胡宏昆

(中共海北州委黨校，青海 海北 810299)

易地扶貧搬遷是幫助貧困群眾挪窮窩、拔窮根的關(guān)鍵舉措，是指政府根據(jù)其職能將生活居住在生存條件差、發(fā)展困難地區(qū)的貧困人群，通過集中安置、分散安置的方式，促使搬遷人群逐步脫貧致富的扶貧脫貧工程。新型城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，是以人為本的城鎮(zhèn)化，是環(huán)境友好、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化。易地扶貧搬遷的目的是解決農(nóng)村貧困人口的貧困問題，以使其脫貧致富。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)村人口向市民轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。由此可以看出，二者的目標(biāo)都是為了解決貧困人口如何長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問題。因此，依據(jù)融合的內(nèi)在邏輯關(guān)系，各級(jí)政府應(yīng)積極將貧困人口的易地搬遷精準(zhǔn)脫貧融入新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，將易地扶貧搬遷與就近、就地、就勢(shì)城鎮(zhèn)化相統(tǒng)一，避免貧困人口“二次城鎮(zhèn)化”，實(shí)現(xiàn)資源分配、使用最優(yōu)化、最大化，確保搬遷對(duì)象有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧，實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富、新發(fā)展的目標(biāo)，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一、易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的意義

實(shí)施易地扶貧搬遷工程可以有效解決欠發(fā)展地區(qū)人口的脫貧問題，通過扶貧產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)供給、治理創(chuàng)新等內(nèi)容的展開，在實(shí)質(zhì)上是完成了搬遷人口的新型城鎮(zhèn)化過程。研究二者的融合發(fā)展過程和最終的成效對(duì)打贏扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有十分顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，改善搬遷人口的發(fā)展環(huán)境。易地扶貧搬遷成效的顯著標(biāo)志就是改善貧困人口的人居環(huán)境。新型城鎮(zhèn)化也把改善人居環(huán)境作為重要的推進(jìn)內(nèi)容。通過推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，為實(shí)施易地扶貧搬遷提供了空間載體。分散安置的貧困人口可以直接享受新型城鎮(zhèn)化后的清潔干凈、生態(tài)宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境，集中安置的搬遷人口也可以按照推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的要求開展建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的大幅改善。

其次，推進(jìn)搬遷地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。易地移民之所以遷出原有居住區(qū)，大部分原因就是因?yàn)楫?dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的匱乏和公共服務(wù)的缺失。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，向農(nóng)村提供充足的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，就等于為城鄉(xiāng)一體化和異地扶貧搬遷架起了無形橋梁，打上了彼此聯(lián)系的紅結(jié)。

最后，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的目標(biāo)。易地扶貧搬遷人群搬遷后面臨的最大問題就是身份問題，特別是安置在城區(qū)內(nèi)的人群。按照新型城鎮(zhèn)化的政策依據(jù)，可以將易地搬遷人口通過更加彈性的城鎮(zhèn)落戶制度來確保搬遷人口盡快融入新城鎮(zhèn)，有序有效實(shí)現(xiàn)搬遷人口的市民化，踐行共享發(fā)展的新理念，過上“城里人”的生活。

二、海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展現(xiàn)狀分析

海北藏族自治州位于青海省東北部，因處于青海湖北岸而得名。全州轄門源回族自治縣、海晏縣、祁連縣、剛察縣和青海湖農(nóng)場(chǎng)，共有11個(gè)鎮(zhèn)、19個(gè)鄉(xiāng)、214個(gè)村民委員會(huì)(77個(gè)牧業(yè)村民委員會(huì))、13個(gè)社區(qū)。全州總?cè)丝?9.68萬人，其中，鄉(xiāng)村人口20.74萬人，占總?cè)丝诘?9.88%；少數(shù)民族人口20.12萬人，占總?cè)丝诘?7.79%。全州共有86個(gè)貧困村。其中，門源縣44個(gè)，祁連縣18個(gè)，剛察縣12個(gè)，海晏縣12個(gè)。貧困總?cè)丝?.28萬人，占總?cè)丝诘?.7%。全州易地搬遷人口12137人，占全州總?cè)丝诘?.1%，建檔立卡貧困搬遷人口3802人，占全州貧困總?cè)丝诘?6.7%，占易地搬遷人口的31.3%。易地搬遷人口總體情況見表1。

表1 海北州易地搬遷人口分布總體情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)海北州扶貧局相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

