摘要：公安派出所處于整個公安組織體系的最基層、最前沿，肩負打擊、管理、防范、服務等諸多職責。檢察機關加強對公安派出所執(zhí)法活動的監(jiān)督，對于促進公安派出所提高執(zhí)法水平，公正廉潔執(zhí)法，提升執(zhí)法形象，化解社會矛盾，維護社會安定和諧，具有重要意義。本文以菏澤市東明縣5個派駐檢察室監(jiān)督實踐為視角，參考其他縣區(qū)院的相關做法，對派駐基層檢察室履行法律監(jiān)督中存在的問題進行系統(tǒng)分析，并對派駐基層檢察室開展對公安派出所執(zhí)法監(jiān)督的實踐意義、應當厘清的問題、對策建議等進行深入探討。

關鍵詞：公安派出所；檢察室；法律監(jiān)督

“國家安危系于一半”是周恩來總理對公安工作的高度評價。而公安派出所處于整個公安組織體系的最基層、最前沿，肩負打擊、管理、防范、服務等諸多職責。特別是在當前公安偵查重心不斷下移情況下，相當數(shù)量的刑事案件由公安派出所偵查辦理，在刑事偵查體系中的地位越來越重要，其工作的好壞尤其是刑事執(zhí)法水平的高低，直接影響著群眾對黨和政府的評價。最高人民檢察院在《關于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）（2015年修訂版）》中，對加強公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督提出了明確要求。然而，由于監(jiān)督力量不足、監(jiān)督理念陳舊、監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督缺乏實效等問題的制約，檢察機關對公安派出所的監(jiān)督職能尚未充分、有效發(fā)揮，并引發(fā)“檢察機關與公安派出所往往配合有余，監(jiān)督制約不足”的質疑[1]。而派駐檢察室的建設發(fā)展，為深化對派出所的執(zhí)法監(jiān)督提供了新的機遇和條件。

一、對公安派出所法律監(jiān)督的實踐探索及問題分析

本文以東明縣檢察院5個派駐檢察室對轄區(qū)內(nèi)公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督實踐為分析對象。

案例一：徐某涉嫌強制猥褻婦女一案。東明縣公安局CC派出所以無犯罪事實發(fā)生不予立案。2014年8月，派駐檢察室發(fā)現(xiàn)此案可能涉嫌犯罪，遂將線索移送至本院偵查監(jiān)督部門并協(xié)助進行調查。調查后認為有證據(jù)證明有犯罪事實發(fā)生，要求東明縣公安局說明不立案理由，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)其不立案理由不能成立，遂向東明縣公安局下達立案通知予以糾正。

案例二：宋某某涉嫌尋釁滋事一案。2015年2月，東明縣公安局MT派出所對宋某某酒后去靳某家辱罵并損壞物品立案偵查。派駐檢察室將線索移送至偵查監(jiān)督部門，經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)系事出有因，未造成他人輕微傷以上后果，且任意損毀物品價值達不到2000元的尋釁滋事罪追訴標準，不符合尋釁滋事罪的立案條件，屬不應當立案而予以刑事立案，遂對此予以糾正。

2012年下半年以來，根據(jù)高檢、省、市院部署，東明縣檢察院分別在菜園集鎮(zhèn)、東明集鎮(zhèn)、劉樓鎮(zhèn)、陸圈鎮(zhèn)、三春集鎮(zhèn)設立了5處派駐檢察室，覆蓋了全縣所有的公安派出所。2013年-2015年，5處派駐檢察室在對轄區(qū)內(nèi)基層公安派出所開展法律監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索15件，協(xié)助偵查監(jiān)督部門要求公安說明不立案理由6件，監(jiān)督公安機關立案6件，監(jiān)督公安機關撤案8件，提前介入偵查22件。此外，還對公安派出所在執(zhí)法活動中存在的諸如詢問未成年被害人、證人未通知法定代理人到場、采取指定居所監(jiān)視居住強制措施不當?shù)葐栴}進行糾正，提出糾正偵查活動違法23件。

（一）采取的主要做法

1、建立聯(lián)通互助工作格局。先后制定《東明縣人民檢察院派駐基層檢察室與轄區(qū)基層司法組織定期通報制度》等制度規(guī)范56項，對派駐基層檢察室開展法律監(jiān)督進行規(guī)范、管理和指導。充分發(fā)揮自己扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)、面向群眾、信息靈敏的優(yōu)勢，及時掌握了解相關信息。根據(jù)與公安機關簽訂的相關信息共享文件，認真查閱刑事案件信息情況，配合偵查監(jiān)督部門定期或不定期對公安派出所執(zhí)法活動進行巡查。

