■ 張同升/孫艷芝,2

（1.中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司，北京 100120；2.北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083）

0 引言

自然保護(hù)地是由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)，對(duì)重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域。經(jīng)過(guò)60余年努力，我國(guó)已建立各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地超過(guò)1.18萬(wàn)個(gè)，保護(hù)面積覆蓋我國(guó)陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題[1]。

2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出，按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，改革以部門(mén)設(shè)置、以資源分類(lèi)、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，整合優(yōu)化現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點(diǎn)）、自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地等，形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)。其中，自然公園包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等。有的學(xué)者認(rèn)為，自然公園應(yīng)包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、海洋公園、地質(zhì)公園等[2]。有不少業(yè)內(nèi)人士根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》表述，推測(cè)作為中國(guó)歷史最悠久，特色最鮮明，自然文化融合程度最好，設(shè)立審核和規(guī)劃審批級(jí)別最高，法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)管理體系相對(duì)最完備的風(fēng)景名勝區(qū)ⅠⅠ ①風(fēng)景名勝區(qū)歷史最悠久。中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的形成與中華歷史文明進(jìn)程密切相連，萌動(dòng)于五帝以前的名山大川、五岳四瀆，發(fā)端于夏商周農(nóng)業(yè)和都邑形成期（如太湖、洞庭湖、都江堰風(fēng)景名勝區(qū)），形成于秦漢（如五臺(tái)山、普陀山等30多個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)），魏晉南北朝、隋唐宋、元明清時(shí)期各發(fā)展了三四十個(gè)。見(jiàn)張國(guó)強(qiáng)等.中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展特征[J].中國(guó)園林，2012（8）：78-82.②風(fēng)景名勝區(qū)強(qiáng)調(diào)自然與文化融合統(tǒng)一、兼容并蓄，高度體現(xiàn)中國(guó)數(shù)千年來(lái)一直宣揚(yáng)的“天人合一”“物我交融”的哲學(xué)自然觀。見(jiàn)孟兆禎.中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的特色[J].中國(guó)園林，2019，35（3）：5-8.風(fēng)景名勝區(qū)凝結(jié)了大自然億萬(wàn)年的神奇造化，承載著華夏文明五千年的豐厚積淀，是自然史和文化史的天然博物館。見(jiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃，http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201611/t20161122_229592.html.③級(jí)別最高。自1982年國(guó)務(wù)院建立風(fēng)景名勝區(qū)制度以來(lái)，包括2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革完成后至今，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的申報(bào)設(shè)立、總體規(guī)劃均需由國(guó)務(wù)院審定公布、審批同意。這一點(diǎn)有別于其它以國(guó)家部門(mén)規(guī)章批準(zhǔn)設(shè)立的保護(hù)地類(lèi)型。④保護(hù)管理機(jī)制相對(duì)最完備。1985年國(guó)務(wù)院頒布我國(guó)第一個(gè)風(fēng)景名勝資源專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)法規(guī)《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》將“嚴(yán)格保護(hù)”作為風(fēng)景名勝區(qū)工作的首要任務(wù)，2004年全國(guó)人大頒布施行《行政許可法》界定了風(fēng)景名勝資源特許經(jīng)營(yíng)的法律屬性，2006年國(guó)務(wù)院頒布了專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，2008年風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，另有《森林法》《草原法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《文物保護(hù)法》等從不同類(lèi)型資源保護(hù)角度規(guī)定保護(hù)措施和管理要求的法律體系，同樣適用于風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?！笆濉逼陂g即有19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）82個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)現(xiàn)了“一區(qū)一法”。頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)管理辦法》等50多項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和部門(mén)規(guī)章。見(jiàn)張同升，李金路. 成績(jī)斐然，任重道遠(yuǎn)—中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)30年回顧[J].中國(guó)園林，2012（11）：16-19.，未來(lái)可能將被拆分整合甚至取消。也有很多學(xué)者鑒于風(fēng)景名勝區(qū)的歷史價(jià)值和中國(guó)特色，建議在中國(guó)自然保護(hù)地體系構(gòu)建中保留風(fēng)景名勝區(qū)稱(chēng)號(hào)[3]。《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)交叉重疊的自然保護(hù)地整合，提出了兩條原則要求：一是以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，將符合條件的優(yōu)先整合設(shè)立國(guó)家公園；二是其他各類(lèi)自然保護(hù)地按照同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別低級(jí)別服從高級(jí)別的原則進(jìn)行整合，做到“一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子”。按照這一要求：①與國(guó)家公園建設(shè)需求相符合的風(fēng)景名勝區(qū)，將被整合為國(guó)家公園；②與同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)空間相重疊的風(fēng)景名勝區(qū)，將按重疊部分的實(shí)際保護(hù)強(qiáng)度進(jìn)行整合；③風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立發(fā)布和規(guī)劃審批部門(mén)均為國(guó)務(wù)院，從設(shè)立和規(guī)劃審批角度，其保護(hù)級(jí)別和保護(hù)強(qiáng)度高于森林公園、地質(zhì)公園等其它自然公園。因此，空間上與森林公園、地質(zhì)公園等重疊的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，應(yīng)繼續(xù)保留為風(fēng)景名勝區(qū)。與其它自然公園空間重疊的省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，按重疊空間實(shí)際保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先原則整合。本文著重從國(guó)家公園建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)優(yōu)化整合，以及風(fēng)景名勝區(qū)的自身特色屬性三個(gè)方面，分析中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的可能影響。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源

