摘? 要：在“一帶一路”倡議和中蒙俄經(jīng)濟走廊建設逐步推進的背景下，內(nèi)蒙古與俄羅斯、蒙古的邊境旅游發(fā)展迅速。本文基于邊境旅游發(fā)展的產(chǎn)業(yè)實踐和理論研究不足的現(xiàn)實矛盾，在剖析內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游的多重協(xié)作機制。研究結(jié)論對促進中俄蒙邊境旅游的合作與發(fā)展具有一定的理論價值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：中俄蒙? 內(nèi)蒙古? 邊境旅游? 協(xié)作機制

一、引言

邊境地區(qū)一直被視作敏感區(qū)域，也是地緣政治關(guān)注的熱點地區(qū)，牽涉各國之間的商業(yè)貿(mào)易、文化旅游、和平?jīng)_突、競爭合作等多個方面。邊境旅游是指旅游者通過邊境口岸在指定區(qū)域和時限內(nèi)所進行的邊境或跨境旅游活動。因其具有的特殊區(qū)位、文化背景和政治氛圍使得邊境旅游成為一種復雜的旅游活動和產(chǎn)品類型。隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的日益深化，邊境旅游逐漸成為促進貿(mào)易發(fā)展、加強國際交流的重要手段，也已成為我國踐行“一帶一路”倡議、實施“旅游外交”戰(zhàn)略以及共建人類命運共同體的重要舉措。

內(nèi)蒙古自治區(qū)位于中國北部邊疆，與俄羅斯和蒙古國接壤，邊境旗縣（市）占自治區(qū)總面積的55.43%。地跨三北的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的旅游資源為內(nèi)蒙古發(fā)展邊境旅游提供了良好的資源基礎(chǔ)和發(fā)展條件?！耙粠б宦贰背h、“中蒙俄經(jīng)濟走廊”戰(zhàn)略構(gòu)想的推進，以及“萬里茶道”國際旅游品牌建設構(gòu)想的提出，為內(nèi)蒙古旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)品建設提出了更明確的目標定位和戰(zhàn)略導向，也使內(nèi)蒙古與俄羅斯、蒙古的邊境旅游獲得了進一步整合提升的機會。此外，內(nèi)蒙古與俄蒙接壤的邊境地區(qū)環(huán)境復雜多變，加之旅游產(chǎn)業(yè)本身又涉及到眾多部門，導致內(nèi)蒙古邊境旅游的發(fā)展亟需國家、地區(qū)、產(chǎn)業(yè)等不同層面的合作和協(xié)調(diào)，因此對內(nèi)蒙古與俄羅斯和蒙古邊境旅游協(xié)作機制的研究具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

然而，與旅游產(chǎn)業(yè)實踐發(fā)展不相符的是現(xiàn)有對內(nèi)蒙古邊境旅游的研究較為薄弱，數(shù)量較少、多為宏觀層面的探討，尚未出現(xiàn)專門針對于內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游的系統(tǒng)研究，對內(nèi)蒙古邊境旅游的發(fā)展現(xiàn)狀、影響因素、協(xié)作機制等問題并未揭示，亟需加強理論研究。

有鑒于此，本文在對內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游發(fā)展現(xiàn)狀刻畫分析的基礎(chǔ)上，探索并構(gòu)建了內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游的協(xié)作機制，為內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游發(fā)展和旅游地運營管理提供參考借鑒。

二、內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游發(fā)展現(xiàn)狀

（一）內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游的發(fā)展歷程

1.地緣驅(qū)動階段

內(nèi)蒙古與俄蒙早期的邊境旅游主要是邊境居民在地脈相連、語言相通和民風相近等地緣驅(qū)動力影響下形成的自發(fā)性旅游購物活動。這些活動在空間上僅限于雙方邊界的互市貿(mào)易點，合作層次比較低，規(guī)模較小。這一時期的內(nèi)蒙古邊境旅游的發(fā)展速度較慢，官方層面的旅游合作尚未真正形成。

