李明楠

（安徽師范大學，安徽 蕪湖 241002）

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》是中國國民經(jīng)濟計劃的重要部分。主要是對國家重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關系等做出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方案。從“十一五”開始國家將“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”。目前，我國已經(jīng)制定并實施了13個五年規(guī)劃，它們不僅描繪了建國以來經(jīng)濟和社會發(fā)展的大體脈絡，也記錄了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的軌跡。

在改革開放初期，社會保障作為經(jīng)濟發(fā)展的一項輔助措施在我國初露頭角，而后成為保障我國民生發(fā)展的一項重要事業(yè)，是我國近年來經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展中不可或缺的一員。國內學者從發(fā)展歷程、制度構建等方面對社會保障進行了不少的研究，且研究于多依據(jù)我國在社會保障事業(yè)領域頒布的一系列政策文件。本文則選擇從13個五年規(guī)劃著手，探尋我國社會保障的演進過程及其發(fā)展軌跡。

一、對社會保障的重視：從經(jīng)濟建設到社會建設

（一）“社會保障”的詞頻在五年規(guī)劃中持續(xù)上升

筆者通過對13個五年規(guī)劃的梳理，從中統(tǒng)計了“社會建設”、“經(jīng)濟建設”、“社會保障”三個詞出現(xiàn)的頻率。如表1所示，“社會保障”在七五規(guī)劃中第一次出現(xiàn)，詞頻為10次，而在十五規(guī)劃中，“社會保障”一詞繼續(xù)上升出現(xiàn)了15次，頻率達到最高，而在隨后的3個五年規(guī)劃中，相比十五有所下降。再是“經(jīng)濟建設”和“社會建設”的詞頻走勢，從表中可以看到，“經(jīng)濟建設”一詞，從六五計劃開始出現(xiàn)，在七五規(guī)劃的時候，達到了最大值12次，隨后，詞頻呈現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)。而“社會建設”一詞，在十一五規(guī)劃中第一次出現(xiàn)，詞頻為6次，在接下來的十二五規(guī)劃中“社會建設”一詞出現(xiàn)了2次，在十三五規(guī)劃中詞頻上升為4次，總的來說，“社會建設”一詞在近幾次五年規(guī)劃中出現(xiàn)的頻率屬于上升狀態(tài)。

表1 五年規(guī)劃中經(jīng)濟建設、社會建設、社會保障詞頻表

（二）“經(jīng)濟建設”穩(wěn)步發(fā)展、“社會建設”加快步伐

《規(guī)劃》宏觀上分為經(jīng)濟和社會發(fā)展兩部分，二者相互聯(lián)系，相輔相成。建國初期，我國一直致力于經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，在1978年改革開放之后，我國堅持以經(jīng)濟建設為中心，這一時期對于社會建設的關注和投入則相對較少，隨著經(jīng)濟建設逐漸穩(wěn)定在一定水平之后，“姍姍來遲”的社會建設也得到了越來越多的關注[1]。

2004年，黨中央提出構建社會主義和諧社會與社會建設這兩個新概念、新思想。2007年，黨的十七大通過的黨章(修正案)中，把社會建設列入中國特色社會主義建設事業(yè)總體布局這一舉措，體現(xiàn)了我黨對社會發(fā)展規(guī)律、社會主義現(xiàn)代化事業(yè)建設規(guī)律認識的深化。十八大報告進一步將社會建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、生態(tài)文明建設一起確立為“五位一體”總體格局[2]。而很多學者則認為社會建設不止包括民生建設，還應包括社會組織建設、社區(qū)建設、社會管理、社會公平問題的處理等方面[3]?？梢?，無論是黨中央發(fā)布的官方文件還是民間學者的觀點，都是把民生建設作為社會建設的第一步，也是打牢社會建設基礎的一步。而社會保障作為一項最大的民生工程背負了越來越多的期待和責任。