(1)原環(huán)境保護(hù)部2015年發(fā)布的35個(gè)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域范圍[4]。

(2)歐陽(yáng)志云團(tuán)隊(duì)確定的84處國(guó)家公園候選名單[5]；唐芳林團(tuán)隊(duì)提出的84處國(guó)家公園候選區(qū)域[6]。

(3)國(guó)務(wù)院辦公廳2017年7月公布的463處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)名錄；244處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總面積、可游面積、游人量等數(shù)據(jù)來(lái)自2000—2017年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(4)風(fēng)景名勝區(qū)與城市的空間關(guān)系通過(guò)其與所在市縣政府駐地的直線距離表示，通過(guò)百度地圖查詢獲得。

2 國(guó)家公園建設(shè)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的可能影響

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域[7]。國(guó)家公園是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護(hù)范圍大，生態(tài)過(guò)程完整，具有全球價(jià)值、國(guó)家象征，國(guó)民認(rèn)同度高[1]。符合生物多樣性富集、自然生態(tài)系統(tǒng)重要特征的風(fēng)景名勝區(qū)，可能將被優(yōu)先整合為國(guó)家公園。

對(duì)于多大規(guī)模是“大面積”自然生態(tài)系統(tǒng)，目前沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和共識(shí)。有研究表明，老虎的領(lǐng)地大小主要取決于獵物的豐富程度。老虎的領(lǐng)地范圍一般在100km2至400km2之間，老虎的領(lǐng)地大小取決于獵物的豐富程度。一只華南虎需要大約需要100km2，一只東北虎大約需要400～1000km2，而在印度西高止山下的納嘎雷霍爾（Nagarahole）和班迪普爾（Bandipur）國(guó)家公園ⅡⅡ http：//dy.163.com/v2/article/detail/DSS4LMMJ0511RP14.html，老虎密度甚至高達(dá)10～15只/100km2。非洲草原的獅群在食物充足的地帶需要至少100km2的領(lǐng)地。雪豹也是領(lǐng)地意識(shí)十分強(qiáng)的動(dòng)物，它們的活動(dòng)范圍能夠達(dá)到100km2。

《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50298—2018）將風(fēng)景名勝區(qū)按用地規(guī)模進(jìn)行劃分，100km2以下的為中小型風(fēng)景名勝區(qū)，101～500km2的為大型風(fēng)景名勝區(qū)，500km2以上的為特大型風(fēng)景名勝區(qū)。綜上，本文將國(guó)家公園所要求的“大面積”自然生態(tài)系統(tǒng)暫界定為100km2。

