萬國威

【摘要】“以人民為中心”既是中國共產(chǎn)黨長期堅(jiān)持的執(zhí)政理念，也是貫穿我國社會保障制度構(gòu)建的基本邏輯。70年來，中國社會保障制度雖然歷經(jīng)制度積淀期、制度重塑期和制度完善期的時代變革，但是“以人民為中心”的發(fā)展理念卻始終得到了堅(jiān)持，實(shí)現(xiàn)了從部分覆蓋走向全民福祉的發(fā)展目標(biāo)，在中華人民共和國史上譜寫了濃墨重彩的篇章。

【關(guān)鍵詞】以人民為中心 社會保障 美好生活 【中圖分類號】D57 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

1949— 1977年的制度積淀期：新中國民生保障的曙光

新中國的社會保障制度發(fā)軔于中國共產(chǎn)黨早期對于民生保障事務(wù)的實(shí)踐探索。以《勞動法案大綱》（1922年）、《中國共產(chǎn)黨黨章草案》（1923年）、《紅軍撫恤條例》（1931年）和《和平建國綱領(lǐng)草案》（1946年）為代表的一系列政策從勞動保障、社會保險(xiǎn)、軍人優(yōu)撫、災(zāi)害救助等領(lǐng)域?qū)Ω黜?xiàng)民生事務(wù)作出了明確安排，并在中央蘇區(qū)、陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)和東北解放區(qū)得到了初步的踐行。這些政策不但體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的階級本性和民生取向，也為新中國成立之后中國建立完整的社會保障體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

新中國成立初期，我國的社會保障制度實(shí)現(xiàn)了四個方面的突破：一是在全國推廣建立了養(yǎng)老保障制度。結(jié)合東北解放區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國以《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》（1955年）和《關(guān)于工人職員退職處理的暫行規(guī)定》（1958年）為基礎(chǔ)廣泛建立起了城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保障體系。二是建立了覆蓋廣泛的醫(yī)療保障制度。從1951年制定并實(shí)施《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》開始，我國在國有集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位分別建立了勞保制度和公費(fèi)醫(yī)療制度，城鎮(zhèn)職工的診療費(fèi)、藥費(fèi)、住院費(fèi)、住院時的膳食費(fèi)和就醫(yī)路費(fèi)均被含納其中。三是依托各級企事業(yè)單位建立了單位福利制度。通過《中華人民共和國工會法》（1950年）、《關(guān)于統(tǒng)一掌管使用多子女補(bǔ)助與家屬福利費(fèi)等問題的聯(lián)合通知》（1953年）等政策，城市職工及其家屬的住房、托幼、食堂、交通、取暖及產(chǎn)假等均被納入職工福利中。四是部署了困難群眾的兜底保障。1956年和1959年，我國分別建立了五保制度和民政福利制度，兩者為城鄉(xiāng)困難群體提供食品、衣物、住宿、取暖、教育和安葬方面的保障。

整體上看，處于積淀期的社會保障制度為新中國成立初期生產(chǎn)力相對落后條件下的民生保障工作帶來了曙光，并反映出五個典型的時代特征：一是國家通過對社會資源的掌控來保障民生事務(wù)的良性運(yùn)行，公共福利替代市場福利而成為福利供給的主要發(fā)起者。二是社會保障制度嵌入到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之中，受到“全民就業(yè)”“物價控制”“定量供應(yīng)”等經(jīng)濟(jì)前置性條件的約束。三是面對有限的物資生產(chǎn)能力和廣泛的福利需求，平均主義成為民生保障工作的基本原則。四是福利傳輸過程依賴于單位/集體制，城鄉(xiāng)社區(qū)廣泛采取“國家-單位/集體-勞動者-家屬”的福利鏈條來維持福利可及性。五是社會保障制度具有條塊分割和相互封閉的屬性，由不同戶籍和單位而導(dǎo)致的福利分配差距在各個地區(qū)普遍存在。