2、建立方便群眾訴求的監(jiān)督模式。充分發(fā)揮派駐檢察室配備電腦、高清攝像頭等高科技設備，以及鋪設有檢察專線網(wǎng)絡等信息化建設程度高優(yōu)勢，著力構建便捷高效監(jiān)督信息網(wǎng)絡體系。通過開展由派駐檢察室、辦案派出所共同參與的聯(lián)合接訪、社會危險性調查等，將檢察室打造成監(jiān)督派出所的“千里眼”“順風耳”，不斷擴大案件監(jiān)督線索來源。

3、建立健全有效監(jiān)督的制度規(guī)范。一是定期巡查制度。定期到派出所查閱刑事受理、立案、破案、撤案等登記情況。二是建立“室與所”、“科與室”“院與局”三項信息通報制度，定期相互通報刑事案件受理、立案、破案、撤案、變更強制措施和兩項監(jiān)督、審查逮捕等情況。三是偵查監(jiān)督約談制度。對收集到的需要向偵查人員當面核實的事由線索，由派駐檢察室及時聯(lián)系約談偵查人員。四是案件跟蹤監(jiān)督制度。重點針對公安機關接到報案后未立案，及立案后未報捕或移訴等案件，由派駐檢察室建立專門跟蹤臺賬。

（二）存在的主要問題

1、理念滯后問題。長期以來，在司法實踐中監(jiān)督理念陳舊的弊病始終未能得以根除。比如人權保障理念。少數(shù)人員認為只要嫌疑人有罪，偵查過程中存在些違法現(xiàn)象無關緊要，從而不進行監(jiān)督甚至視而不見，人權保障理念得不到很好的落實。再如重實體輕程序的觀念。實踐中，司法機關更比較側重于打擊犯罪，保證社會安全的價值，從而忽略了犯罪嫌疑人權益的保障。檢察機關對于公安機關移送案件中的實體錯漏情形能夠及時監(jiān)督，而對于違反法定程序等情形則未引起足夠重視，[2]導致對于偵查過程中存在問題監(jiān)督并不到位。再如配合與監(jiān)督。從司法實踐來看，公檢法三家是配合有余，制約不足。在打擊犯罪目標和工作考核利益的雙重需求的影響下，加之“有罪推定”等先入為主的傳統(tǒng)思維，導致公檢兩家更多的注重配合，忽略了對公安機關監(jiān)督作用的發(fā)揮。

2、知情權保障問題?，F(xiàn)行法律，在賦予檢察機關對公安機關監(jiān)督權的同時，卻沒有明確賦予檢察機關相應的知情渠道，沒有相應的措施保證監(jiān)督權的實現(xiàn)。檢察機關實踐中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索主要有以下渠道：控申部門移送的申訴、舉報、控告材料；通過辦理審查逮捕案件發(fā)現(xiàn)；查詢公安機關的辦案系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)。當前隨著派駐基層檢察室深入發(fā)展，知情權保障問題在一定程度上得到解決。如山東省檢察機關派駐檢察室普遍落實了刑事案件信息和數(shù)據(jù)資源共享制度：（1）定期信息互通制度；（2）即時信息互通制度；（3）探索建立信息互通電子平臺。[3]但實踐中仍存在諸多問題。一是群眾對有關法律知識了解少，加上對執(zhí)法機關的畏懼及路途、費用等因素影響，多數(shù)公民持多一事不如少一事，得過且過的心態(tài)，對一些不太嚴重違法問題，很少到檢察機關來控訴；二是雖然與公安機關簽訂了相關信息共享、查閱案件信息等文件規(guī)定，但由于公安機關辦案系統(tǒng)本身不統(tǒng)一，加上工作中錄入不規(guī)范、錄入滯后、錄入不對應等問題存在，案件跟蹤難度較大。并且對于通過登入公安機關的辦案系統(tǒng)了解其辦案的情況，受制于公安機關案件信息的錄入，就是說公安機關提供給檢察機關的信息一定要是客觀真實、不是經(jīng)過篩選的，這點在實際執(zhí)行中無法得以根本保證。