近年來，海北州將易地扶貧搬遷作為“八個(gè)一批”脫貧攻堅(jiān)的重要抓手和主要任務(wù)，堅(jiān)持質(zhì)量、效益和安全的高度統(tǒng)一，重點(diǎn)對(duì)門源腦山地區(qū)、祁連、海晏、剛察農(nóng)牧區(qū)偏遠(yuǎn)地區(qū)、全州生態(tài)保護(hù)核心區(qū)域的居住條件差、不適合生存的貧困農(nóng)牧民群眾實(shí)施易地搬遷扶持，出臺(tái)了海北州易地搬遷脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，優(yōu)先選擇縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)等進(jìn)行集中安置。在安置方式上主要采取了集中安置和分散安置兩種。2016年至2018年，全州共集中安置了1023戶3759人。其中：貧困戶557戶1959人。安置地點(diǎn)主要分布在各縣境內(nèi)，如門源縣麻蓮鄉(xiāng)白崖溝村直溝社、仙米鄉(xiāng)橋?yàn)┐寰坳枩暇皡^(qū)，祁連縣八寶鎮(zhèn)冰溝村、默勒新鎮(zhèn)，海晏縣倉開村新村、黃草村、海峰村等等。在分散安置上，2016年至2018年，海北州州自主安置350戶1170人，安置對(duì)象全部為建檔立卡人口。其中，依托安置區(qū)已有基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，由搬遷戶自行購置農(nóng)村牧區(qū)現(xiàn)有的閑置莊廓房屋，進(jìn)行插花安置154戶514人。引導(dǎo)搬遷對(duì)象通過進(jìn)城務(wù)工投靠親友等方式自行安置196戶656人。

通過易地扶貧搬遷，許多原本貧困的人員搬到了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對(duì)完善更加宜居的地方，每家每戶都有了新房、用上了手機(jī)、購買了電視，平等地享受了子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，生活質(zhì)量大幅度提高。禽畜圈舍改造也很大程度上改善了貧困地區(qū)的養(yǎng)殖條件，使生產(chǎn)生活環(huán)境得到了顯著的改善。同時(shí)，整體搬遷村新建了綜合活動(dòng)場(chǎng)所，初步發(fā)揮了文化、科技、體育活動(dòng)、就業(yè)指導(dǎo)和勞務(wù)服務(wù)等功能。

三、海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展中存在的問題

經(jīng)過三年時(shí)間的不懈努力，海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展取得了顯著的成效。但是，對(duì)照易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的目標(biāo)，通過對(duì)100位搬遷群眾隨機(jī)調(diào)查和隨機(jī)訪談，發(fā)現(xiàn)二者在融合發(fā)展實(shí)踐中仍然存在一些問題，制約了易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化向縱深、高質(zhì)量發(fā)展。

(一)政府主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠

各級(jí)政府是實(shí)施易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的主要執(zhí)行者，必須做好頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用和政策引領(lǐng)。但是，從海北州實(shí)施易地扶貧搬遷的實(shí)踐來看，在融合發(fā)展上仍存在主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠、政策引領(lǐng)、執(zhí)行不強(qiáng)、職能劃分不清等問題，影響了易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化的融合成效。具體表現(xiàn)：一是融合發(fā)展規(guī)劃至今沒有制定。目前，海北州分別制定了《海北州易地扶貧搬遷2016年—2018年行動(dòng)計(jì)劃》和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的行業(yè)規(guī)劃。在規(guī)劃內(nèi)容上只是以原則性要求要將易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，政策設(shè)計(jì)上缺失了系統(tǒng)性、完整性、可操作性的易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的具體規(guī)劃。二是易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展職能配合不夠。目前，實(shí)施易地扶貧搬遷工作主要由各級(jí)扶貧部門負(fù)責(zé)操作。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主要由各級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)。兩個(gè)部門按照職責(zé)劃分，各自負(fù)責(zé)各自事務(wù)，二者只有遇到交叉職責(zé)時(shí)才會(huì)溝通，這就導(dǎo)致在實(shí)際工作中出現(xiàn)了重復(fù)操作的現(xiàn)象，或者是同一個(gè)事情部門之間互相推諉，導(dǎo)致浪費(fèi)財(cái)力、物力和人力。

