謝玉重

摘 要 眾所周知，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)面積廣袤，近年來(lái)在不斷改革、深化、調(diào)整。村域空間在土地利用上，農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置存在小、散、不專的問(wèn)題，制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要堅(jiān)持規(guī)劃先行，引導(dǎo)鄉(xiāng)村全面振興。

關(guān)鍵詞 村域;國(guó)土空間;規(guī)劃編制

1國(guó)土空間規(guī)劃總體定位

國(guó)土空間規(guī)劃指的是圍繞我國(guó)土地資源開發(fā)、保護(hù)以及治理等活動(dòng)展開的整體部署。促使規(guī)劃與社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的步調(diào)一致。國(guó)土規(guī)劃總體定位表現(xiàn)出戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性特點(diǎn)。其中涉及對(duì)國(guó)土空間的開發(fā)利用、保護(hù)和治理等措施，對(duì)展開相關(guān)活動(dòng)具有指導(dǎo)性作用的同時(shí)，還具有管控作用。例如：在當(dāng)前已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的《國(guó)土空間規(guī)劃綱要》中，主要強(qiáng)調(diào)了發(fā)展的總體戰(zhàn)略、主要功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略以及三大戰(zhàn)略。將國(guó)土資源實(shí)際環(huán)境的承受能力作為基礎(chǔ)，促進(jìn)國(guó)土定位規(guī)劃具備開發(fā)、保護(hù)與治理等內(nèi)容。所以，新時(shí)期我國(guó)土地總體規(guī)劃和其他國(guó)家存在相似之處，能促進(jìn)國(guó)土開發(fā)、優(yōu)化及保護(hù)等策略實(shí)施，進(jìn)而展開綜合治理的總體規(guī)劃[1]。

2村域國(guó)土空間規(guī)劃問(wèn)題

2.1 規(guī)劃重城輕村，城鄉(xiāng)資源配置不均衡

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)規(guī)劃編制中一直存在“重城輕村”的觀念。在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面，以詳細(xì)規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為著手建立了完備的規(guī)劃體系，全方位引導(dǎo)城市建設(shè)。而在村域規(guī)劃方面，因?yàn)槿鄙俳缍ù逵蚩臻g規(guī)劃法定地位的法律法規(guī)文件，使得村域國(guó)土空間規(guī)劃的地位不明確。而且很多地區(qū)在新增建設(shè)用地指標(biāo)分配上向城市傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)用地資源配置不均衡。

2.2 規(guī)劃比例尺小，難以指導(dǎo)村域規(guī)劃實(shí)踐

《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》未對(duì)村域土地利用總體規(guī)劃作強(qiáng)制性安排，導(dǎo)致村域規(guī)劃的可用資料缺乏?，F(xiàn)行村域規(guī)劃往往采用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)數(shù)據(jù)，即比例尺為1∶10000的工作底圖和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，其圖件比例尺較小，精度較低，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容較粗疏概略，深度不足，難以指導(dǎo)和規(guī)范村莊管理。

2.3 鄉(xiāng)村功能日益多元化滯后

由于區(qū)位、資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的差異，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)也并非都是簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民居住空間，很多鄉(xiāng)村地區(qū)有比較強(qiáng)的工業(yè)和休閑旅游功能。針對(duì)此特征，只關(guān)注中心城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)空間引導(dǎo)的規(guī)劃難以真正起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。如作為特大城市的近郊地區(qū)，生態(tài)、農(nóng)業(yè)資源豐富，傳統(tǒng)村落較多，特色農(nóng)業(yè)和旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求很大，但現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地還缺乏有效的規(guī)劃引導(dǎo)和管理手段。從全國(guó)來(lái)看，這種需求還在持續(xù)增長(zhǎng)，迫切需要結(jié)合空間規(guī)劃體系重構(gòu)，更加關(guān)注鄉(xiāng)村空間的用途管制和規(guī)劃引導(dǎo)，真正發(fā)揮空間規(guī)劃的綜合引領(lǐng)作用[2]。