3、部門協(xié)作不暢問題。影響派駐檢察室對基層法庭、派出所、司法所等部門法律監(jiān)督的一個重要原因，源于各部門間協(xié)作配合不暢。除去實踐運作方面的因素考量外，法律制度層面的缺失不足是產(chǎn)生此種現(xiàn)象的重要因素。在現(xiàn)有的基層司法機構體系中，相較于人民法庭、公安派出所的設置，派駐檢察室的設立依據(jù)比較薄弱。唯一可勉強作為設立依據(jù)的，是高檢院1993年4月頒布的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，但該《條例》只是一個原則性規(guī)定，缺乏可操作性。相較于《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》等法律規(guī)范而言，其效力明顯存在差別。

[4]2010年10月，最高人民檢察院制定《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉的指導意見》，對主要職責和工作重點的規(guī)定，也僅是“受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行法律監(jiān)督”較為原則性的規(guī)定。2014年9月，山東省人民檢察院制定出臺的《派駐基層檢察室工作細則（試行）》雖然對派駐檢察室開展訴訟監(jiān)督、排查化解矛盾糾紛、社區(qū)矯正監(jiān)督等作出明確規(guī)定，但也僅是檢察機關的部門規(guī)定，對公安等其他單位沒有太大約束力。在檢察室對派出所執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則的法律文件中，多數(shù)規(guī)范性文件的效力層級較低并以通知的形式規(guī)定，并不具有普遍的效力，這種效力層級不高的問題，還導致了各個部門之間的協(xié)作不暢。[5]

4、制約力保障問題?？v觀多年來的司法實踐，在檢察機關對公安機關的監(jiān)督制約方面，缺乏強力剛性保障手段，制約力不強，保障性不足，已經(jīng)成為長期阻礙檢察法律監(jiān)督作用更好發(fā)揮的重要短板之一。法律監(jiān)督，是國家授予檢察機關的神圣職權。我國憲法規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，刑事訴訟法規(guī)定人民檢察院對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，人民檢察院組織法對各級檢察院職權行使亦有明確規(guī)定，如“對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督”“對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監(jiān)督”等。但在司法實踐中，我國檢察權對偵查權的監(jiān)督往往表現(xiàn)得軟弱無力、有名無實，監(jiān)督效率低、軟弱無力等。我國檢察機關對派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督面臨的最大問題，就是監(jiān)督不力，流于形式，有監(jiān)督之名，卻無監(jiān)督之實。

[6]同前所述，法律制度層面的缺失不足同樣是導致監(jiān)督制約力不強的重要因素。如我國現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定對公安機關應當立案而不立案的案件進行監(jiān)督，可要求公安機關說明不立案理由，可發(fā)出立案通知，但對發(fā)出立案后的監(jiān)督程序，法律沒有具體規(guī)定。再如，如果出現(xiàn)偵查部門或人員不服從檢察機關監(jiān)督情形的，將承擔什么樣的法律后果，受到什么懲戒等，沒有剛性的約束性規(guī)定。雖然公安部頒布的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》中規(guī)定進行刑事訴訟接受人民檢察院的法律監(jiān)督，但也只是原則性規(guī)定，實踐操作性不強。

5、隊伍建設不足問題。當前，在派駐檢察室隊伍建設方面，還存在諸多需要改進的地方。一是人員配備方面。由于派駐檢察室設置大多遠離城市中心，有的還比較偏遠，條件艱苦，事務繁雜，待遇不高，不能就近照顧家庭等，一定程度上影響了干警到派駐檢察室工作的積極性。二是人員結構不合理。具體到東明縣檢察院，由于前些年人員招錄不太均衡，如某年一次招錄數(shù)十人，而后又多少年沒有招錄，雖然2011年新一屆黨組上任后采取積極措施，加大人員招錄力度，逐年進行增補，但也無法改變過去形成的結構不合理狀況，導致當前隊伍年齡結構上出現(xiàn)空白斷層、青黃不接。如5個派駐檢察室檢察干警，年齡在50歲以上的占到大多數(shù)，青年干警較少，不利于派駐檢察室長遠發(fā)展。三是綜合業(yè)務能力不足。派駐檢察室工作綜合性較強，涉及職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、執(zhí)行檢察、控告申訴等多個部門的業(yè)務，以及隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展應用，互聯(lián)網(wǎng)、電腦科技應用等對檢察工作注入新的活力，也對檢察室工作人員提出更高要求，這就要求派駐檢察室工作人員必須滿足這些部門、行業(yè)的工作需求，要是個多面手。但由于派駐檢察室成立時間短，人員新，經(jīng)驗少，有些工作也才進入摸索、起步階段，必須大力加強檢察室隊伍建設。

