沙健孫

國家結(jié)構(gòu)形式是政治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它是指特定的國家“按照一定原則劃分國家內(nèi)部區(qū)域、調(diào)整國家整體與組成部分、中央與地方之間相互關(guān)系的總體形式”。政權(quán)組織形式即政體與國家結(jié)構(gòu)形式，是國家形式的兩個主要方面，它們都是實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)治權(quán)力的途徑，是實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)職能不可缺少的表現(xiàn)形式。近現(xiàn)代國家主要釆用單一制或聯(lián)邦制兩種國家結(jié)構(gòu)形式。所謂單一制，就是由若干普通的行政區(qū)域或自治區(qū)域構(gòu)成統(tǒng)一的主權(quán)國家的國家結(jié)構(gòu)形式。所謂聯(lián)邦制，是指由兩個或多個政治實(shí)體（州、邦、成員國）組成的復(fù)合制國家的國家結(jié)構(gòu)形式。（《憲法學(xué)》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第120-122頁）

新中國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國家，這就是新中國的國體；民主集中制的人民代表大會制度，這就是新中國的政體；統(tǒng)一的多民族國家和在單一制國家中的民族區(qū)域自治制度，這就是新中國的國家結(jié)構(gòu)形式；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，這就是新中國的政黨制度。其中的國體，具有最根本的意義和決定性的作用。（《中國共產(chǎn)黨的九十年》，中共黨史出版社2016年版，第352-353頁）

新中國確定采用單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，經(jīng)歷了一個探索的過程，一個在實(shí)踐的基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗(yàn)的過程。

由于缺少自身的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，1922年7月召開的中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會曾經(jīng)根據(jù)蘇俄的做法，提出過建立中華聯(lián)邦共和國的主張。隨著經(jīng)驗(yàn)的積累，中共中央對這個問題逐步形成了新的認(rèn)識。在籌備建立黨所領(lǐng)導(dǎo)的中國第一個民族自治區(qū)即內(nèi)蒙古自治區(qū)的時候，中共中央于1947年3月23日發(fā)出的指示中提出：在內(nèi)蒙古人民代表大會宣言中，“應(yīng)確定內(nèi)蒙自治政府非獨(dú)立政府，它承認(rèn)內(nèi)蒙民族自治區(qū)仍屬中國版圖，并愿為中國真正民主聯(lián)合政府之一部分”。（《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第1095頁）

1949年第一屆中國人民政治協(xié)商會議籌備期間，毛澤東就新中國的國家結(jié)構(gòu)形式問題，征求過當(dāng)時擔(dān)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長的李維漢的意見。李維漢對這個問題作過深入的研究。他認(rèn)為，中國同蘇聯(lián)國情不同，不宜實(shí)行聯(lián)邦制。理由是：（一）蘇聯(lián)少數(shù)民族約占全國總?cè)丝诘?7%，與俄羅斯民族相差不遠(yuǎn)。我國少數(shù)民族只占全國總?cè)丝诘?%，并且呈現(xiàn)出大分散小聚居的狀態(tài)，漢族和少數(shù)民族之間以及幾個少數(shù)民族之間往往互相雜居或交錯聚居。（二）蘇聯(lián)實(shí)行聯(lián)邦制是由當(dāng)時的形勢決定的。俄國經(jīng)過二月革命和十月革命，許多民族實(shí)際上已經(jīng)分離成為不同國家，不得不采取聯(lián)邦制把按照蘇維埃形式組成的各個國家聯(lián)合起來，作為走向完全統(tǒng)一的過渡形式。我國則是各民族在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下由平等聯(lián)合進(jìn)行革命，到平等聯(lián)合建立統(tǒng)一的人民共和國，并沒有經(jīng)過民族分離。因此，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，更加符合中國的實(shí)際情況，在統(tǒng)一的國家內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治，更有利于民族平等原則的實(shí)現(xiàn)。（同上書，第10頁）中央同意這個意見。