3村域國(guó)土空間規(guī)劃編制方法

3.1 全域土地整治

以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，推進(jìn)國(guó)土空間綜合整治，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，以農(nóng)用地整治為基礎(chǔ)，以村莊宅基地整治為重點(diǎn)，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為首要任務(wù)。結(jié)合土地三項(xiàng)改革試點(diǎn)政策，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，構(gòu)建土地整治長(zhǎng)效機(jī)制，提升土地整治綜合效益。規(guī)劃期間，通過(guò)“田、水、路、林、村”綜合整治，逐步完善高標(biāo)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，積極推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、配套建設(shè)機(jī)井、農(nóng)田排灌等設(shè)施，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率和用水效率;完善田間道路，提高道路通達(dá)度和荷載標(biāo)準(zhǔn);加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)工程建設(shè)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境;完善農(nóng)田電網(wǎng)，配備齊全的輸配電設(shè)施，滿足灌排設(shè)施電力需求。

3.2 注重區(qū)域特色，兼顧統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題

村域國(guó)土空間規(guī)劃在解決村莊發(fā)展問(wèn)題的同時(shí)，還須體現(xiàn)區(qū)域特色性，延續(xù)本村獨(dú)具特色的人文環(huán)境。當(dāng)下越來(lái)越多文化村、休閑村、旅游村、生態(tài)村、民俗村等特色元素結(jié)合到規(guī)劃之中，但規(guī)劃不能生搬硬套，應(yīng)以村莊實(shí)際生活和生產(chǎn)需求為導(dǎo)向，綜合研究村莊城鎮(zhèn)化程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、區(qū)位特征等發(fā)展條件來(lái)組織規(guī)劃內(nèi)容，避免“千村一面”的現(xiàn)象。

3.3 注重景觀設(shè)計(jì)，以詳細(xì)性規(guī)劃引導(dǎo)用地空間布局

隨著村莊發(fā)展模式逐漸從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)型，轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)升級(jí)、文化提煉以及環(huán)境優(yōu)化等多驅(qū)動(dòng)因素推進(jìn)型。作為鄉(xiāng)村發(fā)展驅(qū)動(dòng)的重要載體，鄉(xiāng)村景觀設(shè)計(jì)通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)、文化、生態(tài)等各景觀元素進(jìn)行全面、綜合塑造，可升華鄉(xiāng)村的精神風(fēng)貌和文化底蘊(yùn)，創(chuàng)造出優(yōu)質(zhì)的村莊景觀，最終實(shí)現(xiàn)村莊的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。因此編制村域國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)充分考慮景觀設(shè)計(jì)等詳細(xì)規(guī)劃，清晰其結(jié)構(gòu)布局，確立村莊發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)村域空間用地布局安排。

3.4 功能植入，激發(fā)鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)力

進(jìn)入工業(yè)化中后期，我國(guó)的鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)定位于集糧食生產(chǎn)、生態(tài)安全、休閑旅游于一體的新空間。要按照“生態(tài)+”、“文化+”理念，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)嫁接新經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村新經(jīng)濟(jì)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動(dòng)鄉(xiāng)村活力。在鄉(xiāng)村地區(qū)，在保護(hù)好生態(tài)紅線區(qū)和永久基本農(nóng)田，確保生態(tài)和農(nóng)業(yè)主體功能的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)空間的多元化利用，增加空間的豐富性、社會(huì)的豐富性，培育具有地方特色的功能與產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)在大都市近郊區(qū)，結(jié)合重點(diǎn)生態(tài)片區(qū)培育騎行、登山、徒步等戶外運(yùn)動(dòng)休閑產(chǎn)業(yè)，結(jié)合自然景觀資源培育觀光、游憩、民宿等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè);拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的休閑教育功能，大力發(fā)展農(nóng)家生活體驗(yàn)、農(nóng)業(yè)科普教育等新型產(chǎn)業(yè)。在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，應(yīng)引導(dǎo)具有特殊自然、人文資源條件的鎮(zhèn)差異化發(fā)展，形成鄉(xiāng)村地區(qū)特色旅游重要節(jié)點(diǎn)和游客接待服務(wù)中心。

4結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)編制村域國(guó)土空間規(guī)劃，細(xì)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃總體安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村域國(guó)土空間開發(fā)利用與保護(hù)，合理安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，以適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求。在編制村域國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，繁榮興盛農(nóng)村文化，提高農(nóng)村民生保障水平，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，構(gòu)建“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，人與自然和諧共同發(fā)展新格局。

參考文獻(xiàn)

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[2] 羅隆誠(chéng)，房鵬飛.新一輪土地整治規(guī)劃“新視角”———以陜西省西安市為例[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2013，（10）：6-7.