二、開展對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督需要厘清的幾個問題

開展由派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動的監(jiān)督工作，具有較強的實踐性、創(chuàng)新性，直接關系到檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉戰(zhàn)略實施，關系到人民群眾的切身利益，關系到司法公正價值的實現(xiàn)，關系到社會治安穩(wěn)定大局。但是，要開展好派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法監(jiān)督工作，首先要厘清下面幾個問題：

一是派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的應當性。要想防止權力被濫用，就必須加強對權力的監(jiān)督制約。公安派出所作為公安機關的派出機構，擁有刑事案件偵查權、治安案件處置權、綜合治理管轄權等眾多權力。比如公安派出所作為重要的刑事偵查主體，在立案撤案、偵查活動等方面承擔日漸重大的職責。偵查權作為一項重要的國家公權力，天生就有被濫用的可能性。見諸報端的各種錯案，往往與偵查機關濫用偵查權、刑訊逼供、違法取證分不開的，偵查權的濫用而得不到有力的監(jiān)督，使各種典型錯案時有發(fā)生。[7]據(jù)統(tǒng)計，目前全國派出所年接案600余萬件，立案僅200萬，不予立案的案件是否合法，就缺乏必要的監(jiān)督。[8]另外，許多偵查措施特別是強制性偵查措施，如拘留、查封、扣押等，采用不當就會損害相關人員的自由、財產(chǎn)、隱私等，危害群眾的切身利益。因此，加強對權力行使的監(jiān)督制約，是國家權力架構的必然要求。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，對公安執(zhí)法活動進行法律監(jiān)督是憲法賦予的神圣職責，派駐檢察室作為檢察機關向基層法律監(jiān)督觸角的延伸，作為公安派出機構的公安派出所理所當然應當接受其法律監(jiān)督。

二是派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的有限性。派駐檢察室法律監(jiān)督職權來源于派出檢察院法律監(jiān)督職權的延伸，其對公安派出所法律監(jiān)督職權的行使應當囿于派出檢察院法律監(jiān)督范疇之內(nèi)。根據(jù)憲法的規(guī)定，檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，但這種法律監(jiān)督主要是對訴訟活動和判決裁定執(zhí)行的監(jiān)督，并不是一種普遍的法律監(jiān)督。因此，派駐檢察室對公安派出所的監(jiān)督范圍，應當主要限定在與刑事執(zhí)法活動相關的方面。并且，由于派駐檢察室成立時間短，人員力量、工作經(jīng)驗都相對不足，也不應把監(jiān)督范圍擴大化，什么都管、都涉及，搞成大而全的監(jiān)督，結果是什么都管卻什么都管不好，體現(xiàn)不出監(jiān)督效果，沒有特色。在當前形式下，應當集中人力、財力，突出強化對公安派出所刑事執(zhí)法活動方面的監(jiān)督，干出實績，干出成效。因此，派駐檢察室對公安派出所的法律監(jiān)督，應當集中在兩個方面：一是案件監(jiān)督。主要包括公安派出所在執(zhí)法過程中存在的應當立案而不立案，可能涉嫌犯罪而作治安案件處理，或者不應當立案而立案，以權謀私，徇私枉法，非法干預經(jīng)濟糾紛、民事糾紛等。二是刑罰執(zhí)行。主要包括緩刑、假釋、管制、剝奪政治權利等監(jiān)外執(zhí)行工作。三是強制措施、偵查措施，特別是強制性偵查措施。包括采用刑訊逼供以及其他非法方法收集犯罪嫌疑人供述的，采用暴力、威脅等非法方法收集證人證言、被害人陳述，或者以暴力、威脅等方法阻止證人作證或者指使他人作偽證的，偽造、隱匿、銷毀、調換、私自涂改證據(jù)，或者幫助當事人毀滅、偽造證據(jù)的，對與案件無關的財物采取查封、扣押、凍結措施，或者應當解除查封、扣押、凍結不解除的，違反刑事訴訟法關于決定、執(zhí)行、變更、撤銷強制措施規(guī)定的。[9]