2.經(jīng)貿(mào)驅(qū)動階段

隨著中俄蒙經(jīng)貿(mào)往來的日益密切以及邊境口岸的發(fā)展，內(nèi)蒙古與俄蒙的邊境旅游快速增長，并且明顯地表現(xiàn)出與進出口貿(mào)易同步發(fā)展的現(xiàn)象。以滿洲里為例，在2000-2016年期間滿洲里的邊境旅游和入境旅游接待人數(shù)的變化與同期的口岸進出口總額、滿洲里市進出口總額表現(xiàn)一致，在2000-2008年、2009年、2010-2016年三個時段的波動均表現(xiàn)出同步性，見右圖。由于內(nèi)蒙古與俄蒙邊境地區(qū)經(jīng)濟和旅游業(yè)發(fā)展的特點，使得經(jīng)貿(mào)因素對內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展具有較大的影響，并將在較長時間內(nèi)成為推動內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展的核心力量。

3.旅游產(chǎn)業(yè)驅(qū)動階段

隨著內(nèi)蒙古邊境地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和要素體系的逐漸完善，國內(nèi)游客邊境旅游、跨境旅游需求日益高漲，國內(nèi)旅游目的地對俄蒙潛在客源市場的旅游吸引力日漸增強。在這種背景下，內(nèi)蒙古邊境旅游逐步進入旅游產(chǎn)業(yè)驅(qū)動階段，旅游吸引物和旅游產(chǎn)業(yè)日益成為推動邊境旅游發(fā)展的重要力量。

（二）內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游發(fā)展特征

1.內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游需求不平衡。由于經(jīng)濟發(fā)展和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的差異，內(nèi)蒙古與俄羅斯、蒙古兩國對邊境旅游需求的強度存在較大差異。內(nèi)蒙古居民以及中國國內(nèi)旅游者對邊境旅游和跨境旅游的需求相對較強。但俄羅斯和蒙古居民的邊境旅游需求相對較弱，且主要受經(jīng)濟動機驅(qū)動，出于商務或貿(mào)易的動機進入內(nèi)蒙古邊境地區(qū)。

2.內(nèi)蒙古各地邊境旅游發(fā)展不均衡。由于區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的差異，內(nèi)蒙古各地的邊境旅游發(fā)展也存在較大差異性。旅游資源稟賦、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較好的邊境地區(qū)，例如：滿洲里、二連浩特、額濟納旗等地基礎(chǔ)設施比較完備，邊境旅游產(chǎn)品和服務逐漸完善，孕育了較強的邊境和跨境旅游需求;對于旅游資源不占優(yōu)勢、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較為薄弱的地區(qū)，邊境旅游發(fā)展相對滯后，旅游產(chǎn)品仍處于概念提出階段，并未形成實際性的旅游產(chǎn)品和線路，例如：阿日哈沙特口岸、珠恩嘎達布其公路口岸等。

三、內(nèi)蒙古與俄蒙的邊境旅游協(xié)作機制構(gòu)建

內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游的發(fā)展受到國家間歷史聯(lián)結(jié)、外交關(guān)系、經(jīng)濟體制、旅游資源、文化習俗、宗教信仰等多種因素的影響，其發(fā)展要求相鄰各方的積極配合與協(xié)作，探索和構(gòu)建切實有效的協(xié)作機制。

（一）協(xié)作主體

內(nèi)蒙古邊境旅游和跨境旅游的發(fā)展涉及到中俄蒙三方的利益，難以通過單一主體來完成，需整合國家層面、省級層面、邊境地區(qū)和產(chǎn)業(yè)層面等不同層次的利益相關(guān)者以推進邊境旅游的有序發(fā)展。

1.國家層面。在國家層面，在中蒙俄經(jīng)濟走廊和中俄蒙三國五地旅游聯(lián)席會議機制基礎(chǔ)上，設置中俄蒙三國旅游部長級會議，統(tǒng)籌制定中俄蒙邊境旅游的發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一旅游政策體系。通過定期舉行會晤，協(xié)調(diào)中俄蒙邊境旅游國家層面的事務。在此基礎(chǔ)上，支持內(nèi)蒙古邊境地區(qū)地方政府與俄蒙口岸城市的地方政府共同成立跨境旅游合作區(qū)管理機構(gòu)，負責合作區(qū)的經(jīng)營開發(fā)和日常管理工作，以推動內(nèi)蒙古與俄蒙地區(qū)邊境旅游的快速有序發(fā)展。