（三）社會保障事業(yè)得到更多重視

從“六五”計劃開始，五年計劃的名稱由“國民經(jīng)濟計劃”改變?yōu)椤皣窠?jīng)濟和社會計劃”，這一標題的轉變表明了，國家的五年計劃不再僅僅關注國家的經(jīng)濟發(fā)展，也開始重視社會發(fā)展。因此，在前六個五年計劃中，都沒有正式提出過社會保障的相關內容，只是較少的涉及公共設施的建設以及提高國民生活水平的福利設施建設。直到1986年“七五”計劃的誕生，“社會保障”第一次正式的出現(xiàn)在國家文件上?！吧鐣Ｕ稀币辉~在“七五”計劃中出現(xiàn)10次，“七五”計劃處于我國經(jīng)濟全面改革時期，該時期任務是進一步為經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境[4]。而社會保障作為經(jīng)濟發(fā)展的助推器，在經(jīng)濟改革時期也被更加正式的提上議程，但是總體來說，對于社會保障的具體建設方式的內容仍然較少。直到“八五”、“九五”期間，社會保障進入真正的改革時期?！鞍宋濉庇媱澲?，作為社會的“穩(wěn)定器”――社會保障圍繞阻礙經(jīng)濟發(fā)展的一些備受關注的問題出臺了相關政策，以便助力經(jīng)濟體制改革。例如，退休人員、下崗職工的待遇問題[5]。“九五”計劃期間，作為20世紀最后的五年，我國經(jīng)濟發(fā)展承擔著更大的壓力，而在民生方面，“人民生活走向總體小康”是九五期間的目標，社會保障也在此期間經(jīng)歷了幅度最大的一次改革，在社會保障的框架構造上進行了更新。到“十五”計劃期間，“社會保障”一詞出現(xiàn)次數(shù)達到歷屆最高?！笆濉庇媱澦幍氖?0世紀末的幾年，內需不足成為經(jīng)濟生活中的突出問題。同時在國內，公平與效率這一問題也更加凸顯，城鄉(xiāng)居民、地區(qū)間居民收入、行業(yè)間收入差距不斷擴大，所以，社會保障事業(yè)在“十五”期間，承擔著國家和人民更多的希望，必須有所作為。 “十一五”規(guī)劃期間雖然國內社會經(jīng)濟大環(huán)境良好，但是社會矛盾相應凸顯，“三農”問題突出等都給和諧社會的建設帶來挑戰(zhàn)，社會保障作為社會的“穩(wěn)定期”也必須發(fā)揮作用[6]。而到了“十二五”、“十三五”期間，“社會保障”一詞詞頻相對有所下降，因為在此期間，雖然社會仍然存在區(qū)域發(fā)展不協(xié)調，就業(yè)壓力大等社會問題，但是相對來說社會處于穩(wěn)定狀態(tài)，且社會保障在此期間以及有了大體框架和明確的發(fā)展方向，因此只需穩(wěn)步前進[7]。

綜上可以看出，五年計劃和規(guī)劃的主要內容從經(jīng)濟發(fā)展至上轉向經(jīng)濟和社會發(fā)展并重的發(fā)展方向，可見政府職能的重心從經(jīng)濟領域逐步轉向公共服務領域，政府的有形之手在微觀經(jīng)濟領域被削弱的同時，在公共服務領域得到加強。社會保障在經(jīng)濟和社會發(fā)展中也占據(jù)了越來越多的位置，從最初作為一項附屬于經(jīng)濟建設的制度要求，到逐漸獨立成為國家建設不可或缺的一項制度保障，社會保障事業(yè)不僅成為了百姓大眾最為關注的事業(yè)，更是得到了黨和國家越來越多的重視。

二、對社會保障的建設：從碎片化到系統(tǒng)化

（一）社會保障相關名詞詞頻逐漸豐富

學者鄭功成教授認為，中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和住房保障等[8]。其中社會保險是涉及面最廣保障人群最多的一項社會救助政策。相對而言，社會救助、社會福利以及社會優(yōu)撫則更有針對性，側重于保障一些特定的弱勢群體，是社會保障的“最后一道防線”。從表2可以看出，社會保險、社會救助以及社會福利三者的詞頻在歷次五年計劃或規(guī)劃中，總體呈上升趨勢，且社會救助一詞詞頻在十一五規(guī)劃中達到最高，社會保險和社會福利的詞頻的最大值都出現(xiàn)在十二五規(guī)劃中。以下將從社會救助、社會保險和社會福利三大方面的各發(fā)展階段展開梳理和分析。