1949年9月7日，周恩來在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開前向政協(xié)代表所做的《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》的報告中提出：“關(guān)于國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯(lián)邦制?，F(xiàn)在可以把起草時的想法提出來，請大家考慮?！彼f：“中國是多民族的國家，但其特點(diǎn)是漢族占人口的最大多數(shù)，有四億人以上；少數(shù)民族有蒙族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、夷族（即彝族）、高山族等，總起來，還不到全國人口的百分之十。當(dāng)然，不管人數(shù)多少，各民族間是平等的。首先是漢族應(yīng)該尊重其他民族的宗教、語言、風(fēng)俗、習(xí)慣。這里主要的問題在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一。如英帝國主義對西藏及新疆南部的陰謀，美帝國主義對于臺灣及海南島的陰謀。不錯，這些地方是有少數(shù)民族的，但是他們一向是在中國領(lǐng)土之內(nèi)?！薄敖裉斓蹏髁x又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這樣情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點(diǎn)，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦。今天到會的許多人是民族代表，我們特地向大家解釋，同時也希望大家能同意這個意見。我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力”。（《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社1984年版，第139-140頁）這個意見得到了大家的贊同。

中國人民政治協(xié)商會議全國委員會第一次全體會議確定：新中國定名為中華人民共和國。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等?！薄案魃贁?shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。”這表明，新中國一開始就已經(jīng)確定，采用單一制而不釆用聯(lián)邦制，把實(shí)行民族區(qū)域自治作為解決中國民族問題的基本制度和基本政策，并對此作出了原則性的規(guī)定。

民族區(qū)域自治制度，是指在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居的地區(qū)為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的民族自治地方，設(shè)立民族自治機(jī)關(guān)，行使憲法和法律規(guī)定的自治權(quán)的制度。民族區(qū)域自治，可以是單一制國家內(nèi)的，也可以是聯(lián)邦制國家內(nèi)的。新中國的民族區(qū)域自治，是單一制國家內(nèi)的民族區(qū)域自治，這是必須明確的。中央人民政府委員會于1952年8月批準(zhǔn)的由政務(wù)院通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》在第一章總則中就規(guī)定：“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國領(lǐng)土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)統(tǒng)為中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級地方政權(quán)，并受上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。”

1954年一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族國家?！薄案髅褡逡宦善降??！薄案魃贁?shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”這是關(guān)于新中國的國家結(jié)構(gòu)形式以及解決民族問題的基本制度、基本政策的更加明確、具體的規(guī)定。這些規(guī)定長期得到了堅(jiān)持和貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)行的《中華人民共和國憲法》明確指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”；規(guī)定各民族一律平等。各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。

確定新中國的國家結(jié)構(gòu)形式，是統(tǒng)一的多民族國家和在單一制國家中的民族區(qū)域自治制度，這是完全符合中國的基本國情和全國各族人民的根本利益的。

據(jù)1953年人口普查時的統(tǒng)計，中國由56個民族組成。除漢族以外，55個少數(shù)民族的人口占全國總?cè)丝诘?%，他們分別分布在占全國總面積60%的廣大地區(qū)?，F(xiàn)實(shí)的情況表明，漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，各少數(shù)民族也相互離不開。漢族在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)、人力資源等方面具有優(yōu)勢，而少數(shù)民族聚居區(qū)地域廣闊、資源富集、地理位置重要、民族文化別具特色，在很多方面擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)越條件。各民族各有優(yōu)勢，互補(bǔ)互濟(jì)，這正是中國發(fā)展具有的獨(dú)特優(yōu)勢。

實(shí)行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，在統(tǒng)一的多民族國家中實(shí)行民族區(qū)域自治，具有極大的重要性和極其深遠(yuǎn)的意義。首先，它有利于保障國家的統(tǒng)一和國內(nèi)各民族的團(tuán)結(jié)，鞏固人民民主政權(quán)，保障國家建設(shè)具有和平、安定的政治和社會環(huán)境，遏制和粉碎各種敵對勢力分裂、分化中國的圖謀，維護(hù)中國領(lǐng)土主權(quán)的完整，促進(jìn)整個中國的發(fā)展；其次，它有利于廣泛而充分地調(diào)動各族人民建設(shè)祖國、保衛(wèi)祖國的積極性，并按照全國一盤棋的要求，配置人力、物力等方面的資源，保證整個中國的繁榮和各民族的共同發(fā)展；最后，它有利于保障各民族的平等地位，便于各少數(shù)民族從本民族、本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，更好地管理本民族的事務(wù)，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，這是加強(qiáng)人民民主政治建設(shè)的基本路徑之一。

正因?yàn)槿绱?，充分認(rèn)識堅(jiān)持統(tǒng)一的多民族國家和在單一制國家中的民族區(qū)域自治制度的重要意義，堅(jiān)決維護(hù)和進(jìn)一步發(fā)展這種單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，是我們堅(jiān)定制度自信的題中應(yīng)有之義。

（作者：原中央黨史研究室副主任）