三是派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的統(tǒng)一性。派駐檢察室法律監(jiān)督職權的行使，應當統(tǒng)一于派出檢察院法律監(jiān)督整體大局，不可游離于派出檢察院法律監(jiān)督格局之外，而去獨自開展法律監(jiān)督工作。如山東省人民檢察院在制定的《派駐基層檢察室工作細則（試行）》中規(guī)定：“檢察室是派出院的組成部分，在派出院統(tǒng)一領導下開展工作。檢察室應加強與派出院業(yè)務部門的協(xié)作配合，接受業(yè)務指導，主動做好工作銜接”“檢察室在工作中發(fā)現(xiàn)公安機關可能存在應當立案偵查而不立案偵查，不應當立案偵查而立案偵查情形的，應當將監(jiān)督線索移送派出院偵查監(jiān)督或未成年人刑事檢察部門”“對于通過來信來訪受理和自行發(fā)現(xiàn)的職務犯罪案件線索，檢察室應當專人管理，并在7日內(nèi)移送派出院舉報中心”，等等。由于可以看出，派駐檢察室法律監(jiān)督職能發(fā)揮與派出檢察院法律監(jiān)督職能發(fā)揮是統(tǒng)一的、一體的，是一個整體，只是側重點不同。派駐檢察室的作用，更加注重于發(fā)現(xiàn)、摸查監(jiān)督線索，更多的是起到“眼睛”“耳朵”的功能。長期以來，檢察機關對公安機關的法律監(jiān)督，大多通過書面審查的方式，通過審閱卷宗發(fā)現(xiàn)，而卷宗上的材料都是經(jīng)過甄選的。監(jiān)督途徑的書面化具有先天性缺陷，因為偵查活動是否合法的有關情況一般不會直接在偵查案卷上反映出來。[10]現(xiàn)在通過派駐檢察室就能有效規(guī)避這一弊端，將監(jiān)督的觸角延伸到卷宗之外，獲取更多真實有價值的線索。因此，派駐檢察室要加強與相關業(yè)務部門的協(xié)作對接，實現(xiàn)法律監(jiān)督職能發(fā)揮的最大化。

三、強化對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的對策建議

（一）完善立法，推動派駐檢察室監(jiān)督深度介入公安派出所執(zhí)法過程

我國現(xiàn)行的《刑事訴訟法》制定于1979 年，歷經(jīng)1996 年、2012 年兩次重大修改。1996 年的法律修改采取了英美法系當事人主義的某些做法，形成職權主義框架。16年后，隨著刑事訴訟法的再次修改，原有的職權主義的訴訟模式逐步改變，訴訟價值和訴訟結構日益轉向更具保障人權及更富對抗意義的當事人主義，或者至少吸收當事人主義的合理要素。在庭審方式上采用“對抗制庭審”方式，增強庭審的對抗性，提高控辯雙方參與庭審的積極性，公安機關偵查終結的案件由檢察機關向法院提起公訴，并承擔法庭審判的結果，而法官則更多地是體現(xiàn)居中裁判的價值。由于偵查機關一般不直接承擔審判的后果，其更關注的是如何抓獲犯罪嫌疑人，固定基本的證據(jù)。因此，對于檢察機關來說，辦案壓力、風險顯著增強，必須要審查清楚偵查機關提供的證據(jù)是否能達到事實清楚、確實充分的標準，能否得到法官的支持等。所以，賦予檢察機關對偵查機關執(zhí)法辦案的控制權是必要的，否則，將無法確保訴訟程序的順利進行。

在國外，實現(xiàn)起訴權對偵查權的領導、指揮和控制是普遍通行做法。如美國，采用相對徹底的當事人主義訴訟模式，實行公訴指揮和引導偵查的工作機制，檢察官對警察的刑事調查、偵查活動擁有指揮、引導及監(jiān)督的權力。其他如日本、德國等國家，對起訴權指揮偵查也有相關的規(guī)定，比如起訴機關有調動警察偵查的權力、有權隨時介入并發(fā)布指示和命令等。而我國在刑事訴訟立法上，這方面的規(guī)定是非常欠缺、不足的，導致實踐中起訴領導、控制偵查的理念嚴重缺失。當前，在“推進以審判為中心的訴訟制度改革”的大背景下，必須進一步完善立法，增強檢察權對偵查權的監(jiān)督控制。要確立檢察機關、公安機關同為控方的“大控方”理念，從法律上賦予檢察機關有調動公安機關協(xié)助偵查、隨時介入公安機關查辦案件、調閱案卷材料、領導、引導、監(jiān)督偵查等權力。在具體訴訟制度設計上，要突出強調檢察機關在刑事訴訟中對偵查機關的偵查取證行為的領導、指揮、監(jiān)督權。在司法體制改革中，就應當將承擔偵查職能的司法警察劃歸檢察機關領導和管理。[11]當然，在短期內(nèi)要實現(xiàn)這樣的改變是不現(xiàn)實的，在目前大的制度框架不變情況下，立法機關可先行研究對有關法律條文進行修訂完善，逐步建立由檢察機關監(jiān)督、引導公安執(zhí)法辦案的工作機制，深度介入公安執(zhí)法辦案全過程。只要立法明確了，派駐檢察室作為最為基層、末梢的法律監(jiān)督主體，對公安派出所法律監(jiān)督存在的難題也就迎刃而解了。

