張藝爍

摘要：本研究在對“兩會”概念作歷史梳理的基礎(chǔ)上，就這一概念的演進(jìn)進(jìn)行了政策分析。本研究認(rèn)為，“兩會”的作用已不局限于其議程本身，而是作為一種相對固定的機(jī)制在發(fā)揮作用，即人大與政協(xié)已經(jīng)成為一個相互完善、相互作用的有機(jī)體，且在“兩會”閉會期間仍然發(fā)揮著作用，由此形成“兩會”機(jī)制?！皟蓵睓C(jī)制充分利用人大扣政協(xié)各自的優(yōu)勢并加強(qiáng)兩者之間的互動合作，有效提高了政府決策的科學(xué)化和民主化程度?！皟蓵辈粌H成為中國民主政治發(fā)展的重要平臺，也成為世界了解中國的重要窗口。

關(guān)鍵詞：“兩會”機(jī)制;人民代表大會;政治協(xié)商會議;歷史演進(jìn)

一、“兩會”概念的起源

“兩會”的原始概念并不是指現(xiàn)在意義上的人民代表大會和政治協(xié)商會議，而是一個具有多重指稱內(nèi)涵的概念。目前，“兩會”已成為代表委員參與國家事務(wù)管理，就國民經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域建言資政的重要平臺。同時，它也是中國民主政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。“兩會”概念的由來經(jīng)歷了一定的歷史發(fā)展過程，最終才形成今天的慣例。

從1959年全國人民代表大會和第三屆全國人民政治協(xié)商會議開始，全國和地方人民代表大會和政協(xié)會議同時舉行。1978年2月，全國政協(xié)會議在北京召開，出席會議的政協(xié)委員也列席了全國人大五次會議。從那時起，全國政協(xié)委員列席全國人大會議的形式已經(jīng)得以恢復(fù)。此后，全國政協(xié)會議和全國人大被稱為“兩會”。”1984年5月20日，“兩會”首次出現(xiàn)在人民日報的新聞標(biāo)題中：“全國人大代表繼續(xù)審查政府工作報告，全國政協(xié)委員繼續(xù)討論全國人大和政協(xié)會議文件?！边@是“兩會”的概念首次出現(xiàn)在“人民日報”的報道中。

關(guān)于“兩會”一詞最早的表述，是在中華人民共和國成立初期，當(dāng)時指民建中央和全國工商聯(lián)。1962年4月29日，它首次出現(xiàn)在人民日報的標(biāo)題中，當(dāng)時的表述是“民建、工商聯(lián)召開常委會會議，通過了兩會今年的總?cè)蝿?wù)和共同工作要點(diǎn)?！薄?986年以后，雖然民建聯(lián)和工商聯(lián)合會出現(xiàn)在人民日報的標(biāo)題中，但已經(jīng)不再使用“兩會”這個詞。也就是不再以“兩會”概念的身份出現(xiàn)。

其次出現(xiàn)的是中國基督教兩會，即中國基督教三自愛國運(yùn)動委員會和中國基督教協(xié)會，1982年9月25日首次出現(xiàn)在人民日報的新聞標(biāo)題上“中國基督教兩會全委會號召基督徒，投身于開創(chuàng)我國社會主義建設(shè)新局面?！?/p>

再出現(xiàn)的是現(xiàn)在的全國人大和政協(xié)“兩會”的概念。此后，隨著“兩會”影響力的擴(kuò)大，“兩會”的概念，具體指人大和政協(xié)，已逐漸確定。它在中國的政治生活中扮演著越來越重要的角色。

“兩會”的最后一個概念是指海峽兩岸關(guān)系協(xié)會和臺灣海峽交流基金會于1993年1月5日首次出現(xiàn)在人民日報的新聞標(biāo)題上?！昂f(xié)會致函臺灣海峽基金會，建議兩個協(xié)會盡快建立溝通渠道?！薄！昂f(xié)會的信函說，為促進(jìn)海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作與各項(xiàng)交流交往，維護(hù)兩岸同胞的正當(dāng)權(quán)益，兩會應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系與合作?！痹?0世紀(jì)90年代，海協(xié)會和?；鶗摹皟蓵备拍畛霈F(xiàn)在人民日報的頭條新聞中。在21世紀(jì)，它已經(jīng)大大減少。“兩會”逐漸成為人大和政協(xié)的專屬詞匯。