2.區(qū)域?qū)用?。在省級層面，設置內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境旅游建設發(fā)展委員會，并作為常設機構(gòu)負責與俄羅斯赤塔州、蒙古國東戈壁省、南戈壁省、東方省、蘇赫巴托省等地的地方政府進行溝通協(xié)調(diào)。在各邊境地區(qū)，依據(jù)具體發(fā)展情況設置邊境旅游建設執(zhí)行委員會，負責各地邊境旅游具體項目的實施。同時，依托內(nèi)蒙古、俄羅斯、蒙古國等大學和研究機構(gòu)，定期舉辦國際旅游論壇，探討中俄、中蒙邊境旅游合作事宜，為決策者制定邊境旅游發(fā)展的政策和行動計劃提供智力支持。

3.產(chǎn)業(yè)層面。鼓勵內(nèi)蒙古與俄蒙邊境地區(qū)的旅游行業(yè)協(xié)會、旅游企業(yè)建立常設的合作機構(gòu)，定期會晤、協(xié)商企業(yè)間的合作事宜，建立合資旅游企業(yè)、跨國旅游企業(yè)，有效推進邊境、跨境旅游產(chǎn)品的開發(fā)和旅游目的地建設。

（二）協(xié)作原則

1.多方合作、內(nèi)外聯(lián)動的原則。推動內(nèi)蒙古與俄蒙的邊境旅游發(fā)展，既需要中俄蒙三國國家層面的頂層設計與制度支持，也需要三國地方政府、旅游產(chǎn)業(yè)部門的密切配合和務實推進。邊境旅游的發(fā)展需要各方從全局出發(fā)，精心謀劃，合作溝通，積極互動，應調(diào)動各國推動邊境旅游的積極性，建立旅游友好合作的交流會晤機制，不斷完善、優(yōu)化內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游合作的方式與機制。

2.責任明確、分工負責的原則。在“一帶一路”倡議的背景下，積極爭取國家層面對俄羅斯、蒙古經(jīng)濟貿(mào)易和旅游發(fā)展方面的政策支持，制定的相關(guān)配套政策措施，推進內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游的發(fā)展;內(nèi)蒙古自治區(qū)文化和旅游廳及地方政府應加強與俄蒙邊境地區(qū)的地方政府或旅游行政部門開展前期洽談，在合作內(nèi)容、協(xié)調(diào)機制、管理模式以及相關(guān)政策等方面進行磋商，推進旅游合作。

3.先行先試、突出特色的原則。在內(nèi)蒙古選擇發(fā)展條件好的邊境旅游目的地，如二連浩特、滿洲里、額濟納旗等地進行試點，探索適合當?shù)貤l件、具有本地特色的邊境旅游合作方式和機制，并適當加以推廣。

4.規(guī)劃先行、規(guī)范運作的原則。內(nèi)蒙古應適時組織專業(yè)力量，在深入實地考察、廣泛調(diào)查訪談的基礎(chǔ)上，基于“一帶一路”倡議、口岸空間分布、各地發(fā)展基礎(chǔ)、鄰國邊境地區(qū)等實際情況，編制內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展總體規(guī)劃，為內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展和邊境旅游協(xié)作提供全局性指導。

（三）協(xié)作機制

內(nèi)蒙古與俄蒙的邊境旅游發(fā)展應以政府牽頭、政策互惠、產(chǎn)業(yè)運作、定點試驗為主要發(fā)展模式，構(gòu)建國家—地方—產(chǎn)業(yè)不同層面的邊境旅游合作機制，有效推進內(nèi)蒙古邊境旅游的持續(xù)健康發(fā)展。