2.1 生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)的影響

生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)邊界范圍的劃定綜合考慮了生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型的代表性、特有程度、特殊生態(tài)功能，以及物種的豐富程度、珍稀瀕危程度、受威脅因素、地區(qū)代表性、經(jīng)濟(jì)用途、科學(xué)研究?jī)r(jià)值、分布數(shù)據(jù)的可獲得性等因素。根據(jù)GIS統(tǒng)計(jì)核算，我國(guó)32個(gè)陸地生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域中有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)71處，總面積為39173.8km2，占全國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總面積的35.2%；其中面積大于100km2的風(fēng)景名勝區(qū)有48處，滿足大面積自然生態(tài)系統(tǒng)及物種保護(hù)需求，有可能成為國(guó)家公園（表1）。3個(gè)海洋生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域中有16處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，從其保護(hù)對(duì)象、面積規(guī)模等因素考慮，秦皇島北戴河、海壇、雁蕩山和嵊泗列島以自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)類(lèi)型為主，該4處風(fēng)景名勝區(qū)可能成為海洋國(guó)家公園（表2）。

2.2 國(guó)家公園候選區(qū)域的影響

2.2.1 基于生態(tài)地理區(qū)劃候選國(guó)家公園的影響

歐陽(yáng)志云等[5]基于傅伯杰等的《中國(guó)生態(tài)區(qū)劃》、趙松喬的《中國(guó)自然地理區(qū)劃》、吳征鎰等的《中國(guó)植被區(qū)劃》，以及《中國(guó)物種紅色名錄》、中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)格局等，在全國(guó)劃分出35個(gè)生態(tài)地理區(qū)，從中篩選出128類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)作為優(yōu)先保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，選取1534種物種分布空間作為我國(guó)物種保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域，選取具有代表性的自然景觀區(qū)域作為國(guó)家公園候選區(qū)；結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)重點(diǎn)服務(wù)功能區(qū)分布特征并參考各類(lèi)保護(hù)地名錄，最終確定84處國(guó)家公園候選名單。84處國(guó)家公園候選區(qū)域中有29處是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)（表3），保護(hù)類(lèi)型包括生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然景觀，符合兩種情景中的生物多樣性保護(hù)與重要生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)的要求。

2.2.2 基于生物地理區(qū)劃候選國(guó)家公園的影響

唐芳林團(tuán)隊(duì)參照解焱等研究的中國(guó)生物地理區(qū)劃和國(guó)務(wù)院《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，從資源稟賦、建設(shè)適宜性、管理可行性三個(gè)方面評(píng)估遴選出84處國(guó)家公園建議名單[6]，涉及45處風(fēng)景名勝區(qū)（表4）。

2.3 國(guó)家公園選址對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的綜合影響

2.3.1 基于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的國(guó)家公園選址影響

單純考慮生物多樣性保護(hù)與重要生態(tài)服務(wù)功能要求，不考慮風(fēng)景名勝區(qū)自身特性情景下，將生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域中面積100km2以上的風(fēng)景名勝區(qū)，和歐陽(yáng)志云等人研究的國(guó)家公園選址中的風(fēng)景名勝區(qū)相結(jié)合，作為潛在受影響區(qū)域，共60處（表5）。

表1 生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域中的風(fēng)景名勝區(qū)

表2 國(guó)家海洋公園候選風(fēng)景名勝區(qū)

表3 國(guó)家公園優(yōu)先候選名單中的風(fēng)景名勝區(qū)

續(xù)表3

表4 中國(guó)生物地理區(qū)劃候選國(guó)家公園名單所涉及的45處風(fēng)景名勝區(qū)

2.3.2 基于生物多樣性保護(hù)、生態(tài)功能、資源稟賦、建設(shè)適宜、管理可行的國(guó)家公園選址影響

基于大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，綜合生物多樣性保護(hù)及歐陽(yáng)志云等、王夢(mèng)君等關(guān)于國(guó)家公園選址研究結(jié)果，同時(shí)滿足多目標(biāo)國(guó)家公園建設(shè)條件、有可能轉(zhuǎn)變成為國(guó)家公園的風(fēng)景名勝區(qū)共13處，如表6所示。