二、“兩會”概念演進(jìn)的政策分析

“兩會”的作用已不局限于其議程會議本身，而是作為一種固定的制度在發(fā)揮作用，即人大與政協(xié)已經(jīng)成為一個相互完善、相互作用的有機(jī)體，且在“兩會”閉會期間仍然發(fā)揮著作用，由此形成“兩會”機(jī)制。

1.記錄“兩會”機(jī)制的成型

“兩會”機(jī)制的形成與“兩會”的出現(xiàn)是緊密聯(lián)系的。1978年以來，全國人大和政協(xié)會議被媒體稱為“兩會”后，“兩會”逐漸形成制度化，規(guī)范化，程序化。由此形成了一種機(jī)制——“兩會”機(jī)制。

首先，憲法明確了人大和政協(xié)的地位。新中國成立前夕，政協(xié)第一次全體會議通過的“共同綱領(lǐng)”，發(fā)揮了臨時憲法的作用。1982年憲法，我國現(xiàn)行憲法正式明確規(guī)定了人民政協(xié)的性質(zhì)，地位和作用。此外，1982年憲法還發(fā)展和完善了人民代表大會制度。規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會在閉會期間行使全國人民代表大會的權(quán)力。到目前為止，全國人民代表大會和政協(xié)在國家政治生活中的地位已經(jīng)正式確立。

其次，“兩會”會期趨于穩(wěn)定。自1985年第六屆全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議三屆會議以來，每年3月全國人民代表大會的實(shí)踐已經(jīng)形成。每五年稱為一屆，一屆有五次，分五年召開，而地方兩會一般在全國“兩會”召開前舉行，即上一年年末或下一年年初。官方文件也規(guī)定了這一點(diǎn)，提出“全國人民代表大會在每年的第一季度舉行”。會議時間定在3月初，以便代表們有更多的時間準(zhǔn)備，從而為科學(xué)決策提供一定的保障。自1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議和中國人民政治協(xié)商會議全國委員會召開以來，全國“兩會”召開時間已成為固定日期，全國人民代表大會于每年3月5日召開，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會定于每年3月3日開幕。除涉及換屆選舉的第一次會議外，會議的會期通常為14-15天。因此，隨著“兩會”會期的逐漸穩(wěn)定，作為具有中國國情特點(diǎn)的制度安排，“兩會”機(jī)制也逐漸形成。

再次，會議程序與內(nèi)容的規(guī)范化。會議期間，全國人大的主要議程是審查“一府兩院”的工作報告，審查前一年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的執(zhí)行情況，以及中央和地方預(yù)算情況的報告。全國人大代表就重要問題，聯(lián)合提案。會議內(nèi)容還包括選舉和任命國家機(jī)構(gòu)組成人員。而政協(xié)也基本依照此程序，聽取和審議相關(guān)的工作報告和關(guān)于提案工作情況的報告，反映本界別的利益訴求。此外，自1959年4月以來，全國政協(xié)委員已正式列席全國人大，這已經(jīng)成為慣例。在閉會期間，“兩會”機(jī)制也發(fā)揮了作用。人民政協(xié)還在基層開展深入調(diào)查研究，收集信息并進(jìn)行意見綜合，深入了解和反映各界人士的利益。人大和政協(xié)也聯(lián)合開展視察工作。這一做法起源于20世紀(jì)50年代，毛澤東曾提出，國家和地方人大代表和政協(xié)委員應(yīng)共同進(jìn)行檢查，有利于了解情況，與群眾密切聯(lián)系。對各方面工作都大有利處，這可以看作是會外合作。“兩會”內(nèi)容漸趨充實(shí)和完善，會內(nèi)會外合作形式日益多樣化，這在一定程度上也是“兩會”制度定型固定的表現(xiàn)。

