劉建平

【摘要】社會(huì)救助制度與精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)施項(xiàng)目、救助對(duì)象等方面有重合交叉的地方，這使得二者在融合治理上具有了可能性。面對(duì)兩者融合的困境，可以從救助對(duì)象識(shí)別、救助項(xiàng)目安排、救助資金使用、參與主體、管理機(jī)制等方面探索構(gòu)建社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧的銜接機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧兜底保障職能。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助 精準(zhǔn)扶貧 管理機(jī)制 【中圖分類(lèi)號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧融合的背景

社會(huì)救助制度是社會(huì)保障體系的一個(gè)部分，主要向生活困難的貧困人群提供實(shí)質(zhì)性的幫助，在社會(huì)保障中起著兜底的作用。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，我國(guó)社會(huì)救助制度得到進(jìn)一步的完善。

在國(guó)家政策層面，社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧的銜接機(jī)制在制度上得以明確，并且實(shí)現(xiàn)了自上而下的推行。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出：“要著力加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策銜接。”并從政策、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、管理四個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與精準(zhǔn)扶貧政策的銜接提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。

在實(shí)踐層面，地方政府全面推進(jìn)社會(huì)救助項(xiàng)目與精準(zhǔn)扶貧政策的銜接。地方政府大力推進(jìn)農(nóng)村低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助等項(xiàng)目與精準(zhǔn)扶貧的銜接。2015年10月16日，國(guó)家主席習(xí)近平在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出“五個(gè)一批”的脫貧措施，為打通脫貧“最后一公里”開(kāi)出破題藥方。其內(nèi)容涉及社會(huì)救助的農(nóng)村低保制度、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等各個(gè)方面。做好社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧的銜接工作，是當(dāng)下一項(xiàng)重要的過(guò)渡性措施。

多措并舉提高社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)度

救助對(duì)象精準(zhǔn)。救助對(duì)象精準(zhǔn)旨在通過(guò)明確救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保認(rèn)定過(guò)程公開(kāi)、公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象與精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的銜接。首先，以最低生活保障救助為突破口，對(duì)接精準(zhǔn)扶貧建檔立卡貧困戶(hù)。根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，除了受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助具有突發(fā)性特點(diǎn)以外，其他救助項(xiàng)目均與最低生活保障救助或特困人員供養(yǎng)救助家庭有關(guān)，其中尤以最低生活保障為基礎(chǔ)。在確定社會(huì)救助對(duì)象時(shí)，應(yīng)將最低生活保障對(duì)象認(rèn)定工作放在前面。而低保兜底政策是精準(zhǔn)扶貧的必要措施，確認(rèn)社會(huì)救助對(duì)象可對(duì)接精準(zhǔn)扶貧建檔立卡貧困戶(hù)信息，提高工作效率。其次，轉(zhuǎn)變“支出型貧困家庭”救助理念，探索救助模式路徑選擇，完善社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！爸С鲂拓毨Ъ彝ァ本戎砟钚枰覀?cè)诖_定救助對(duì)象時(shí)，既要看收入端，也要考慮支出端，從災(zāi)害、教育、醫(yī)療等多維度視角，用不同的標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)救助對(duì)象。以最低生活保障為例，目前國(guó)內(nèi)在確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，均以家庭人均純收入為重要考量依據(jù)。但最低生活保障線和貧困線因其目標(biāo)和考量的因素不同，在標(biāo)準(zhǔn)線劃定上會(huì)有差異。因此，要在貫徹落實(shí)脫貧攻堅(jiān)決策部署的同時(shí)，積極作為、強(qiáng)化措施，在政策、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等方面全方位促進(jìn)社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧相銜接，努力提高社會(huì)救助精準(zhǔn)度，充分發(fā)揮在脫貧攻堅(jiān)中的兜底保障作用。

項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中包含了社會(huì)救助項(xiàng)目，如醫(yī)療扶貧、就業(yè)扶貧等。同時(shí)，社會(huì)救助項(xiàng)目也具有相對(duì)獨(dú)立性，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中形成的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目也應(yīng)通過(guò)社會(huì)救助方式繼續(xù)實(shí)施下去。社會(huì)救助措施應(yīng)根據(jù)不同對(duì)象探索更多的救助途徑。為此，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)兜底項(xiàng)目與發(fā)展能力項(xiàng)目，做到救助項(xiàng)目精準(zhǔn)化。如最低生活保障實(shí)施差額救助，醫(yī)療救助應(yīng)在救助對(duì)象產(chǎn)生醫(yī)療費(fèi)用時(shí)享有救助政策，就業(yè)救助可通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)、推薦合適就業(yè)崗位等措施實(shí)施救助，對(duì)于無(wú)故不接受就業(yè)推薦和安排的救助對(duì)象，應(yīng)取消其救助資格。

資金使用精準(zhǔn)。資金使用精準(zhǔn)主要是指“救助資金從哪里來(lái)”“救助誰(shuí)”“如何救助”的問(wèn)題。首先，資金來(lái)源方面?？山梃b國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，明確各級(jí)地方政府在社會(huì)救助項(xiàng)目上的財(cái)政投入比例，做到資金來(lái)源穩(wěn)定化。其次，在資金使用對(duì)象上，做到精準(zhǔn)認(rèn)定救助對(duì)象，嚴(yán)格把關(guān)資金發(fā)放途徑，確保救助資金服務(wù)于救助對(duì)象。最后，在資金使用方式上，結(jié)合項(xiàng)目安排精準(zhǔn)要求，合理使用救助資金。具體可分為現(xiàn)金救助和非現(xiàn)金救助兩種方式。其中，最低生活保障是所有救助項(xiàng)目中，以直接給予救助對(duì)象現(xiàn)金救助為主的項(xiàng)目。其他救助項(xiàng)目應(yīng)多渠道探索非現(xiàn)金救助方式，如通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)、貸款貼息、醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)等非現(xiàn)金救助方式，充分發(fā)揮社會(huì)救助的重要補(bǔ)充作用。