(二)搬遷人口內(nèi)生動(dòng)力不足

易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展是一種新型的脫貧致富模式，需要發(fā)揮搬遷人口的內(nèi)生動(dòng)力，要求改變舊有的“等靠要”思想或是政府強(qiáng)制思維，樹立“我想搬”“我愿搬”“我能搬”的積極意識(shí)。2016年至2017年，海北州未按照計(jì)劃實(shí)施搬遷的有148戶680人。在問卷調(diào)查中關(guān)于“與搬遷前相比，您認(rèn)為您家現(xiàn)在與搬遷前的鄰居往來變化情況”一題中，插花安置的搬遷群眾多選擇“交往少了”，整體搬遷群眾則選擇“差不多”選項(xiàng)。在訪談中，搬遷人口紛紛表示“我在鄉(xiāng)下可以種地，搬到城里做飯都要花錢”“本身娃娃上學(xué)都要花費(fèi)很大了，一家都到城里去，花費(fèi)不是更多嗎，光靠打工能行嗎？”。從以上數(shù)據(jù)和話語中可以看出，搬遷人口的內(nèi)生動(dòng)力是不足的。造成內(nèi)生動(dòng)力不足的原因主要是搬遷貧困人口習(xí)慣于粗放的農(nóng)村生活方式，長(zhǎng)期的農(nóng)村生活使他們產(chǎn)生了固定的生活模式與生活觀念。在言行舉止、思想意識(shí)與所擁有的世界觀、人生觀、價(jià)值觀方面均與城鎮(zhèn)人口格格不入，擔(dān)心一旦搬出，由原來的熟人社會(huì)變成陌生人社會(huì)，不能適應(yīng)新的環(huán)境，形成了抵觸情緒。此外，受易地扶貧搬遷人口自身因素的制約，如受教育程度低、現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)水平低下等問題，在搬遷后，不能快速高效適應(yīng)新的生產(chǎn)生活環(huán)境，容易出現(xiàn)新的就業(yè)困難等，易導(dǎo)致返貧、回遷等現(xiàn)象的發(fā)生，這與易地扶貧搬遷的初衷背道而行。

(三)融合發(fā)展資金來源渠道狹窄

易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合，更多的是指公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的融合，要求建設(shè)高水平、高質(zhì)量的住房設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、社會(huì)保障設(shè)施等等，這就需要大量的資金投入。目前，海北州在易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的項(xiàng)目資金來源只有政府投資和群眾自籌兩個(gè)方式。在政府投資上，海北州本身就屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加之正面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和培育新的增長(zhǎng)動(dòng)能階段，各級(jí)政府財(cái)政均比較困難，影響了易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展資金投入。同時(shí)，由于搬遷人口本身就是處于貧困狀態(tài)，收入較低，也使得自籌資金部分難以滿足。如在問卷調(diào)查中，關(guān)于“您認(rèn)為您家目前的收入水平與搬遷前相比？”題目選項(xiàng)中，52人選擇了“差不多”選項(xiàng)，36人選擇了“有所降低”選項(xiàng)，12人選擇了“低很多”選項(xiàng)。在“您認(rèn)為您家目前的支出水平與搬遷前相比？”一題中，87人選擇了“比較高”，13人選擇了“差不多”選項(xiàng)。從兩個(gè)問卷結(jié)果和訪談結(jié)果看，搬遷后群眾生活成本更高，致使群眾自籌部分難以籌措，甚至違背了易地扶貧搬遷的初衷和目標(biāo)。

(四)治理體系不健全

經(jīng)過三年的時(shí)間，海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)初步形成規(guī)模。但是，搬遷后形成的村民治理體系仍需進(jìn)一步創(chuàng)新和提升。具體表現(xiàn)為：一是治理機(jī)構(gòu)建立滯后，如整體搬遷村民的管理仍是由原來的村委會(huì)進(jìn)行管理，城鎮(zhèn)社區(qū)管理體制尚未引入，統(tǒng)一的社區(qū)居委會(huì)沒有成立。二是管理服務(wù)模式傳統(tǒng)。從面上看，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的管理模式尚未形成，農(nóng)村新型集體組織的培育尚處于起步階段。三是村(社區(qū))干部隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平較低，有些干部“官本位”思想嚴(yán)重，服務(wù)的積極性不高，同時(shí)也具有一定的滯后性。四是搬遷村民原來存在的被動(dòng)接受管理意識(shí)未能及時(shí)轉(zhuǎn)變，沒有意識(shí)到“主人公”的角色擔(dān)當(dāng)，從而造成了參與集體事務(wù)管理的主動(dòng)性不足、積極性缺失。

四、推進(jìn)易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的建議

推進(jìn)易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問題的創(chuàng)新實(shí)踐。促進(jìn)二者融合發(fā)展需要在科學(xué)理論的指導(dǎo)下進(jìn)行。結(jié)合海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景，在借鑒經(jīng)典理論的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手推進(jìn)易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展。