最后，政治參與的有序化。每逢“兩會”，各家媒體可能成為繼代表和委員之后最活躍的一個群體，因此為了保證參與的有序化，全國人民代表大會專門設(shè)立了“部長通道”，成為中外媒體每年采集新聞的重要領(lǐng)域。2018年，第十三屆全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議全國委員會分別設(shè)立了“代表通道”和“委員通道”。這使代表委員和媒體之間形成了良性互動，同時彰顯了“兩會”的開放度和透明度，也說明了“兩會”機(jī)制逐漸走向成熟。

2.凸顯“兩會”機(jī)制的重要性

中國現(xiàn)代民主政治道路形成了較為全面系統(tǒng)的機(jī)制，人大與政協(xié)緊密聯(lián)系，并與其他黨政機(jī)關(guān)共同發(fā)揮作用，即“兩會機(jī)制”。總的來說，全國人大和全國政協(xié)“兩會”概念的使用頻率一直在上升，尤其是十八大以來，在新一屆中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)下?！叭嗣袢請蟆痹絹碓街匾暋皟蓵?，“兩會”的報道數(shù)量呈現(xiàn)突增。報告內(nèi)容豐富多彩，呈現(xiàn)出全方位，多角度，立體化的特點(diǎn)。需要指出的是，人民代表大會制度的運(yùn)作也體現(xiàn)為協(xié)商民主，如代表團(tuán)就政府工作和重大問題進(jìn)行磋商，以及人事決策的集體討論醞釀。在人民政治協(xié)商會議的運(yùn)行中也有投票表決，如對于政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的選舉以及政協(xié)常委會工作報告的表決等。這表明，基于“兩會”機(jī)制的中國特色民主政治發(fā)展道路，為代議民主和協(xié)商民主的創(chuàng)新提供了重要的實(shí)踐平臺。

其中，“全方位”主要體現(xiàn)在從“兩會”召開前期的準(zhǔn)備工作、到召開期間的進(jìn)展報道、再到“兩會”結(jié)束后的宣傳工作，“人民日報”開展了全面的后續(xù)報道，報告中涉及的主題也廣泛而全面。涵蓋社會保障、教育改革、醫(yī)療改革、住房制度、脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境保護(hù)等多個議題。“多角度”主要體現(xiàn)在“人民日報”關(guān)于“兩會”熱點(diǎn)話題的不同角度和不同方面的報道。以代表委員的視角進(jìn)行報道，另一方面聚焦于網(wǎng)民對某項(xiàng)議題的意見表達(dá)或某個專家學(xué)者的評述，同時，也以人民日報“評論員”的身份發(fā)表了關(guān)于“兩會”的評論觀點(diǎn)，而不僅僅局限于某個單一的視角。“立體化”主要體現(xiàn)在《人民日報》通過創(chuàng)新報刊欄目，利用文字、圖片、視頻等多種形式報道“兩會”新聞信息，如“兩會表情”、“兩會剪影”、“兩會e客廳”等，使普通民眾也能對“兩會”有更為直觀的感受和更深層次的了解。

從“兩會”一詞詞頻的變化和“兩會”的報道來看，我們可以清晰直觀了解到“兩會”在國家政治生活中的地位和作用經(jīng)歷了一個連續(xù)完整的發(fā)展過程。與此同時，“兩會”的概念已經(jīng)從過去的多重含義演變?yōu)槿嗣翊泶髸腿嗣裾f(xié)所專屬的內(nèi)涵。這也從側(cè)面反映了“兩會”在國家政治生活中發(fā)揮的作用越來越大，越來越受到媒體界、政界及普通民眾的廣泛關(guān)注，而“兩會”機(jī)制也已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的制度安排。

綜上所述，“兩會”機(jī)制的重要性主要體現(xiàn)在“兩會”的特點(diǎn)和優(yōu)勢上。充分利用全國人大和政協(xié)各自的優(yōu)勢，加強(qiáng)兩者的互動與合作，有效提高政府決策的科學(xué)化和民主化程度。這在一定程度上也是中國民主政治發(fā)展的體現(xiàn)。每年的全國和地方“兩會”都受到了廣泛關(guān)注。這表明，世界離不開中國，中國也離不開世界，世界期待聽到中國的聲音，而中國的“兩會”制度也會繼續(xù)發(fā)揮它的作用，它不僅將成為中國民主政治發(fā)展的重要平臺，而且也將成為世界了解中國的重要窗口。