續(xù)表4

3 自然保護(hù)區(qū)整合優(yōu)化的可能影響

針對(duì)自然保護(hù)地空間重疊，今后只能保留一塊保護(hù)地牌子。不同等級(jí)，低級(jí)別服從高級(jí)別；同等級(jí)，保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先，重疊部分整合優(yōu)化。通過(guò)疊加分析，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)存在30處重疊區(qū)域，如表7所示?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)劃定為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)兩個(gè)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)空間重合區(qū)域，不宜“一刀切”簡(jiǎn)單地將風(fēng)景名勝區(qū)空間劃并為自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)基于該區(qū)域兩者實(shí)際的保護(hù)級(jí)別和建設(shè)強(qiáng)度要求，實(shí)事求是地落實(shí)中辦42號(hào)文件要求。例如，兩者空間重疊區(qū)域?qū)儆谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)的核心區(qū)，不論是否屬于風(fēng)景名勝區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū)還是二級(jí)、三級(jí)保護(hù)區(qū)，均可劃并為自然保護(hù)區(qū)；如果兩者重疊空間屬風(fēng)景名勝區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū)（嚴(yán)格禁止建設(shè)區(qū)），同時(shí)又屬于自然保護(hù)區(qū)的一般控制區(qū)，則宜保留為風(fēng)景名勝區(qū)。

此外，鑒于之前很多自然保護(hù)區(qū)是基于“搶救式保護(hù)”而匆忙劃定的區(qū)域，現(xiàn)實(shí)操作中，存在自然保護(hù)區(qū)范圍不清晰、核心區(qū)內(nèi)存在大量村鎮(zhèn)居民點(diǎn)等問(wèn)題，使得自然保護(hù)區(qū)分區(qū)的合理性和科學(xué)性頗受質(zhì)疑，在與其它類(lèi)型自然保護(hù)地優(yōu)化整合時(shí)宜再進(jìn)行補(bǔ)充論證，確保自然保護(hù)區(qū)的分區(qū)科學(xué)、清晰、準(zhǔn)確。

表5 有可能轉(zhuǎn)變成國(guó)家公園的風(fēng)景名勝區(qū)

續(xù)表5

表6 有可能轉(zhuǎn)變成為國(guó)家公園的風(fēng)景名勝區(qū)

4 風(fēng)景名勝區(qū)自身特性對(duì)其發(fā)展重構(gòu)的影響

4.1 規(guī)模面積過(guò)小的風(fēng)景名勝區(qū)不適合劃并為國(guó)家公園

國(guó)家公園要求保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，面積太小的風(fēng)景名勝區(qū)不適合劃為國(guó)家公園，中小型（面積小于100km2）風(fēng)景名勝區(qū)共83處，大型的有113處，特大型的有35處（表8）。

4.2 可游面積比例較高的風(fēng)景名勝區(qū)不適合劃并為國(guó)家公園

可游面積比例過(guò)高及單位可游覽面積游客量較高的風(fēng)景名勝區(qū)，可能會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，不適合建設(shè)國(guó)家公園。

以可供游覽景區(qū)面積核算，東部地區(qū)占全國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總面積的6.9%，吸納了54.6%的游客量，相當(dāng)于6.0萬(wàn)人/km2；中部地區(qū)占全國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總面積的7.1%，吸納了22.7%的游客量，相當(dāng)于2.4萬(wàn)人/km2；西部地區(qū)占全國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總面積的25.8%，吸納了22.7%的游客量，相當(dāng)于0.67萬(wàn)人/km2，差異性顯著。全國(guó)不同規(guī)模可游覽面積國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)年游客量分布情況如表9所示。

表7 與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊的風(fēng)景區(qū)名勝區(qū)

表8 中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)面積規(guī)模統(tǒng)計(jì)