（二）立足實際，加大派駐基層檢察室隊伍建設力度

堅持從滿足實踐需求出發(fā)，有針對性的提高基層檢察室隊伍素質能力。

一是具備較強的群眾工作能力?；厮輾v史，我們黨之所以能夠歷經(jīng)磨難而始終保持旺盛的生命力和戰(zhàn)斗力，不斷取得革命、建設和改革的偉大勝利，最根本的原因就在于始終踐行群眾路線。不容忽視的是，我們的一些黨員干部在這方面仍存在諸多問題，如群眾觀念淡薄，與人民群眾的感情日益疏遠；群眾立場不穩(wěn)，官僚作風滋長，形式主義嚴重；群眾工作能力不適應，在群眾工作中“失語”，在群眾方法上“失效”，聯(lián)系群眾的能力下降等。關于黨的群眾路線，習近平同志有許多重要論述，如“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”、“群眾路線是永葆黨的青春活力和戰(zhàn)斗力的重要傳家寶”、“能否保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，決定著黨的事業(yè)的成敗”等。圍繞保持黨的先進性和純潔性，黨的十八大作出了在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動的重大部署。作為深入群眾工作一線的派駐檢察室的工作人員，直接和群眾面對面打交道，具備較強的群眾工作能力尤為重要，只有這樣才能聽到群眾真實的聲音。因此，要經(jīng)常性地開展對派駐檢察室人員提高群眾工作能力水平的專項教育。

二是具備較強的綜合業(yè)務能力。高檢院下發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，對派駐檢察室工作職能的基本定位是：1.接收群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪；2.發(fā)現(xiàn)、受理職務犯罪案件線索；3.開展職務犯罪預防；4.受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行法律監(jiān)督；5.開展法制宣傳，化解社會矛盾，參與社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建；6.監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正工作，參與并促進社會管理創(chuàng)新；7.派出院交辦的其他事項?？梢钥闯?，派駐檢察室的工作幾乎涉及到了派出檢察院的大部分部門業(yè)務工作。鑒于當前派駐檢察室人員較少的現(xiàn)狀，相應地，對其工作人員的綜合素質能力也就提出了較高要求?？梢圆槐鼐稠棙I(yè)務工作，但是對檢察院的各項業(yè)務工作都要有所知曉。培養(yǎng)綜合工作能力，一方面是積極從書本、網(wǎng)絡等載體上學習有用知識，擴大知識面，以自學為主，也可通過組織知識講座、法律課堂等形式，進行集體學習教育，或者同一些大學院校聯(lián)合，選派人員到學校進行定期學習培訓；另一方面是向實踐學習。“讀萬卷書，不如行萬里路”。加強與有關業(yè)務部門的業(yè)務合作，強化實戰(zhàn)演練，通過辦案實踐的鍛煉提高自身的素質能力?！耙孕卸笾?，因知而善行”，以干促學也是一條快速提高隊伍素質的捷徑。

此外，要建立隊伍建設長效機制。以制度的形式把一些好的經(jīng)驗做法固定下來，推廣出去。比如，對于新招錄進檢察機關的人員，以制度形式規(guī)定先到派駐檢察室實踐鍛煉一到兩年，一方面可解決派駐檢察室人員不足困境，同時也為剛走出校門大學生提供實踐鍛煉機會；再如適當提高派駐檢察室人員職級待遇、崗位交流等。上級部門要加強對先進經(jīng)驗的研究總結，并及時進行推廣。

