呂德文

【摘要】自治作為中國(guó)鄉(xiāng)村治理的主要方法，有悠久的歷史傳統(tǒng)；同時(shí)，村民自治作為一種制度實(shí)踐，能否適應(yīng)新的社會(huì)形式變化，能否有效融入國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，亦是一個(gè)值得探討的實(shí)踐問(wèn)題。黨的十九大提出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系建設(shè)的有機(jī)組成部分，其實(shí)施效果關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】自治傳統(tǒng) 鄉(xiāng)村治理 實(shí)踐邏輯 【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

70年來(lái)鄉(xiāng)村治理的自治傳統(tǒng)及其嬗變

中國(guó)鄉(xiāng)村具有悠久的自治傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度中，鄉(xiāng)里作為縣以下的行政區(qū)劃，行政體制和宗法制度高度融合，基層行政依賴于地方人士和社會(huì)組織。盡管鄉(xiāng)里制在不同時(shí)期有不同的實(shí)踐方式，但它作為一種半正式行政體制的性質(zhì)并沒(méi)有根本改變。簡(jiǎn)言之，自上而下的行政體系和自下而上的自治在這一體制中交匯，鄉(xiāng)村治理也就有了鮮明的雙軌政治的特征。清末民初，中國(guó)開(kāi)啟了國(guó)家政權(quán)建設(shè)的歷程?？陀^上，鄉(xiāng)村自治的空間在這一時(shí)期極大壓縮。主要表現(xiàn)是，基層行政體系雖然建立起來(lái)了，卻意外豢養(yǎng)了一批鏈接國(guó)家與社會(huì)的贏利型經(jīng)紀(jì)人，鄉(xiāng)村治理績(jī)效并未提高，反而加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象。

新中國(guó)成立以后，黨和國(guó)家通過(guò)土地改革等方式改造農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，并建立了完善的基層黨組織、基層政權(quán)和各種群眾性組織，完成了真正意義上的國(guó)家政權(quán)建設(shè)。國(guó)家政權(quán)建設(shè)的成功，并不意味著行政完全替代自治，相反，它為自治提供了更大空間，并為自治水平的提高奠定了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)。第一，國(guó)家在法律上確定了自治在鄉(xiāng)村治理中的重要地位。一方面，通過(guò)民主集中制和群眾路線規(guī)范了黨和國(guó)家的基層工作，鄉(xiāng)村組織在決策、執(zhí)行過(guò)程中充分尊重群眾意愿，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。另一方面，在村一級(jí)始終堅(jiān)持自治原則，無(wú)論是在新中國(guó)成立初期，還是在人民公社時(shí)期，村級(jí)治理都具有鮮明的自治特征。而《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）的實(shí)施，更是使得村民自治獲得了法律地位。第二，新中國(guó)的自治具有鮮明的現(xiàn)代民主特征。農(nóng)村社會(huì)主義改造確立了農(nóng)村集體所有制，再加上男女平權(quán)（如同工同酬）等社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，確立了農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)和政治上的平等地位。相較于傳統(tǒng)社會(huì)的“鄉(xiāng)紳自治”，新中國(guó)的鄉(xiāng)村自治是真正意義上的大眾民主。農(nóng)民不僅在村莊權(quán)力生產(chǎn)中具有參與權(quán)和決定權(quán)，且在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過(guò)程中也有較強(qiáng)的自治權(quán)。第三，鄉(xiāng)村自治成為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。無(wú)論是人民公社體制還是“鄉(xiāng)政村治”模式，農(nóng)村事務(wù)被納入國(guó)家權(quán)力的監(jiān)控范圍內(nèi)，農(nóng)村資源的汲取、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等，都被納入“趕超型”國(guó)家戰(zhàn)略之中。在這一過(guò)程中，黨和國(guó)家通過(guò)組織、思想和社會(huì)動(dòng)員等工作，實(shí)現(xiàn)了行政和自治的有效銜接，并最大限度地將農(nóng)村精英吸納到鄉(xiāng)村治理體系中，避免了國(guó)家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化。