1.國家層面宏觀調(diào)控機制

（1）定期會議機制。在“一帶一路”倡議和“萬里茶道”合作聯(lián)盟的框架下，建立中俄蒙三國旅游部長級會議機制，積極探索中俄蒙邊境旅游多層次、多渠道的合作方式。在此基礎(chǔ)上，中俄蒙三國應共同協(xié)商構(gòu)建邊境地區(qū)的旅游資源開發(fā)機制、旅游信息共享機制、旅游市場共同維護機制、安全保障機制、旅游人才培訓機制等，完善邊境地區(qū)的政策體系和協(xié)調(diào)機制，在國家層面為內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展提供機制保障。

（2）通關(guān)便利化機制。優(yōu)化出入境管理制度，積極探索通關(guān)便利化機制。繼續(xù)推動降低出入境門檻、簡化手續(xù)、縮短辦理時間等便利化措施，積極探索非團隊旅游免簽的可能性。強化與俄蒙出入境管理和邊防檢查等領(lǐng)域合作，推動出入境人員車輛往來查驗結(jié)果互認，提高口岸通關(guān)效率。進一步完善中俄、中蒙雙邊出入境自駕車（八座以下）管理措施，允許自駕車游客憑雙方認可的國際旅行證件便捷通關(guān)，促進自駕車旅游往來便利化。

2.區(qū)域?qū)用娼M織協(xié)調(diào)機制

（1）信息交流機制。內(nèi)蒙古應加強與俄、蒙邊境地區(qū)的網(wǎng)絡互聯(lián)互通工程，在旅游目的地網(wǎng)站形成中文、俄文、蒙文、英文等多種網(wǎng)頁版本，在旅游產(chǎn)品營銷中樹立獨特的內(nèi)蒙古邊境旅游的區(qū)域旅游產(chǎn)品形象，使?jié)撛诳驮词袌龈嗟亓私鈨?nèi)蒙古邊境地區(qū)和跨境旅游目的地的真實信息，以提高信息交流和旅游營銷的效率。此外，地方政府層面應積極為中俄蒙旅游企業(yè)提供信息，為合作牽線搭橋，對優(yōu)質(zhì)項目給予相當?shù)馁Y金補貼，進一步深化旅游合作。

（2）溝通協(xié)調(diào)機制。在省級層面，內(nèi)蒙古政府應探索與俄蒙邊境省份的多種合作模式和協(xié)調(diào)方式，例如籌建邊境旅游建設發(fā)展委員會，作為常設機構(gòu)對邊境旅游發(fā)展中的問題進行溝通協(xié)調(diào)。在常設機構(gòu)的推動下，進一步舉辦會晤商談和旅游合作論壇，加強旅游企業(yè)間合作，促進旅游人才培養(yǎng)，規(guī)范旅游市場秩序，協(xié)調(diào)處理區(qū)域內(nèi)重大旅游事件和旅游投訴，通過加強溝通協(xié)調(diào)推動中俄蒙邊境旅游的發(fā)展。

（3）合作執(zhí)法機制。嘗試建立邊境地區(qū)旅游執(zhí)法合作聯(lián)席會議機制，定期研判周邊國家和地區(qū)安全形勢，及時警示和應對邊境地區(qū)的旅游安全風險。在旅游安全保障上，及時交換旅游危機管理和應急信息，向游客發(fā)布旅行安全警示，為游客提供更加充分的安全保障。加強旅游執(zhí)法合作，強化旅游市場監(jiān)管，為內(nèi)蒙古與俄蒙邊境、跨境旅游的發(fā)展提供有力的法律保障。

3.旅游產(chǎn)業(yè)層面務實合作機制

（1）互為市場機制。由于受旅游資源特點和客源市場的經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響，俄羅斯、蒙古國入境中國游主要是以商貿(mào)、邊貿(mào)旅游為主。因此，應在現(xiàn)行邊境旅游的基礎(chǔ)上， 在更廣、更深的范圍開展合作， 一方面針對俄蒙旅游市場需求， 積極開發(fā)俄、蒙的入境觀光、度假、購物等旅游市場， 另一方面探索和開發(fā)國內(nèi)游客對俄蒙自駕車、探險、冰雪、避暑、狩獵、研學、紅色旅游等細分市場。