表2 五年規(guī)劃中社會救助、社會保險、社會福利詞頻表

（二）社會保障各領域事業(yè)逐步建立并走向系統(tǒng)化

在社會保險領域。社會保險是社會保障的重要組成部分之一。在“七五”規(guī)劃中“社會保險”第一次出現(xiàn)，但是文件中只提到，要盡快研究誰保險，進行試點，逐步實施個體勞動者的社會保險制度。而對于社會保險具有實質性的規(guī)劃是在“八五”計劃中，在文件中社會保險出現(xiàn)了13次，規(guī)劃第四部分“改善人民生活和健全社會保障”中提到要“建立健全養(yǎng)老保險，和待業(yè)保險，逐步完善社會保障制度，擴大待業(yè)保險的范圍，實行多層次的社會保險”。經(jīng)歷“九五”和“十五”這兩個時期對社會保險的發(fā)展和試點改革，社會保險逐步步入正軌。在“十一五”規(guī)劃中，“社會保險”一詞出現(xiàn)了15次，文中對社會保險體系做了更多層次的規(guī)劃并提出更多要求。擴大社會保障覆蓋面是此次五年規(guī)劃匯中經(jīng)濟社會發(fā)展的目標之一。同時，在社會保障基金管理方面規(guī)劃中提到，“不僅要增加財政社會保障投入，還應多渠道籌措社會保障基金，合理確定保障標準和方式，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的分層次、廣覆蓋的社會保障體系”[9]。在“十二五”規(guī)劃中“社會保險”詞頻出現(xiàn)新高達到22次，此次規(guī)劃主要對社會保障做了頂級設計，要求“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金。擴大工傷保險覆蓋面，提高保障水平，健全預防、補償、康復相結合的工傷保險制度。完善失業(yè)、生育保險制度”。實現(xiàn)醫(yī)療保險的省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，這無疑是社會保險體系發(fā)展道路上的一大步，而且也是人民對于社會保險多年的期待。社會保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌也就意味著，碎片化的社會保險終于趨于統(tǒng)一，構成一個全國性的社會保險系統(tǒng)。

在社會救助和社會福利領域。兩者在理論上雖有不同，但是在具體實施上的作用和意義上有重合和相似之處。早在“二五”規(guī)劃中，就有過社會救助的影子，文中提到“國家仍將規(guī)定一部分?？钭鳛檗r村救災的用途?！倍钡?“七五”規(guī)劃中才出現(xiàn)相關字眼，如“社會救濟”一詞出現(xiàn)5次、“社會優(yōu)撫”一詞出現(xiàn)3次。文中提到，“逐步改進和完善社會福利制度，進一步做好優(yōu)撫工作和社會救濟”，由于國家的主導方向是發(fā)展經(jīng)濟且對于社會保障的建設并不成熟，側重點僅僅放在社會保險上，也就使得在此之后的很長一段時間，規(guī)劃中極少提到社會救助的內容。直到“十一五”規(guī)劃時期，關于社會救助和社會福利的內容才真正的豐富起來，主要涉及對于社會救助體系的建設、對社會救助內容的充實等。在“十二五”規(guī)劃中，提到加強社會救助體系建設、積極發(fā)展社會福利和慈善事業(yè)。第一次詳細地闡述了社會救助和社會福利建設的重要性，形成了初步的發(fā)展規(guī)模?！笆濉币?guī)劃處于全面實現(xiàn)小康社會的最后五年時期，也是脫貧攻堅期。社會救助和社會福利作為脫貧工作的輔助和保障，在規(guī)劃中所占篇幅必然有增無減，文中提到要建立健全社會救助體系、健全社會福利制度、如“加強福利設施建設，優(yōu)化布局和資源共享”[10]。

（三）社會保障事業(yè)整體推進且趨于系統(tǒng)完整

“七五”規(guī)劃首次正式提出社會保障，但是此時國家對于社會保障發(fā)展并沒有實質性的進展，直到“八五”“九五”期間社會保障才有了具體的改革和發(fā)展方向?！熬盼濉笔菍ι鐣Ｕ辖ㄔO做的最為詳細和系統(tǒng)的一次規(guī)劃。且相比之前“實行多層次的社會保險”已經(jīng)上升到“實行多層次的社會保障制度”，可見在此期間，對于社會保障的建設，不僅僅只是針對社會保險這一單一領域的安排和計劃，而是逐步上升到了社會保障總體。在“十五”計劃中，“社會保障”一詞的詞頻是歷次五年規(guī)劃中最高的一詞。規(guī)劃要求“十五”期間要達到“社會保障制度比較健全”。 “十一五”規(guī)劃提出提高人民生活水平的發(fā)展目標，并建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的分層次、廣覆蓋的社會保障體系。規(guī)劃較以往還更多的提出了對于社會保障基金投入方面的考慮?！笆濉币?guī)劃在繼續(xù)保持了“十一五”發(fā)展方向的基礎上，加入了對于社會救助和社會福利的相關部署，雖然較社會保險而言，社會救助和社會福利事業(yè)起步相對較晚且沒有那么成熟，但是也在此時期開始有了發(fā)展規(guī)劃。到了“十三五”期間，對于社會保障的規(guī)劃，已經(jīng)有了全局的思想，不再僅僅是對社會保障某項工作細枝末節(jié)的考慮，而是繼續(xù)了加強“十二五”對于社會保障制度頂層的設計和規(guī)范，并提到要 “建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度?！?/p>

三、對社會保障的部署：從民生保障到共享發(fā)展

（一）共享發(fā)展成為新時期社會保障發(fā)展的理論基礎

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念[9]，其中共享發(fā)展理念是五大發(fā)展理念的歸宿，是今后我國經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。其實共享理念并非第一次提出，追其源頭在2000多年前，孔子就提出“天下大同”的社會理想，2000多年來中華民族世世代代為此做了很多努力。共享發(fā)展也是與我國社會主義建設目標相匹配的發(fā)展理念，發(fā)展成果人人共享在一定程度上也就可以理解為全國人民實現(xiàn)共同富裕。