具體而言，新中國(guó)70年的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，經(jīng)歷了人民公社、鄉(xiāng)政村治和“三治”結(jié)合這三種模式。這三種模式都內(nèi)在地包含了自治實(shí)踐，在自治的主體、內(nèi)容和方式上，既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系。1958年，經(jīng)過(guò)土改、合作化運(yùn)動(dòng)，人民公社制度成為真正意義上的基層政權(quán)組織。人民公社制度雖被視作一種全能主義的治理形態(tài)，但并不意味著這一制度不存在自治空間。恰恰相反，人民公社制度也是以自治為基礎(chǔ)的治理實(shí)踐。而改革開(kāi)放后逐漸形成的“鄉(xiāng)政村治”模式，則明確了自治在村級(jí)治理中的主導(dǎo)地位，其實(shí)踐更為制度化，且體現(xiàn)了強(qiáng)勢(shì)民主的實(shí)踐邏輯。黨的十九大提出建構(gòu)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，把自治納入了黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，是鄉(xiāng)村治理新體系的三大支柱之一。

從70年來(lái)鄉(xiāng)村自治的變遷看，其演進(jìn)路徑主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是治理主體多元化。在人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村治理主體比較單一，嚴(yán)重依賴政社合一的政治機(jī)構(gòu)及群眾動(dòng)員機(jī)制。在“鄉(xiāng)政村治”模式下，鄉(xiāng)村治理主體逐漸多元化，村級(jí)組織逐步多元化，村干部、黨員和村民代表成為村治主體。而在“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系中，各類社會(huì)組織也將是鄉(xiāng)村治理的重要力量。

二是治理內(nèi)容從“政務(wù)”轉(zhuǎn)向“村務(wù)”。鄉(xiāng)村治理內(nèi)容包括“政務(wù)”和“村務(wù)”兩個(gè)方面，前者指執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)、落實(shí)中央大政方針的各項(xiàng)行政任務(wù)，后者指自主管理村莊公共事務(wù)。大體上，人民公社時(shí)代的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，主要是服務(wù)于農(nóng)業(yè)剩余的汲取，“政務(wù)”主導(dǎo)“村務(wù)”；在“鄉(xiāng)政村治”模式下，“政務(wù)”和“村務(wù)”既分而治之，又相互配合；在自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系下，“村務(wù)”成為鄉(xiāng)村治理重心，大多數(shù)“政務(wù)”如民政、社保、計(jì)生等都是服務(wù)于村莊事務(wù)的，從村莊汲取資源的行政任務(wù)已經(jīng)越來(lái)越少。

三是治理方式制度化。制度化主要有兩個(gè)方面：一方面鄉(xiāng)村治理的制度體系不斷完善，另一方面鄉(xiāng)村治理的制度執(zhí)行能力也不斷提升。人民公社時(shí)代，鄉(xiāng)村治理主要依靠國(guó)家權(quán)力，尤其依賴于政治動(dòng)員和基層干部的工作經(jīng)驗(yàn)，制度化程度比較低；而在“鄉(xiāng)政村治”模式下，雖然行政理性化不斷加強(qiáng)，但其制度執(zhí)行能力較差，很多情況下要依賴于正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。黨的十八大以來(lái)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化被提上了議事日程，建立“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，也意味著鄉(xiāng)村治理能力的提升。

鄉(xiāng)村自治的制度化實(shí)踐及其新動(dòng)向

近年來(lái)，鄉(xiāng)村自治實(shí)踐有了顯著變化。主要表現(xiàn)是，村民自治的制度化程度不斷提高，《村組法》等法律法規(guī)對(duì)村委會(huì)的產(chǎn)生、決策、監(jiān)督、任期等都有較為成熟的制度設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村自治實(shí)踐在以下幾個(gè)方面有突出表現(xiàn)：

一是選舉規(guī)范化。全國(guó)各地的村委會(huì)選舉制度不盡一致，主要有海選、推選和委派三種方式。大致而言，全國(guó)除了小部分地區(qū)實(shí)行推選和委派制度外，絕大多數(shù)地區(qū)都實(shí)行直接選舉，即海選。其選舉技術(shù)的要義是，由村民直接提名候選人，競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。對(duì)于村委會(huì)的產(chǎn)生而言，選舉既是一個(gè)形式認(rèn)證的過(guò)程，更是一個(gè)實(shí)質(zhì)認(rèn)證過(guò)程。海選之所以被推廣到全國(guó)各地，與“擴(kuò)大基層民主”的考量有密切聯(lián)系。但從治理有效的角度看，海選未必帶來(lái)有效治理。恰恰相反，海選所帶來(lái)的賄選、派系斗爭(zhēng)等問(wèn)題，引起了各地的重視。因此，從中央到地方也采取了不少措施來(lái)規(guī)范海選。當(dāng)前，村委會(huì)選舉規(guī)范的關(guān)鍵是賄選治理。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)候選人的制約、規(guī)范選舉行為，以及實(shí)行村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”等政策，極大程度上規(guī)范了村委會(huì)選舉。