表9 不同規(guī)模可游覽面積國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)年游客量分布

從風(fēng)景名勝區(qū)可游覽面積規(guī)?？?，可游覽面積在100km2以下的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)161處（占全國(guó)總數(shù)的69.7%），以全國(guó)的14.5%的可游面積接待了全國(guó)60.3%的游客量。其中，45.9%（106處）的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)可游覽面積在50km2以下，總可游面積占全國(guó)的5.3%，卻接待了全國(guó)44.3%的游客量。從不同規(guī)?？晒┯斡[面積國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)年游客接待量看，57.6%（133處）的風(fēng)景名勝區(qū)可供游覽面積占風(fēng)景名勝區(qū)總面積的比重小于50%，年接待游客量4.83億人次，占全國(guó)年總接待量的57.5%，即使是100%可供游覽的32處風(fēng)景名勝區(qū)，年總接待量?jī)H占全國(guó)的11.9%，其中一半（16處）的風(fēng)景名勝區(qū)年游客量不到100萬(wàn)人次，只有城市型如武漢東湖、南京鐘山或旅游勝地型如九華山、普陀山等年游客量超過(guò)500萬(wàn)人次。這一指標(biāo)也客觀上反映出風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)地屬性，開(kāi)放小部分區(qū)域供游賞，保護(hù)核心的生物、地質(zhì)等風(fēng)景資源（表10）。

表10 不同規(guī)模可供游覽面積國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)年游客量分布

4.3 城市型和近郊型的風(fēng)景名勝區(qū)不適宜劃并為國(guó)家公園

根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)距離城市的遠(yuǎn)近，可分為城市型（<30km，169處）、近郊型（30～50km，50處）和遠(yuǎn)郊型（50～200km，30處）。相對(duì)而言，城市型和近郊型風(fēng)景名勝區(qū)受人類(lèi)活動(dòng)干擾強(qiáng)度大，游覽設(shè)施建設(shè)強(qiáng)度較高，不符合國(guó)家公園大面積自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)要求。另外，一些不單純以自然生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)對(duì)象，而是自然和文化高度相融的風(fēng)景名勝區(qū)，或是以歷史文化勝跡、歷史城鎮(zhèn)、田園鄉(xiāng)村等人文景觀為主的風(fēng)景名勝區(qū)，也不太適合劃歸為國(guó)家公園。

4.4 旅游發(fā)展影響較大的風(fēng)景名勝區(qū)不適宜劃并為國(guó)家公園

旅游對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性都會(huì)帶來(lái)較大沖擊，尤其是游客量大的區(qū)域，風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受到的干擾也相對(duì)較大。這種特點(diǎn)的風(fēng)景名勝區(qū)即使劃為國(guó)家公園，后續(xù)的資源保存保護(hù)的壓力也極大。表11反映了2015年國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的旅客量分布情況。

表11 2015年國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)游客量分布

如表11所示，2015年，中國(guó)年接待游客量超過(guò)500萬(wàn)人次的42個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)合計(jì)接待游客57849.7萬(wàn)人次，占全國(guó)所有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)接待總量的68.8%。其中，年接待量1000萬(wàn)人次以上的20個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)合計(jì)接待游客42150.1萬(wàn)人次，占全國(guó)接待游客總量的50.1%，比其余211個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總的游客接待量還多，而這20個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的總面積僅占全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)總面積的7.21%，總可游覽面積僅占全國(guó)5.49%。有44.2%的風(fēng)景名勝區(qū)年接待游客量在100萬(wàn)以下，總接待游客量?jī)H占全國(guó)5%。

綜合考慮風(fēng)景名勝區(qū)總面積、可游覽面積、游人量、風(fēng)景區(qū)類(lèi)型以及距離城市距離等因素，遵循面積大于100km2、可游覽面積占比小于30%、游人量小于100萬(wàn)人、距離城市大于50km以及以自然生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)對(duì)象的原則，最終確定6個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)有可能劃并為國(guó)家公園（表12）。

表12 最有可能成為國(guó)家公園的風(fēng)景名勝區(qū)

