distribution of mandatory and recommended work safety standards in each field

由圖3可看出，除了個體防護領域的推薦性標準數(shù)量大于強制性標準外，其余領域的強制性標準數(shù)量均大于推薦性標準，尤其煤礦、非煤礦山、冶金有色、工貿(mào)和涂裝作業(yè)等領域，強制性標準占絕對優(yōu)勢。

2.4 按照標準類別統(tǒng)計分析

按照標準類別，安全生產(chǎn)標準分為基礎標準、管理標準、技術(shù)標準、產(chǎn)品標準和方法標準5類，各類標準分布情況如圖4所示。

由圖4可看出，標準數(shù)量最多的是技術(shù)標準，占標準總數(shù)的42%，其次是管理標準占比21%，其余依次為產(chǎn)品標準占比17%、方法標準占比15%、基礎標準占比5%。

技術(shù)標準與管理標準之和占標準總數(shù)的63%，由此可見，安全生產(chǎn)標準以技術(shù)標準和管理標準為主。

3 在研標準的統(tǒng)計分析

截至2018年12月，已經(jīng)批準立項、目前處于在研階段的安全生產(chǎn)標準共計385項，包括國家標準委批準立項的在研國家標準94項，應急管理部批準立項的在研行業(yè)標準291項。

在研標準的計劃年份分布如圖5所示。

圖5 在研標準按照計劃年份分布情況Fig.5 Distribution of work safety standards according to planning year

總體來看，在研標準主要集中在2012年、2014年、2015年、2016年、2017年和2018年總計6個年份，占未完成標準總數(shù)的85%，且每個年度未完成的標準項目都在35項以上，不管是占比程度，還是絕對數(shù)量，均高于其他年份。

根據(jù)《2017年國家標準項目立項指南》[19]規(guī)定，標準制修訂周期不超過2年，2016年及以前的在研標準均屬于未按時完成，占未完成總數(shù)的75%。

4 安全生產(chǎn)標準特點

4.1 高危行業(yè)標準數(shù)量較多

煤礦、非煤礦山、危險化學品屬于安全風險較高的行業(yè)，也是安全生產(chǎn)監(jiān)管的重點，僅此3個行業(yè)的標準就占據(jù)了標準總數(shù)的43%，這說明了行業(yè)管控的必要性及覆蓋縱深的全面，同時也反映出標準作為高度集成化的手段，仍然是當前我國安全風險控制和事故預防最重要的技術(shù)措施。

4.2 行業(yè)標準為安全生產(chǎn)標準奠定專業(yè)基礎

從標準總體情況、各領域分布情況以及年度發(fā)布情況等多個角度看，安全生產(chǎn)標準均以行業(yè)標準為主，行業(yè)標準僅適用于本行業(yè)業(yè)務工作的規(guī)范及指導。安全生產(chǎn)標準主要分布于煤礦、非煤礦山等具體行業(yè)，行業(yè)標準數(shù)量遠大于國家標準。這種現(xiàn)狀的存在，符合安全生產(chǎn)標準的市場規(guī)則，有利于滿足安全生產(chǎn)工作需要，發(fā)揮安全生產(chǎn)標準的管控作用。

4.3 技術(shù)和管理標準構(gòu)成安全生產(chǎn)標準骨架

安全生產(chǎn)標準主要規(guī)范生產(chǎn)過程中的安全事項，是安全生產(chǎn)活動的依據(jù)。其對原輔材料的準備、中間產(chǎn)品的生產(chǎn)、最終產(chǎn)品的產(chǎn)出以及產(chǎn)品包裝、運輸?shù)犬a(chǎn)品實現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)安全技術(shù)措施和管理要求作出明確規(guī)定，以規(guī)范和規(guī)程的方式體現(xiàn)，從技術(shù)和管理2個維度分別發(fā)揮著相應的約束效能。技術(shù)標準作為安全管控措施落地的基本手段，始終扮演著具體工作形而下的角色，而管理標準某些程度上均是技術(shù)標準形而上的提煉升華，技術(shù)標準為主、管理標準為輔的標準現(xiàn)狀將是安全生產(chǎn)標準的長期構(gòu)成模式。