優(yōu)化社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧的主題與機(jī)制管理

確保困難群眾“精準(zhǔn)識(shí)別”。充分發(fā)揮部門(mén)間的協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等多元主體參與的同時(shí)，提高參與的效率和精準(zhǔn)性。首先，加強(qiáng)政府部門(mén)間的協(xié)作，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，按規(guī)定定期復(fù)核在保對(duì)象，發(fā)現(xiàn)不符合條件的及時(shí)處理，新發(fā)現(xiàn)的及時(shí)納入，既不“錯(cuò)?！?，也不“漏?！?，真正做到“應(yīng)保盡保”、精準(zhǔn)救助。其次，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。轉(zhuǎn)變社會(huì)組織救助方式的舊觀念。社會(huì)組織參與救助不等于物資捐獻(xiàn)，如高?？砂l(fā)揮其科研優(yōu)勢(shì)，助力產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)救助，幫助救助對(duì)象提升能力。規(guī)范社會(huì)組織成立制度，擴(kuò)大社會(huì)組織的規(guī)模。明確社工定位，培養(yǎng)高素質(zhì)的社工人才隊(duì)伍。參與主體實(shí)現(xiàn)多元與統(tǒng)一的結(jié)合，多元即強(qiáng)調(diào)參與主體的多元性，包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭等；統(tǒng)一即強(qiáng)調(diào)多而不亂，有主導(dǎo)、有輔助，不同的主體發(fā)揮不同的功能，扮演不同的角色。比如，政府通過(guò)搭建平臺(tái)，完善政策體系，發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能；企業(yè)利用其在資金、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，側(cè)重在定點(diǎn)扶貧和東西協(xié)作扶貧上發(fā)揮輻射和帶動(dòng)功能；社會(huì)組織“在公益救助、教育扶貧、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展等方面”，發(fā)揮其凝聚社會(huì)力量、創(chuàng)新扶貧方式的功能等。最后，建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的對(duì)口支援機(jī)制。對(duì)口支援主體從單一政府主體向政府、企業(yè)、社會(huì)組織、高校科研機(jī)構(gòu)的全面救助體系轉(zhuǎn)變；對(duì)口支援的主體、方式、內(nèi)容應(yīng)相對(duì)長(zhǎng)期而穩(wěn)定，短時(shí)期的、臨時(shí)的對(duì)口支援不能完全滿足貧困地區(qū)的需求，對(duì)其解決返貧問(wèn)題也無(wú)益。

完善管理機(jī)制。第一，完善社會(huì)救助法律制度。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)到現(xiàn)代社會(huì)救助的重大轉(zhuǎn)變，從碎片化的分散狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系化的制度設(shè)計(jì)。但隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，目前我國(guó)社會(huì)救助的相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，導(dǎo)致了社會(huì)救助工作的隨意性與多變性。第二，完善社會(huì)救助監(jiān)督管理機(jī)制。一方面，對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行雙重審核，嚴(yán)格把關(guān)認(rèn)定程序和標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦設(shè)立社會(huì)救助受理綜合窗口，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道進(jìn)行初步審核，將符合條件的擬認(rèn)定對(duì)象提交縣級(jí)民政部門(mén)和扶貧辦，縣級(jí)民政部門(mén)和扶貧辦在其他相關(guān)部門(mén)的配合下，核查申請(qǐng)人的稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)、家庭收入等信息。另一方面，對(duì)接精準(zhǔn)扶貧專(zhuān)項(xiàng)督察工作，加強(qiáng)監(jiān)管針對(duì)性。上級(jí)主管部門(mén)組建脫貧攻堅(jiān)工作督查組，深入基層開(kāi)展扶貧工作和社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)督查，及時(shí)掌握基層工作進(jìn)展情況，查找存在的問(wèn)題，督促整改落實(shí)。完善政務(wù)公開(kāi)機(jī)制，以村（居）務(wù)公開(kāi)為重點(diǎn)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

精準(zhǔn)扶貧背景下的社會(huì)救助得到了社會(huì)各界的高度關(guān)注，要做好救助和扶貧政策的公開(kāi)；做好救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序和結(jié)果的公開(kāi)；做到村集體扶貧資金使用的公開(kāi)；利用好互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，提升政務(wù)公開(kāi)的廣度和深度。社會(huì)救助監(jiān)督管理應(yīng)結(jié)合部門(mén)責(zé)任制，根據(jù)社會(huì)救助項(xiàng)目政府職能部門(mén)分工安排劃分責(zé)任權(quán)限。只有落實(shí)責(zé)任，才能使監(jiān)督落到實(shí)處。

（作者為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師）

【注：本文系2017年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“國(guó)家治理視域下東西部對(duì)口扶貧協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制與優(yōu)化策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17CZZ015）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①高海：《中國(guó)農(nóng)村最低生活保障線的反思與重構(gòu)》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第4期。