(一)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等各類主題共同參與完成。其中，政府處于主體地位，在整個(gè)建設(shè)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，引領(lǐng)其他主體積極參與到融合發(fā)展過程中。這就要求各級(jí)政府，特別是地方政府必須明確自己的職責(zé)和角色定位，最大程度的發(fā)揮主導(dǎo)作用。具體來說，一是做好學(xué)習(xí)者角色，確保各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)落地生根。地方政府必須認(rèn)真學(xué)習(xí)這些路線方針政策，吃透政策內(nèi)容，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，將頂層設(shè)計(jì)在本地區(qū)落地生根。二是做好執(zhí)行者角色，穩(wěn)步推進(jìn)融合發(fā)展。各級(jí)政府作為二者融合發(fā)展的具體實(shí)施者、執(zhí)行人必須立足實(shí)際，充分考慮易地扶貧搬遷特殊情況，通過整合資源，優(yōu)化資源配置等方式，充分考慮搬遷人口數(shù)量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等影響因素，立足村情實(shí)際和群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣，制定符合實(shí)際的易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)融合發(fā)展的統(tǒng)籌和綜合調(diào)控作用，盡可能達(dá)到一種利益最大化的狀態(tài)。

(二)增強(qiáng)融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

推進(jìn)易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展說到底是“人”的融合發(fā)展。搬遷人口的內(nèi)生動(dòng)力關(guān)乎到打贏扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。因此，必須增強(qiáng)搬遷人口對(duì)易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一是充分發(fā)揮宣傳的強(qiáng)大力量。在增強(qiáng)融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力中，必須借用黨和政府中的宣傳工作者的力量，把融合發(fā)展的政策向搬遷人口解釋到位，讓搬遷人口知曉融合發(fā)展的好處，增強(qiáng)搬遷自信心。二是發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的力量。要想真正的實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展必須把美好的文化理念融入到發(fā)展過程中，通過舉辦各種活動(dòng)，拉近搬遷人口與城鎮(zhèn)人口之間的距離，在互相了解與學(xué)習(xí)的過程中，最終使得搬遷人口的鄉(xiāng)村文化與城鎮(zhèn)文明相得益彰。三是加強(qiáng)就業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)管理，解決后顧之憂。就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是解決易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的關(guān)鍵問題。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搬遷人口就業(yè)才有保障，才能在安置點(diǎn)留得住、留得久，沒有后顧之憂。

(三)拓寬財(cái)政投入渠道

海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展所需資金的缺口很大，這就要求各級(jí)政府一方面要加大財(cái)政扶持力度，另一方面要探索拓寬多元化投融資渠道。在財(cái)政政策方面，州縣政府應(yīng)向片區(qū)移民搬遷基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)及工業(yè)產(chǎn)業(yè)投入傾斜。要逐步加大本級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金對(duì)移民搬遷投入，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金納入財(cái)政預(yù)算并逐年加大投入，逐步建立本地區(qū)與移民搬遷任務(wù)和本級(jí)財(cái)力相適應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入機(jī)制。力爭(zhēng)使農(nóng)村商業(yè)性金融、政策性金融和民間金融等成分相得益彰，注意滿足各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的新興金融需求，以求取得帶動(dòng)效應(yīng)。針對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)牧業(yè)、特色手工業(yè)等，為降低投資風(fēng)險(xiǎn)，政府可以鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新針對(duì)貧困人口的保險(xiǎn)服務(wù)產(chǎn)品，擴(kuò)大移民安置區(qū)的保險(xiǎn)覆蓋面，提高其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(四)創(chuàng)新融合發(fā)展后的治理體系

在易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展過程中，合理確定政府、村委會(huì)職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式是必然要求。一是合理界定政府職責(zé)。政府應(yīng)在搬遷后的治理體系中發(fā)揮催化劑的作用，找準(zhǔn)角色和定位，不斷完善治理運(yùn)行機(jī)制，維護(hù)搬遷村民的各項(xiàng)合法權(quán)益，并通過適當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ姆绞奖磉_(dá)出來。二是加強(qiáng)村委(居委)治理機(jī)制建設(shè)。根據(jù)各村情況，成立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的議事會(huì)、村民委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)，確定“三會(huì)”職責(zé)，積極推進(jìn)事務(wù)公開，建立財(cái)務(wù)管理制度和公開制度，保證農(nóng)牧民的事前、事中、事后參與權(quán)；完善村中大事議事制度，保證村民對(duì)村中事務(wù)的知情權(quán)、討論權(quán)、決定權(quán)；建立對(duì)村中干部的民主評(píng)議和監(jiān)督考核制度，選取村民中“威望高、原則性強(qiáng)”的農(nóng)牧民，成立專門的理事會(huì)，從而對(duì)重大事務(wù)進(jìn)行決策參與和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理和服務(wù)。三是不斷提升搬遷人口的民主素養(yǎng)。通過微信、微博、QQ等新媒體，在安置區(qū)內(nèi)大力宣傳公民權(quán)利，提高公民的意識(shí)，激發(fā)搬遷村民參與管理的熱情，以此使得搬遷村民不斷成長(zhǎng)為社會(huì)新公民。