4.4 強制性標準主導安全生產(chǎn)標準地位

不管從總體還是各領域情況看，安全生產(chǎn)標準均呈現(xiàn)出強制性為主的態(tài)勢，符合安全生產(chǎn)標準的基本定位。對于直接規(guī)范從業(yè)人員職業(yè)安全健康要求的標準為強制性，這是安全生產(chǎn)標準的主體，體現(xiàn)了標準的硬約束和權(quán)威性；對基礎通用、間接影響從業(yè)人員職業(yè)安全健康的為推薦性，是強制性標準的配套和輔佐。

5 安全生產(chǎn)標準存在的主要問題

5.1 部分領域標準數(shù)量少，存在關(guān)鍵技術(shù)標準缺失

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，冶金有色行業(yè)公布的國家標準和行業(yè)標準總計24項，近幾年因其主要工藝環(huán)節(jié)金屬冶煉安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》已將其列為高危行業(yè)，2014年以來公布的標準僅6項，基本為安全規(guī)程類。從標準技術(shù)支撐角度看，金屬冶煉發(fā)布標準主要缺乏主體裝備設施本質(zhì)安全標準以及監(jiān)測檢測標準。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看出，工貿(mào)領域公布的安全生產(chǎn)標準11項，且絕大多數(shù)為安全規(guī)程類。工貿(mào)包括建材、機械等6個行業(yè)，企業(yè)總數(shù)和從業(yè)人員數(shù)量龐大，設備、工藝門類眾多，自動化、機械化程度和生產(chǎn)力水平參差不齊，事故和傷亡時有發(fā)生。關(guān)鍵工藝設備的安全技術(shù)及檢測檢驗標準對于保障工貿(mào)行業(yè)生產(chǎn)安全尤為重要。

5.2 在研標準的遲緩影響了標準的整體發(fā)展

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，385項在研標準中，有3/4的標準未按照計劃時間完成，立項超過5 a的在研標準占超期在研標準的40%。大量在研標準的存在基于3方面因素：①標準制修訂程序沒有理順，標準審批時間過長；②標準經(jīng)費較低，起草單位基于經(jīng)濟效益壓力，不能將更多的時間和精力花費在標準項目上；③起草單位技術(shù)能力有限，制訂的標準技術(shù)指標不合理，相關(guān)方無法達成一致意見。

標準制訂工作的延遲無法滿足安全生產(chǎn)嚴峻形勢的需要，影響了標準的時效性，過長的制修訂周期，還勢必影響標準效用的發(fā)揮，甚至在一定程度上阻礙了安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不能更好地作為安全生產(chǎn)法律法規(guī)的有力支撐。

6 標準工作建議

6.1 加強冶金有色和工貿(mào)等領域的標準制訂工作

開展金屬冶煉設備設施本質(zhì)安全及監(jiān)測檢測關(guān)鍵技術(shù)、工貿(mào)行業(yè)關(guān)鍵工藝設備及監(jiān)測檢測等標準的前期基礎研究，抓緊制訂安全生產(chǎn)相關(guān)標準。對現(xiàn)行冶金有色、工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)標準進行清理、復審，修訂或廢止與《安全生產(chǎn)法》不一致的標準，修訂標齡過長、技術(shù)指標落后的標準，廢止不符合安全生產(chǎn)發(fā)展需要的標準。

6.2 加快在研標準制修訂工作

完善標準體制機制，使標準制修訂程序盡量簡約，且合理、合法、可操作性強；選擇國內(nèi)技術(shù)和經(jīng)濟實力較強的科研院所、大中型企業(yè)參與標準起草工作，建立標準起草單位管理考評機制；積極爭取國家財政支撐，適度提高標準制修訂經(jīng)費，從而提高參與標準制訂工作的積極性；對于未按時完成的在研標準進行評估，必要性和可行性不強的在研標準及時撤銷，急需和關(guān)鍵的在研標準應加緊制訂，并進行優(yōu)化整合，使其盡快面向社會，提高國家安全生產(chǎn)標準化水平。

7 結(jié)論

1)關(guān)口前移，安全生產(chǎn)標準應更多關(guān)注研究制訂安全設備設施的本質(zhì)安全要求標準，以及安全設備設施檢測檢驗方法標準。

2)本文主要關(guān)注各領域安全生產(chǎn)標準整體數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，更側(cè)重于宏觀研究，不涉及具體標準關(guān)鍵指標狀況，而關(guān)鍵指標正是預防和控制事故的重要因素，以期后期對此做出研究。