（三）延伸觸角，極力拓展監(jiān)督信息渠道來源

長期以來，信息來源的缺失始終是制約檢察機關法律監(jiān)督深入發(fā)展的瓶頸之一。要擴大知情權，我們認為必須要加大以下兩方面工作：

一是開源。就是要拓展、延伸、豐富信息渠道來源。首先在思想上，要樹立積極、主動的工作理念，不能坐等上門。長期以來，可能我們已經(jīng)習慣了這種被動的、消極的、坐等上門的工作方式，等待公安機關送卷上門，等待受害人、舉報人、控告人上訪接待，習慣了把獲取的視野局限于辦公室之內(nèi)，而不太習慣主動地、積極地去上門獲取。特別是派駐基層檢察室，更要轉變這種被動獲取的理念，要走出去，積極地、深入地融入到群眾中去，要實行“拿來主義”。其次，要加強相關法律知識宣傳。在調查中，我們了解到，相當部分的群眾根本不知道有派駐檢察室這么個機構，更不用說什么職責功能了。所以，今后一定要加大對群眾法律知識的宣傳，對檢察職能的宣傳，讓老百姓了解基本的法律常識，知道檢察院、派駐檢察室的職能作用。要充分利用現(xiàn)代科技成果擴大宣傳的影響力和效果。通過檢察官方微博、微信、門戶網(wǎng)站、電視、電臺等多種手段，把宣傳工作做到田間地頭、庭院炕頭、百姓手頭，擴大檢察機關影響力。第三，加強案件走訪。凡是在派駐檢察室轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事案件，派駐檢察室要做到心中有數(shù)。注重對涉案當事人及其家庭的走訪，了解情況，以便及時發(fā)展案件辦理中的違規(guī)情況。

二是整合。首先要強化檢察機關內(nèi)部整合。有一種不好的現(xiàn)象是，在檢察機關內(nèi)部，各業(yè)務部門缺乏互通、交流，多的是眼睛向內(nèi)、低頭辦案，只管做好自己手頭的事，少的是善于橫向思維、整體考量。所以有必要建立橫向交流機制，如設立部門臺帳，對本部門受理、辦理、處理案件情況在機關內(nèi)部門間進行定期通報，特別是派駐檢察室，更要加強與相關業(yè)務部門的溝通交流，實現(xiàn)資源共享，以促進相關問題發(fā)現(xiàn)。其次是強化同公安部門的通力合作，構建相互間案件信息通報體系。要建立刑事案件信息通報制度。公安派出所應當就刑事案件報案、立案、破案、撤案、移送審查起訴、另案處理情況，以及采取、變更、延長挽留、逮捕等強制措施情況，定期向派駐檢察室通報。對重大、復雜、社會影響面大的案件隨時通報，將從案件受理、偵查到終結的全部辦案過程全部納入派駐檢察室的監(jiān)督視野。同時，派駐檢察室也要定期把監(jiān)督的情況向公安派出所反饋，促進問題整改；要建立案件信息查詢制度。結合相關法律法規(guī)，就查詢范圍、程序、方式等與公安機關達成共識即規(guī)范偵查行為、提高案件質量、促進工作開展，取得公安機關的積極配合，授權派駐檢察室可以隨時查看公安派出所的內(nèi)部信息系統(tǒng)，可以登錄公安派出所案件辦理系統(tǒng)，以實現(xiàn)對公安派出所執(zhí)法辦案同步、動態(tài)監(jiān)督。

（四）健全完善機制，增強派駐檢察室監(jiān)督制約力

從法律規(guī)定上看，檢察機關的監(jiān)督職權，除了啟動審判程序具有強制性之外，法律通常都沒有對監(jiān)督對象作出任何約束性的規(guī)定，這就使檢察機關的法律監(jiān)督在一定程度上依賴于監(jiān)督對象的接受程度。[12]要確保監(jiān)督實效，就必須讓檢察機關的監(jiān)督具有剛性約束力。