1978—2011年的制度重塑期：嵌入市場經(jīng)濟(jì)的制度再造

十一屆三中全會以來，我國開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會保障制度也開始面臨新的挑戰(zhàn)。首先，市場經(jīng)濟(jì)加大了企業(yè)間的競爭，自負(fù)盈虧的市場規(guī)律使得經(jīng)濟(jì)體制改革必須考慮剩余勞動力的失業(yè)保障問題。其次，自1984年城市政策調(diào)整以來，混合經(jīng)濟(jì)、私人經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)迅速崛起，但這三種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的共同特征就是沒有充裕的職工保障，如何建立新就業(yè)樣態(tài)的勞動保障成為了新的議題。再次，政府的職能轉(zhuǎn)變也成為改革的重點(diǎn)，由政府包辦的“直屬、直辦、直管”的社會福利部門面臨全面轉(zhuǎn)型。最后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)生后，五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支等政策隨著農(nóng)業(yè)組織形式的轉(zhuǎn)變而難以執(zhí)行。

針對上述問題，中國在改革開放初期迅速對各項(xiàng)民生保障事務(wù)進(jìn)行了調(diào)整。一是將單位福利分解并建立了社會保險(xiǎn)制度。以1984年退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌、1991年職工保險(xiǎn)繳費(fèi)和1993年統(tǒng)賬結(jié)合為代表，我國將原來隸屬于單位管理的養(yǎng)老與醫(yī)療保障事務(wù)社會化，形成了以兩者為核心的繳費(fèi)型社會保險(xiǎn)制度。二是部署了扶貧開發(fā)政策。由于體制改革帶來的收入差距逐步顯現(xiàn)，1986年我國成立了“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”并設(shè)置了331個國家級貧困縣來組織扶貧開發(fā)，至2000年“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”結(jié)束，我國基本解決了貧困人口的溫飽問題。三是試點(diǎn)了城鄉(xiāng)低保制度。面對城市企業(yè)破產(chǎn)重組和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)衰退而造成的個體貧困，我國于1992年和1993年分別在山西和上海開啟了農(nóng)村和城鎮(zhèn)低保試點(diǎn)。四是調(diào)整了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的就業(yè)政策。自1993年開始，我國逐步將原有的“統(tǒng)包統(tǒng)分”就業(yè)模式調(diào)整為介紹就業(yè)、組織就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合的“三結(jié)合”就業(yè)模式，并鼓勵農(nóng)村富裕勞動力外出務(wù)工。五是初步形成了社會保障的框架格局。1985年，“社會保障”被黨的十二屆四中全會首次提出。1993年，黨的十四屆三中全會將社會保障確定為市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的維系機(jī)制和市場經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，而且將其外延設(shè)置為“社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”。

世紀(jì)之交到21世紀(jì)前十年，我國對社會保障的重視度顯著增加，如黨的十六大報(bào)告就明確將其看作“是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。在此基礎(chǔ)上，多項(xiàng)制度得到了體系化再造。社會保險(xiǎn)方面，我國自1997年到2011年先后建立了城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，基本實(shí)現(xiàn)了社會保險(xiǎn)的全民覆蓋。就業(yè)領(lǐng)域，我國自1998年開始加大對國有企業(yè)下崗職工基本生活的保障，并通過制定規(guī)劃、擴(kuò)大渠道、強(qiáng)化教育和提供配套等方式促進(jìn)剩余勞動力的再就業(yè)；住房領(lǐng)域，我國于1997年停止福利分房，以住房公積金和保障型住房形式來分別保障普通民眾和中低收入者的住有所居；在反貧領(lǐng)域，不但延續(xù)了對國家592個縣的專項(xiàng)扶貧，而且我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保制度也分別于1997年和2007年向全國推廣；在社會福利方面，隨著2007年“適度普惠型”政策的提出，老齡和兒童福利機(jī)構(gòu)也分別開始從“院內(nèi)”向“院外”轉(zhuǎn)型。2010年前后，我國基本完成了三項(xiàng)基礎(chǔ)制度（社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利）、三項(xiàng)重點(diǎn)制度（基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障）的市場化再造。