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

(1)從生物多樣性保護(hù)或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能角度出發(fā)考慮國(guó)家公園選址，并結(jié)合自然保護(hù)區(qū)優(yōu)化整合和風(fēng)景名勝區(qū)自身特性，共有81處風(fēng)景名勝區(qū)將會(huì)受到影響，其中可能成為國(guó)家公園的風(fēng)景名勝區(qū)有61處（表5和表12），可能有部分重疊空間轉(zhuǎn)化成為自然保護(hù)區(qū)的有20處（表7）。

(2)若綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、資源稟賦、建設(shè)適宜性、管理可行性等國(guó)家公園建設(shè)因素，同時(shí)考慮其他兩方面因素，共有46處風(fēng)景名勝區(qū)將受到影響，其中可能成為國(guó)家公園的有19處（表6和表12），可能部分重疊空間轉(zhuǎn)化成為自然保護(hù)區(qū)的有27處（表7）。

(3)有可能成為國(guó)家公園或自然保護(hù)區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)，按照相應(yīng)管理要求進(jìn)行保護(hù)，保留下來(lái)的風(fēng)景名勝區(qū)依托其資源、交通、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)，充分彰顯其生態(tài)、景觀與文化多樣性價(jià)值，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)與保護(hù)發(fā)展。

5.2 建議

(1)新時(shí)代風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理“只能加強(qiáng)，不能削弱”：應(yīng)保持風(fēng)景名勝區(qū)國(guó)家法定自然文化遺產(chǎn)保護(hù)地的性質(zhì)不改變，保護(hù)強(qiáng)度及總體規(guī)劃管理級(jí)別不降低，保護(hù)功能不弱化。自然保護(hù)地的整合優(yōu)化應(yīng)嚴(yán)格遵循《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的保護(hù)級(jí)別和保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先原則，實(shí)事求是、科學(xué)客觀評(píng)估空間重疊區(qū)域的保護(hù)要求，以保護(hù)強(qiáng)度就高不就低為原則，避免“一刀切”地簡(jiǎn)單將風(fēng)景名勝區(qū)劃歸為某一種保護(hù)地。

(2)自然保護(hù)地的空間整合優(yōu)化宜納入以用途管制為主要手段的國(guó)土空間規(guī)劃中，建立統(tǒng)一坐標(biāo)體系、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、自然資源確權(quán)登記的綜合性空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)（包括屬性數(shù)據(jù)庫(kù)、空間數(shù)據(jù)庫(kù)和模型數(shù)據(jù)庫(kù)等），全面精準(zhǔn)掌握各地各類(lèi)自然保護(hù)地總體規(guī)劃審批中確定的核心資源和保護(hù)對(duì)象的類(lèi)型、價(jià)值、特色、資源權(quán)屬、分布邊界、用地性質(zhì)和保護(hù)強(qiáng)度要求，以及自然保護(hù)地內(nèi)人口、產(chǎn)業(yè)、居民點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，為自然保護(hù)地的整合優(yōu)化方案提供客觀翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。在底圖數(shù)據(jù)精準(zhǔn)處理基礎(chǔ)上，對(duì)重疊區(qū)域的各類(lèi)保護(hù)地進(jìn)行空間疊加，分析其保護(hù)強(qiáng)度要求差異，遵循保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先原則進(jìn)行整合。

(3)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)特色，積極與新時(shí)期國(guó)際自然與文化對(duì)接融合的價(jià)值理念和做法趨勢(shì)接軌。在以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系中，除強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)外，對(duì)于 “看山是山，看水是水”又“看山不是山，看水不是水”的風(fēng)景名勝區(qū)，應(yīng)注重自然與文化融合價(jià)值的保護(hù)，加強(qiáng)視覺(jué)景觀、生物多樣性和文化多樣性價(jià)值的綜合保護(hù)；注重風(fēng)景名勝資源的完整保護(hù)，不能將自然山水與文化割裂開(kāi)來(lái)；注重發(fā)揮其山水暢神啟智和國(guó)民精神教化功能。