費(fèi)汪利 劉玉恩 孫大松

摘要：軍隊(duì)推行資金集中收付制度，是新時(shí)代軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理工作的發(fā)展趨勢(shì)。借鑒我軍資金收付和國(guó)家國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合深化國(guó)防和軍隊(duì)改革實(shí)際，建立軍隊(duì)資金集中收付制度，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)資金;集中收付

國(guó)庫(kù)集中收付制度是指以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，將所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理體系管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)和財(cái)政專戶，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或者用款單位的一項(xiàng)國(guó)庫(kù)管理制度。國(guó)家行政事業(yè)單位通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付逐步實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金收支整個(gè)流程的監(jiān)控和規(guī)范管理。軍隊(duì)作為保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的武裝力量，也是財(cái)政資金保障的預(yù)算單位，在經(jīng)費(fèi)管理上同樣面臨著加強(qiáng)監(jiān)管的要求和壓力。了解外軍以及國(guó)家國(guó)庫(kù)集中收付制度的做法，借鑒并汲取其中有益的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于軍隊(duì)推行資金集中收付制度改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、外軍及我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的經(jīng)驗(yàn)

（一）外軍資金收付的基本做法

一些發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管國(guó)情、軍情不同，但都推行了集中收付制度。美國(guó)國(guó)防財(cái)務(wù)局是資金收付的主要管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)防部總計(jì)長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)5個(gè)財(cái)會(huì)中心和26個(gè)財(cái)務(wù)辦事處，根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算直接為三軍部隊(duì)辦理資金支付業(yè)務(wù)。國(guó)防部在獲得財(cái)政部根據(jù)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)批準(zhǔn)的國(guó)防預(yù)算撥款后，僅是將經(jīng)費(fèi)指標(biāo)分配給陸、海、空、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)等各軍隊(duì)和國(guó)防部各業(yè)務(wù)局，并不將相應(yīng)的資金款項(xiàng)撥付給上述單位，資金支付由國(guó)防財(cái)務(wù)局及其下屬的5個(gè)財(cái)務(wù)中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)。俄軍國(guó)防部專設(shè)一名副部長(zhǎng)垂直領(lǐng)導(dǎo)全軍財(cái)務(wù)工作，在全國(guó)設(shè)立48個(gè)駐地區(qū)財(cái)務(wù)中心（局），按區(qū)域管轄軍事單位的資金保障，并對(duì)開(kāi)支使用進(jìn)行監(jiān)督。英軍設(shè)立了全軍統(tǒng)一的資金結(jié)算機(jī)構(gòu)，并將軍隊(duì)部分資金結(jié)算業(yè)務(wù)，外包給地方財(cái)務(wù)公司代理。其他一些國(guó)家，如墨西哥、波蘭、丹麥等國(guó)軍隊(duì)也都普遍實(shí)行了資金集中收付。

這些國(guó)家這種區(qū)域化、扁平化的供應(yīng)保障模式，主要有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是相對(duì)獨(dú)立，二是垂直管理。美軍在軍一級(jí)設(shè)有財(cái)務(wù)保障中心，在師一級(jí)設(shè)有財(cái)務(wù)辦公室，在助理參謀長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，主要負(fù)責(zé)野戰(zhàn)財(cái)務(wù)、通貨管理、行政計(jì)劃、資產(chǎn)管理等職責(zé)。國(guó)防部垂直領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)系統(tǒng)與部隊(duì)隊(duì)屬財(cái)務(wù)部門是并行存在的。日軍基層主官對(duì)預(yù)算安排的經(jīng)費(fèi)不需審批，所有預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的審定、批準(zhǔn)、核算工作均由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。對(duì)因事業(yè)任務(wù)新增的支付，按預(yù)算程序提出申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)批準(zhǔn)后執(zhí)行。德軍財(cái)務(wù)部門按各部隊(duì)的預(yù)算計(jì)劃實(shí)施資金支付，并負(fù)責(zé)向部隊(duì)定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況。

（二）我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的主要做法

1. 建立單一賬戶體系。這是國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的核心內(nèi)容，就是將所有的政策性資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，并規(guī)定所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)直接支付。根據(jù)需要在國(guó)庫(kù)單一體系中設(shè)置國(guó)庫(kù)存款賬戶、財(cái)政部門的零余額賬戶、預(yù)算單位的零余額賬戶、預(yù)算外資金專戶、特設(shè)賬戶等。

