摘 要：查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門作為檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，主要履行檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)。新設(shè)立的監(jiān)察委員會享有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。檢察機關(guān)“三部門”轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會后，按照監(jiān)察委員會的機構(gòu)定性和職能屬性，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)繼受三部門的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會；調(diào)查權(quán)；審查起訴；法律監(jiān)督

一、國家監(jiān)察體制

目前，我國正處于全面奪取建成小康社會勝利的攻堅階段，面對復(fù)雜的國際和國內(nèi)局勢，在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央自十八大以來圍繞社會的各個方面陸續(xù)實施了一些列改革任務(wù)。實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化“既要加強對自身的監(jiān)督，又要實現(xiàn)對國家機器的監(jiān)督；黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋必然要求實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，強化黨和國家的自我監(jiān)督”。[1]

在監(jiān)察制度下，刑事訴訟中的專門機關(guān)包括監(jiān)察委員會、公安機關(guān)（包括國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄）、人民檢察院、人民法院和監(jiān)獄（包括看守所）。監(jiān)察委員會的成立是國家反腐敗力量整合的結(jié)果，腐敗達到一定程度會構(gòu)成犯罪，監(jiān)察委員會的反腐敗任務(wù)和職能配置，必然賦予監(jiān)察委員會一定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)力。

二、監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位和職權(quán)配置

監(jiān)察委員會的性質(zhì)是國家專門的、綜合性的反腐敗機構(gòu)，集行政性、司法性和黨的機構(gòu)屬性于一身，其職能定位是監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)。監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)，其性質(zhì)和職能定位決定了監(jiān)察委員會必須由人民代表大會選舉產(chǎn)生，與行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)在法律地位上是平行的，并相互制約、制衡。

監(jiān)察委員會下的監(jiān)察權(quán)，是指監(jiān)察委員會依法對所有黨員和行使公權(quán)力的公職人員的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進行監(jiān)督，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定。

關(guān)于監(jiān)督權(quán)的配置。監(jiān)察委員會整合了人民政府預(yù)防腐敗局和檢察機關(guān)“三部門”等力量，同時與紀委合署辦公。監(jiān)察委員會下的監(jiān)督權(quán)應(yīng)理解為一般意義的監(jiān)督權(quán)，即針對黨員和公職人員的違規(guī)違法違紀行為的監(jiān)督和預(yù)防權(quán)。其具體內(nèi)容包括監(jiān)督檢查公職人員和黨員的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政和道德操守情況以及預(yù)防違規(guī)違紀違法問題的發(fā)生。

關(guān)于調(diào)查權(quán)的配置。檢察機關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會后，承擔(dān)的調(diào)查職能和原來在檢察院所承擔(dān)的偵查職能有所區(qū)別。[1]調(diào)查權(quán)即依法揭露和查證違規(guī)違法和犯罪的權(quán)力，是監(jiān)督國家機關(guān)和公職人員是否依法公正履職的法律手段。[2]調(diào)查權(quán)分為一般調(diào)查權(quán)和特殊調(diào)查權(quán)的觀點。一般調(diào)查權(quán)針對違規(guī)違紀違法行為，和對犯罪行為立案偵查之前的調(diào)查，即初查。初查是初步調(diào)查，是指偵查部門對舉報中心移交的舉報線索進行審查后，認為有犯罪事實需要初步調(diào)查。初查是立案偵查的前置程序。特殊調(diào)查權(quán)，即偵查權(quán)，是指監(jiān)察委員會立刑事案件后所進行的專門調(diào)查犯罪行為的權(quán)力。從對象上來看，調(diào)查包括一般性調(diào)查和特殊性調(diào)查，特殊性調(diào)查只能適用于調(diào)查刑事犯罪行為，而一般性調(diào)查針對違規(guī)違紀和違法行為。從是否享有采取強制措施的權(quán)力來看，特殊性調(diào)查的實施主體在進行犯罪調(diào)查活動中享有采取刑事強制性措施的權(quán)力，而一般性調(diào)查只能根據(jù)黨章、黨規(guī)、黨紀和行政法規(guī)等采取詢問、談話等手段和方法。

關(guān)于處置權(quán)的配置。處置權(quán)是指調(diào)查行為結(jié)束后，調(diào)查主體依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)對具體調(diào)查對象的行為定性并給予處分和處理的權(quán)力，具體包括一般處分權(quán)和調(diào)查終結(jié)移送起訴權(quán)。一般處分權(quán)針對違規(guī)違紀和違法行為，可以采取警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等措施。調(diào)查終結(jié)移送起訴權(quán)是指對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法審查起訴的權(quán)力。