（2）市場——產(chǎn)品共享機制。在旅游市場和產(chǎn)品開發(fā)上，應以效益最大化為合作目標，從傳統(tǒng)上單方開發(fā)為主，向雙方（多方）資源整合、資源共享轉(zhuǎn)變。內(nèi)蒙古與俄蒙邊境地區(qū)應共享跨境旅游資源、旅游產(chǎn)品以及主要客源市場，共同開發(fā)“萬里茶道”等跨國旅游線路和旅游產(chǎn)品， 共同打造滿洲里、二連浩特等跨境旅游目的地，向中國國內(nèi)的遠距離市場和國際市場合力推出獨具特色的邊境旅游產(chǎn)品。

（3）要素協(xié)同機制。針對內(nèi)蒙古與俄蒙邊境地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展存在的問題，例如：資本投入不足、人力資源缺乏、信息化水平滯后等問題，應在互利互惠的基礎(chǔ)上，探索發(fā)展PPP等多種融資模式，加強對俄蒙邊境地區(qū)旅游基礎(chǔ)設施投資。優(yōu)化旅游交通網(wǎng)絡布局，支持開通內(nèi)蒙古至俄蒙毗鄰地區(qū)跨境旅游列車，增開國內(nèi)及俄蒙城市航線。注重人力資源在邊境旅游發(fā)展中支撐作用，建立旅游人才發(fā)展共享計劃，加強旅游從業(yè)人員的交流與培訓，通過要素協(xié)同、要素共享推進邊境旅游發(fā)展。

（4）營銷合作機制。內(nèi)蒙古的邊境旅游發(fā)展應整合中俄蒙三國的邊境旅游資源，樹立共同的品牌形象，籌劃建立中俄蒙三國營銷合作聯(lián)盟，繼續(xù)推進萬里茶道、藍色之旅、和平之旅、三湖之旅（呼倫湖、貝加爾湖、庫蘇古爾湖）、紅色之旅、探尋之旅等旅游品牌，并不斷開發(fā)新的旅游產(chǎn)品和線路。

（5）資源換基礎(chǔ)設施機制。積極鼓勵外來和本地企業(yè)通過多種形式參與邊境旅游目的地建設，加快旅游基礎(chǔ)設施、休閑街區(qū)以及購物場所等多種旅游產(chǎn)品業(yè)態(tài)的開發(fā)。探索建立以“資源換基礎(chǔ)設施”的邊境旅游合作機制，即由中國企業(yè)為俄蒙提供旅游基礎(chǔ)設施，俄蒙以自然資源作為交換條件，以促進內(nèi)蒙古與俄蒙接壤地區(qū)的道路、口岸等基礎(chǔ)設施建設，提升旅游服務接待設施的品質(zhì)。

四、結(jié)論

本文從內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展的產(chǎn)業(yè)實踐和理論研究不足的現(xiàn)實矛盾出發(fā)，在剖析內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出內(nèi)蒙古與俄蒙邊境旅游協(xié)作應以國家、區(qū)域以及旅游產(chǎn)業(yè)等多重利益相關(guān)者為主體，依據(jù)多方合作、分工負責、突出特色和規(guī)劃先行等協(xié)作原則，通過構(gòu)建國家層面的宏觀調(diào)控機制、區(qū)域?qū)用娴慕M織協(xié)調(diào)機制以及旅游產(chǎn)業(yè)層面的務實合作機制推進內(nèi)蒙古與俄蒙的邊境旅游協(xié)作和發(fā)展。研究結(jié)論為邊疆地區(qū)邊境旅游的發(fā)展提供了理論框架和發(fā)展思路，對民族旅游和邊境旅游發(fā)展具有較為一定的理論價值和現(xiàn)實意義。

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（作者單位：內(nèi)蒙古大學歷史與旅游文化學院）

責任編輯：康偉