2. 規(guī)范收入收繳程序。財(cái)政性收入統(tǒng)一實(shí)行直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種繳納方式。直接繳庫(kù)是由繳納義務(wù)人將應(yīng)繳收入直接繳入國(guó)庫(kù)存款賬戶或預(yù)算外資金專戶。集中匯繳主要是對(duì)小額零散稅費(fèi)收入和由單位代扣代繳的稅收，以及行業(yè)性管理較強(qiáng)的收入等實(shí)行匯繳的應(yīng)繳收入，由征收機(jī)關(guān)在規(guī)定的時(shí)限匯總繳入國(guó)庫(kù)存款賬戶。

3. 規(guī)范支出撥付程序。按照不同的支出類型，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付方式，以財(cái)政直接支付為主要方式。財(cái)政直接支付由財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核預(yù)算單位支付申請(qǐng)后辦理資金支付，財(cái)政授權(quán)支付由預(yù)算單位在財(cái)政部門審批的資金用款計(jì)劃內(nèi)自行辦理支付。

這種以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，通過(guò)國(guó)庫(kù)資金的直達(dá)撥付，解決國(guó)庫(kù)資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的管理混亂狀況，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算資金的全程監(jiān)控。所有預(yù)算單位的資金全部集中在國(guó)庫(kù)，防止了大量財(cái)政資金庫(kù)外無(wú)效運(yùn)作，充分將國(guó)庫(kù)、會(huì)計(jì)中心以及銀行之間的資金劃撥、結(jié)算和對(duì)賬等問(wèn)題進(jìn)行有效融合，增強(qiáng)了政府財(cái)政宏觀調(diào)控能力，提高了財(cái)政資金使用效益。

（三）對(duì)軍隊(duì)推行資金集中收付制度的基本啟示

1. 強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行。資金收付機(jī)構(gòu)與經(jīng)費(fèi)開(kāi)支使用單位相互分離，從而在預(yù)算執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)把住閘門和關(guān)卡，讓財(cái)務(wù)人員能夠從外部獨(dú)立地履行監(jiān)督職能，更有效地監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、有效性和權(quán)威性。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和資金收付環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督，形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算編制質(zhì)量提高。

2. 改變了保障模式。在資金管理上，由各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)管。一切資金收付活動(dòng)都集中起來(lái)，建立一個(gè)部門管財(cái)、一個(gè)袋子裝錢、一套預(yù)算花錢的資金集約化管理模式，有效防止資金挪用和違規(guī)存儲(chǔ)的問(wèn)題。在預(yù)算管控上，從事后約束轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督。通過(guò)預(yù)算和用款計(jì)劃的審核，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，將下級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督變?yōu)樯霞?jí)監(jiān)督，花錢辦事的習(xí)慣由過(guò)去“花著算”轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在“算著花”，解決了花錢不按預(yù)算、開(kāi)支隨意等難題。

3. 更新了支付手段。國(guó)庫(kù)集中收付將支付申請(qǐng)上報(bào)審核、開(kāi)具支付憑證、資金支付與清算等分散在財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位的所有控制環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一的管理體系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)全鏈條封閉運(yùn)行，極大地提高了資金支付及清算的可靠性、安全性。

二、軍隊(duì)推行資金集中收付制度面臨的問(wèn)題

軍隊(duì)從2008年開(kāi)始，在一些大單位推行了重大軍事行動(dòng)、大項(xiàng)工程建設(shè)資金統(tǒng)付，人武部經(jīng)費(fèi)也全部由軍分區(qū)集中統(tǒng)管，2014年，在部分單位進(jìn)行資金集中收付制度改革試點(diǎn)。這些改革對(duì)強(qiáng)化部隊(duì)預(yù)算執(zhí)行、嚴(yán)格財(cái)經(jīng)監(jiān)管發(fā)揮了積極作用，但也存在一些問(wèn)題。