三、訴調(diào)關(guān)系的有效銜接

所謂訴調(diào)關(guān)系，是指監(jiān)察委員會作為職務(wù)犯罪偵查主體和檢察機關(guān)作為審查起訴主體之間的訴訟職能關(guān)系，即調(diào)查權(quán)與起訴權(quán)之間的關(guān)系。監(jiān)察制度下，監(jiān)察委員會履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)，審查起訴權(quán)仍由檢察機關(guān)行使，職務(wù)犯罪偵查和審查起訴分由不同機關(guān)行使打破了原有的檢察機關(guān)自偵自訴的局面，監(jiān)察委員會作為新設(shè)機構(gòu)，其在刑事訴訟程序上如何發(fā)揮其刑事訴訟職能，如何與審查起訴有機銜接成為刑事訴訟制度改革和監(jiān)察體制改革共同關(guān)注的重點。

第一，明確權(quán)力清單。檢察機關(guān)“三部門”轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會下，但檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)保留一定的偵查權(quán)。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)不會取代檢察院的偵查權(quán)，性質(zhì)上也不同于偵查權(quán)。[1]監(jiān)察制度下，檢察機關(guān)仍然享有一定的偵查權(quán)。

第二，調(diào)查和審查起訴應(yīng)當(dāng)遵循“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”的刑事訴訟原則。監(jiān)察權(quán)是與檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)平行的權(quán)力，都對人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)，并接受它們監(jiān)督。分工負責(zé)配合制約原則與以審判為中心的訴訟制度和監(jiān)察體制改革并不矛盾。[2]

第三，貫徹落實正當(dāng)程序理念，嚴格證據(jù)裁判原則，避免“調(diào)查中心主義”。監(jiān)察權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成，其行使必須依憲法和法律法規(guī)規(guī)定的程序進行。在調(diào)查活動上，嚴格貫徹證據(jù)裁判原則，注重證據(jù)的收集、固定、保存，建立嚴格的證據(jù)審查核實制度，避免刑訊逼供等違法調(diào)查行為，切實防范冤假錯案。調(diào)查活動和證據(jù)收集以審判的要求和標準進行，確保調(diào)查的案件事實、證據(jù)經(jīng)得起法律檢驗。

第五，從履行刑事訴訟追訴職能角度出發(fā)，構(gòu)建檢察權(quán)適當(dāng)介入、引導(dǎo)調(diào)查機制。按照刑事訴訟階段論的要求，調(diào)查終結(jié)后，涉嫌職務(wù)犯罪的應(yīng)當(dāng)移送檢察機關(guān)審查起訴，進而由檢察機關(guān)履行公訴職能。檢察機關(guān)作為證據(jù)審查的把關(guān)環(huán)節(jié)，允許檢察機關(guān)從證明標準的角度提前介入調(diào)查，并引導(dǎo)監(jiān)察委員會收集、固定和保存證據(jù)，使監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)形成一種追訴職務(wù)犯罪的合力。但是檢察官的參與必須注意介入的適度性，參與但不干預(yù)，參謀而不代替，引導(dǎo)而不主導(dǎo)，配合而不同化。[3]

四、監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的監(jiān)督機制構(gòu)建

對監(jiān)察委員會及其權(quán)利行使的監(jiān)督，則應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。一般調(diào)查權(quán)針對違規(guī)違紀和違法行為，特殊調(diào)查權(quán)針對犯罪行為。因此，對調(diào)查權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)按照二元化的路徑予以設(shè)計，即形成對一般調(diào)查權(quán)的監(jiān)督和對偵查權(quán)的監(jiān)督。監(jiān)督者的權(quán)力和被監(jiān)督者的權(quán)利同等重要，監(jiān)督者在行使監(jiān)督權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約。對一般調(diào)查權(quán)的監(jiān)督可以參照行政監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督方式和手段，依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)和紀律處分條例予以構(gòu)建。本文主要探討特殊調(diào)查權(quán)的監(jiān)督機制構(gòu)建。

第一，明確監(jiān)察委員會的憲法地位?！秶冶O(jiān)察法》屬于國家監(jiān)督領(lǐng)域的基本法律，它的制定應(yīng)當(dāng)以憲法授權(quán)和規(guī)定為前提。監(jiān)察體制改革屬于重大的政治體制改革，是綜合性的反腐敗機構(gòu)，其權(quán)力和力量是空前的。在“一府兩院一委”體制下，監(jiān)察委員會同樣由人民大表大會選舉產(chǎn)生，與行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)平行，相互制約、制衡。

第二，關(guān)于逮捕決定權(quán)的行使。監(jiān)察委員會享有采取查封、扣押、搜查、留置等強制措施的權(quán)力。考慮到我國現(xiàn)有國情、司法實踐和改革的需要，監(jiān)察體制下，逮捕決定權(quán)由檢察機關(guān)行使更為適宜。