一是建立案件適時介入機制。根據(jù)我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》第八十五條規(guī)定，必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論。因此，檢察機關可以適時介入公安機關案件辦理，這是檢察機關的法定職權。但條文“重大案件”的限制又為檢察機關的“適時介入”增添了諸多阻礙，甚至使之成為抵制監(jiān)督的借口，影響了檢察機關法律監(jiān)督權行使。因此，關于“重大案件”的限制應當修正，應把“重大”兩字去掉，對公安機關偵查案件，檢察機關都應當有權介入監(jiān)督，這是由憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督的屬性所決定的，最高檢、公安部應當就案件適時介入機制出臺相關規(guī)定。對發(fā)現(xiàn)的嚴重違法行為，嚴格按照法律規(guī)定發(fā)出《糾正違法通知書》，這是檢察機關對公安派出所監(jiān)督處理機制中最嚴厲的一種監(jiān)督處理方式，按照目前公安機關的內(nèi)部辦案規(guī)定，接受《糾正違法通知書》的公安機關應當向上級公安機關備案，并列入公安機關內(nèi)部考核范圍。對發(fā)現(xiàn)存在瀆職問題的，及時由反瀆部門介入。

二是建立強制措施及強制性偵查措施司法審查機制。除逮捕外，公安機關采取拘留、取保候審、監(jiān)視居住、拘傳、搜查、扣押、監(jiān)聽等均由公安機關自行決定。長期以來，公安權力過重、監(jiān)督乏力、違規(guī)執(zhí)法、冤假錯案不斷，飽受世人詬病。當前，隨著依法治國進程推進，國人法律意識、民主意識、人權意識不斷增強，刑事訴訟法修改后，非法證據(jù)排除等新證據(jù)規(guī)則的確立，以及“以審判為中心”的訴訟制度改革進行，法院庭審制度改革，審判對抗性提高等一系列新變化、新形勢，對公安、檢察等部門刑事訴訟工作提出新要求、新期待，加強檢察權對偵查權行使的事前控制確有必要。國際上，聯(lián)合國刑事司法準則，對強制措施和強制性偵查行為確立了司法審查原則。即在刑事司法活動中，偵查、檢控機關所實施的涉及限制或者剝奪公民人身、自由、財產(chǎn)等權利的強制性措施和強制性偵查行為，必須由法院授權、審查和提供救濟的制度。[13]因此，我國有必要建立在公安派出所采取強制措施和強制性偵查措施時，由檢察機關授權、審查和提供救濟的司法審查制度。

三是建立參與對公安派出所及偵查人員考評考核機制。對于公安派出所辦理的刑事案件，發(fā)現(xiàn)有違法的問題，往往通過口頭或者書面予以糾正，但這對于公安機關僅僅起到了警告和督促的效力，缺乏有效的強制約束力。[14]實踐中，導致檢察機關監(jiān)督制約力不足的一個重要原因，就在于只管事不管人，偵查人員對監(jiān)督重視不夠，即使不服從檢察機關的監(jiān)督，也沒有剛性的懲戒性措施。如果法律認為某個事項應當設定為檢察機關法律監(jiān)督的對象，那就應當同時規(guī)定監(jiān)督對象對檢察機關的監(jiān)督意見作出反應的義務。沒有這樣的規(guī)定，就可能使法律監(jiān)督的檢察機關的職權陷于難以有效行使的境況。[15]要改變監(jiān)督軟弱無力現(xiàn)狀，就應當賦予檢察機關對監(jiān)督對象具有一定的話語權。高檢院應當聯(lián)合公安部，制定參與對公安派出所及偵查人員考評考核機制，如公安派出所偵查人員在進行晉職、晉級、考核測評時，應當將檢察機關的評價作為其業(yè)務考核的重要依據(jù)之一，對不服從監(jiān)督的派出所偵查人員，檢察機關可以建議其上級機關對其批評、警告、處罰等，上級公安機關應當接受等，切實提高檢察機關法律監(jiān)督制約執(zhí)行力。

習近平總書記強調指出，深化司法體制改革，建設公正高效權威的社會主義司法制度，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央對司法體制改革高度重視，緊緊圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，緊緊圍繞維護社會公平正義，抓緊落實有關改革舉措，取得了重要進展。因此，加強對公安派出所執(zhí)法活動的監(jiān)督不僅順應了司法改革的方向，也是今后一段時期檢察機關強化法律監(jiān)督工作的重要著力點和工作重點，通過對公安派出所的執(zhí)法活動監(jiān)督，有效促進派出所公正規(guī)范執(zhí)法，共同維護基層的司法公正。

基金項目：本文為2015年度山東省人民檢察院專題調研和理論研究專項課題，項目編號：SD2015B10。

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[15]張智輝：《中國特色檢察制度的理論探索》[J]，《中國法學》2009年第3期，第190頁。

（作者單位：東明縣人民檢察院，山東 菏澤 274500）