一是思想觀念更新還不及時(shí)。資金集中收付，是軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理改革的發(fā)展趨勢(shì)，盡管這一制度不改變經(jīng)費(fèi)的所有權(quán)和使用權(quán)，但涉及財(cái)務(wù)工作流程和管理方式的調(diào)整，在一定程度上會(huì)影響一些單位的權(quán)力和利益，特別是花錢辦事不像過(guò)去方便了，難免產(chǎn)出畏難抵觸情緒，出現(xiàn)“怕麻煩、不愿改、不會(huì)管”的思想。支付中心則擔(dān)心管嚴(yán)了可能傷害預(yù)算單位理財(cái)辦事的積極性，影響預(yù)算單位建設(shè)發(fā)展，管松了又怕經(jīng)費(fèi)管理出現(xiàn)問(wèn)題，達(dá)不到改革效果等各種顧慮，也會(huì)產(chǎn)生“為難”思想。這些模糊認(rèn)識(shí)都會(huì)影響改革的深入推進(jìn)。

二是服務(wù)保障效率還不夠高。一方面軟件系統(tǒng)還不完善。由于資金即時(shí)歸集，預(yù)算單位賬戶銀行對(duì)賬單不顯示資金余額，不便于單位實(shí)時(shí)了解掌握資金結(jié)存數(shù)，預(yù)算單位賬目只能根據(jù)銀行流水賬目逐一核對(duì)，加之一些重匯、退匯業(yè)務(wù)，需耗費(fèi)大量時(shí)間和精力。收付管理系統(tǒng)與網(wǎng)銀系統(tǒng)銜接不夠，支付中心發(fā)出的指令，無(wú)法通過(guò)網(wǎng)銀系統(tǒng)提交預(yù)算單位開(kāi)戶銀行。另一方面網(wǎng)絡(luò)傳輸還不穩(wěn)定。由于當(dāng)前軍隊(duì)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳輸受保密原因，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和資源共享作用發(fā)揮不明顯，數(shù)據(jù)傳輸難成為制約推行資金集中收付工作的瓶頸問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)不通現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)支付難以實(shí)時(shí)實(shí)現(xiàn)，遇到緊急情況，還需要靠車載人遞的傳統(tǒng)方式傳遞相關(guān)憑據(jù)，大大降低了工作效率。

三是財(cái)務(wù)人員力量還不夠足。目前的改革模式，雖然解決了部分單位的資金集中收付問(wèn)題，但如果全面推廣，存在很大困難。以省軍區(qū)為例，如果全部實(shí)行集中收付，省軍區(qū)本級(jí)、軍分區(qū)、人武部，以及各級(jí)的直附屬單位和代供單位的資金賬戶，就必須全部納入支付中心統(tǒng)管，而這些單位的資金撥付又是由各級(jí)財(cái)務(wù)部門申請(qǐng)、支付中心支付，這樣會(huì)導(dǎo)致支付中心管理的賬戶會(huì)很多，而且資金在所管賬戶內(nèi)相互大量流轉(zhuǎn)，業(yè)務(wù)繁瑣、工作量很大，需要增配不少財(cái)務(wù)人員才能完成。但由于基層部隊(duì)財(cái)務(wù)人員的現(xiàn)金支付、結(jié)算報(bào)銷、會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)繼續(xù)存在，這些單位的財(cái)務(wù)人員無(wú)法在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行壓減，所以整個(gè)財(cái)務(wù)人員的編制就必須增加，無(wú)法內(nèi)部調(diào)整解決，這與目前軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革是相矛盾的。

三、軍隊(duì)推行資金集中收付制度的對(duì)策

資金集中收付制度代表了軍費(fèi)供應(yīng)管理組織形態(tài)的趨勢(shì)規(guī)律，是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式的突破，涉及保障方式和運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，需要思想認(rèn)識(shí)、體制編制和技術(shù)平臺(tái)作支撐。