第三，刑事強制措施和強制性偵查手段的適用范圍。一般調(diào)查權(quán)針對違規(guī)違紀違法行為，特殊調(diào)查權(quán)針對職務(wù)犯罪行為。監(jiān)察體制下，刑事訴訟中的專門機關(guān)還包括監(jiān)察委員會。在訴訟理論中，偵查行為被分為任意性偵查行為和強制性偵查行為兩類。刑事強制措施和強制性偵查手段的采用只能針對職務(wù)犯罪行為，即只能存在于監(jiān)察委員會的特殊調(diào)查活動中。

第四，引入司法審查制度和令狀主義。我國檢察權(quán)的權(quán)力內(nèi)容具有司法性的部分、行政性的部分和法律監(jiān)督的部分，檢察機關(guān)審查并決定批準逮捕，是一種“準司法審查”模式。不僅逮捕強制措施應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)審查，其它剝奪或限制當(dāng)事人人身自由的強制措施，如取保候?qū)?、監(jiān)視居住、留置等都應(yīng)當(dāng)接受司法審查。

監(jiān)察委員有權(quán)采取留置強制措施?！皣冶O(jiān)察委員會的留置措施可能就會長一些，但最長可能不會超過三個月。留置措施是一種調(diào)查措施，和傳統(tǒng)意義上的 ‘雙規(guī)、‘雙指有本質(zhì)的區(qū)別?！盵1]針對犯罪行為的留置措施，無論是對當(dāng)事人人身自由的完全剝奪，還是羈押期限，都具有逮捕的相當(dāng)性。監(jiān)察委員會基于刑事犯罪行為而行使的留置措施，應(yīng)當(dāng)事先向檢察機關(guān)提出批準申請，由檢察機關(guān)批準決定。

對涉案財物的查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查等強制性措施的實施應(yīng)當(dāng)事先取得司法官的批準，即實行令狀主義。司法實踐中，無論是普通刑事案件偵查亦或是職務(wù)犯罪偵查，以上對涉案財物的強制措施都有偵查機關(guān)自我決定和實施，并不受第三方中立裁判者的審查，并且偵查機關(guān)的決定和執(zhí)行行為缺乏程序性的制裁機制以及當(dāng)事人的救濟機制，按照有權(quán)利必有救濟的原則，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對此申請救濟。

第五，律師的參與。在刑事訴訟中，對抗式訴訟模式以控辯雙方的訴訟對抗和法官的中立聽證為基本特征。[1]監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)融入控辯平等對抗原則和理念，允許律師的介入，保障當(dāng)事人在審前程序中的辯護權(quán)和訴訟權(quán)利。

第六，落實錄音錄像和羈押場所法定等制度。錄音錄像和羈押場所場所法定制度的實施，能夠規(guī)范偵查訊問行為，防止刑訊逼供等違法取證，確保證據(jù)的合法性和確定力。關(guān)于羈押場所制度，《刑事訴訟法》第九十一條第二款規(guī)定：“逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即將被逮捕人送看守所羈押”。據(jù)此，對于監(jiān)察委員會留置措施的采取，建議留置后，應(yīng)當(dāng)立即將被留置人送看守所羈押。

五、結(jié)論

監(jiān)察體制改革屬于重大的政治體制改革，首先應(yīng)當(dāng)取得憲法性的授權(quán)，并將改革納入法治化軌道，貫徹和落實法治原則、尊重和保障人權(quán)、正當(dāng)法律程序等原則和理念。監(jiān)察體制改革和以審判為中心的刑事訴訟制度改革都屬于全面推進依法治國的重大舉措，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是各項改革的本質(zhì)特征。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)尊重刑事訴訟規(guī)律和司法規(guī)律，與審查起訴有效銜接，并按照庭審的標準和要求實施，充分服務(wù)于審判。檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)分離后，一方面檢察機關(guān)加強公訴業(yè)務(wù)，另一方面強化訴訟監(jiān)督，加強和完善對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的監(jiān)督。

參考文獻

[1]王岐山在參加北京代表團審議時強調(diào)：“構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系”，載《人民日報》2017年3月6日，第004版。

[2]馬懷德：“國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)”，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期，第20頁。

[3]吳健雄：“監(jiān)察委員會的職能定位和實現(xiàn)路徑”，載《中國黨政干部論壇》2017年第2期，第8頁。

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[7]馬懷德：“國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)”，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期，第20頁。

[8]陳衛(wèi)東、張月滿：“對抗式訴訟模式研究”，載《中國法學(xué)》2009年第5期，第85頁。

作者簡介：

更登桑毛（1988.04-）女，藏族，籍貫：青海省，學(xué)歷：在讀碩士研究生，單位：青海民族大學(xué)，研究方向：刑法學(xué)

（作者單位：青海民族大學(xué)）