一是增強(qiáng)收付制度改革認(rèn)識(shí)。首先，財(cái)務(wù)部門自身要加大改革推進(jìn)力度，要堅(jiān)持在不改變預(yù)算單位的預(yù)算主體地位、資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算權(quán)的基礎(chǔ)上，盡量方便預(yù)算單位用款，要對(duì)改革的方案、業(yè)務(wù)流程、系統(tǒng)軟件等不夠成熟的方面，抓緊修改和完善，出臺(tái)配套措施，為預(yù)算單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)要重視政策宣傳和輿論導(dǎo)向，多與部門、單位進(jìn)行交流和溝通，求同存異，贏得各部門的理解和支持。其次，各單位要充分認(rèn)識(shí)改革的意義，提高改革的自覺(jué)性，大力支持和推動(dòng)改革，配強(qiáng)人員，促進(jìn)集中收付改革“橫向到邊、縱向到底”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再次，加大人員培訓(xùn)力度，會(huì)計(jì)核算、支付方式隨著資金集中收付制度改革發(fā)生很大的變化，這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財(cái)務(wù)人員與之配套，必須加大對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，規(guī)范核算操作，使廣大財(cái)務(wù)人員對(duì)資金集中收付政策熟悉，了解有關(guān)的操作程序，能夠正確的進(jìn)行業(yè)務(wù)處理。

二是建立相對(duì)獨(dú)立保障機(jī)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)預(yù)算與資金收付的分離，必須組建相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)構(gòu)，專門履行經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)，組織經(jīng)費(fèi)供應(yīng)，實(shí)施財(cái)務(wù)管理。結(jié)合軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)管理體制和聯(lián)勤保障體制改革調(diào)整，以全軍現(xiàn)有的財(cái)務(wù)結(jié)算中心力量為基礎(chǔ)，調(diào)整組建區(qū)域支付中心，在駐軍比較集中的城市分別成立分中心，面向三軍部隊(duì)開(kāi)展資金供應(yīng)和支付結(jié)算服務(wù)。在部隊(duì)預(yù)算分配權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和財(cái)務(wù)管理主體地位不變的前提下，采用集團(tuán)管理賬戶方式，將部隊(duì)的集中采購(gòu)、基本建設(shè)等“大錢”納入支付中心集中統(tǒng)一支付，零星開(kāi)支“小錢”使用公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算，進(jìn)一步扎緊“錢袋子”，既提高供應(yīng)保障的效率效益，增強(qiáng)資金應(yīng)急調(diào)度能力;又打破預(yù)算單位自我監(jiān)督的體制性局限，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和支出監(jiān)管，形成具有我軍特色的現(xiàn)代資金供應(yīng)保障和管理監(jiān)督體系。各級(jí)部隊(duì)只負(fù)責(zé)預(yù)算編報(bào)和經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，所有資金收付、結(jié)算報(bào)銷和會(huì)計(jì)核算統(tǒng)一由區(qū)域支付中心負(fù)責(zé)，報(bào)銷憑證一律由支付中心管理。這樣一來(lái)可減少基層財(cái)務(wù)人員調(diào)整充實(shí)到支付中心;二是可減少資金在部隊(duì)之間的無(wú)效流轉(zhuǎn);三是真正強(qiáng)化支付中心審核把關(guān)職能。

三是完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。為了保證這項(xiàng)制度改革的有效性，需要強(qiáng)大的技術(shù)平臺(tái)作支撐。一要盡快推進(jìn)財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，聯(lián)通全軍財(cái)務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，團(tuán)以上單位網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，做到財(cái)務(wù)收支網(wǎng)上申報(bào)、審批，實(shí)現(xiàn)信息共享，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)匯總，資金運(yùn)行網(wǎng)上監(jiān)管，減少資金申報(bào)審批等環(huán)節(jié)在途時(shí)間。二要完善網(wǎng)銀系統(tǒng)，協(xié)調(diào)銀行完善系統(tǒng)功能，銀行余額即時(shí)顯現(xiàn)，提現(xiàn)指令操作順利實(shí)施。三要完善收付管理系統(tǒng)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)結(jié)算報(bào)銷遠(yuǎn)程審核、資金支付在線辦理、會(huì)計(jì)憑證自動(dòng)生成、預(yù)算執(zhí)行可視可控、信息數(shù)據(jù)集中管理。四要?jiǎng)?chuàng)新支付手段，支付中心與開(kāi)戶銀行專線連接，通過(guò)軍隊(duì)版網(wǎng)銀系統(tǒng)，建立起安全、快捷、高效地資金支付平臺(tái)。針對(duì)保密要求，支付數(shù)據(jù)生成利用二維碼單向傳輸設(shè)備，實(shí)現(xiàn)跨網(wǎng)跨系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸，有利于節(jié)約成本。

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