而在民生領域，共享發(fā)展包括完善社會保障體系、實現(xiàn)基本養(yǎng)老全覆蓋、擴大就業(yè)規(guī)模等。堅持共享發(fā)展，就是要將實現(xiàn)共同富裕這一美好愿景化為實際的政策方針和執(zhí)行動力，并且需要制度支撐，不然只能成為空想。能支撐共享發(fā)展這一愿景得以實現(xiàn)的制度安排就是對于社會保障的建設。黨的十八大提出，要“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”。習近平總書記在十九大報告中指出，帶領人民創(chuàng)造美好生活，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進，是我們黨始終不渝的奮斗目標。共享發(fā)展成果成為新時期社會保障指導思想。“共享”一詞，在“十一五”規(guī)劃中第一次出現(xiàn)，詞頻為十次，并一直呈現(xiàn)直線上升狀態(tài)，在“十三五”規(guī)劃中，更是出現(xiàn)高達34次，其中在民生領域，共享發(fā)展涉及資源共享，信息共享等關鍵詞。

（二）共享發(fā)展對社會保障事業(yè)的意義及價值

公平正義是共享發(fā)展理念內蘊的基本價值取向，體現(xiàn)了社會主義的本質要求。而社會保障事業(yè)，是實現(xiàn)社會公平正義的重要載體，在實踐中就是體現(xiàn)共享發(fā)展理念的一系列具體性制度安排，公平正義與社會保障是相互要求相互促進的關系。

首先，共享發(fā)展理念為社會保障事業(yè)提出了新的要求。對于社會保險而言，隨著其不斷完善和發(fā)展，目前已經(jīng)成為中國公民的“通行證”，也就是說其覆蓋范圍較廣，對于各類人群都提供了相應的保險，且國家對于保險承擔比例的一次次調整，讓社會保險對公民的作用和意義都更加凸顯，是最符合共享意義的一項基本的社會保障政策。對于社會救助而言。我國經(jīng)濟目前已進入中低速發(fā)展的經(jīng)濟新常態(tài)時期，經(jīng)濟結構的改變給我國中產(chǎn)階級家庭都帶來了更大的風險。社會救助不僅可以為長期處于生活困境的人帶去幫助，更重要的是可以為承受突發(fā)狀況的家庭給與一定保障。這樣一來，在我國占比較大的人群在經(jīng)濟和社會發(fā)展面前，不至于崩塌。對于社會福利而言，我國是“保險型”的社會保障國家，但是隨著綜合國力的增強，以及共享這一概念的提出，都意味著，國家將有越來越多的實力與公民共同享受國家的發(fā)展成果，社會福利正式“成果”一部分，是共享發(fā)展的題中之意。

其次，共享發(fā)展理念與社會保障事業(yè)的結合，勢必提升社會保障事業(yè)的活力。共享發(fā)展不僅僅給社會保障事業(yè)提出了新的要求，為其他各領域事業(yè)都提出了更高的要求，這一要求意味著，越來越多的領域，如醫(yī)療衛(wèi)生、體育、教育等都會為共享發(fā)展這一目標的實現(xiàn)，奉獻更多的力量和注入更多的資金。在這種發(fā)展環(huán)境中，社會保障可有機會與其他相關領域建立聯(lián)系，進而形成良性的互動，助力保障事業(yè)的發(fā)展。在當今的信息時代，合作和互通能給單一個體創(chuàng)造更多的機會和財富，對于社會保障事業(yè)而言，同樣不例外。

另外，社會保障體系雖然在逐漸完備，但是仍然沒有達到全覆蓋，如醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險這些保障性最強且最基本的社會保險還存在空白的區(qū)域，一些薄弱的人群還無法得到他們最需要的保護。但是共享理念給了社會保障事業(yè)更多的關注，并將“督促”社會保障擴大覆蓋范圍，發(fā)揮更多的實際作用。

（三）社會保障事業(yè)是共享發(fā)展的基本路徑

共享發(fā)展的對象是“人”，不僅滿足“人”生存的需求，同時也需要滿足“人”對于美好生活的需求。社會保障在“十三五”期間，是全面建成小康社會的沖刺階段，所有貧困戶脫貧、全部貧困村“出列”的任務，需要社會保障力量的參與。而追求社會的公平正義，縮小收入差距、區(qū)域差距，實現(xiàn)公共資源的平等享用，也是共享理念需邁出的第一步。而這一追求正是社會保障的職責所在。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹诮鉀Q這一矛盾的同時還需要擴大保障范圍，提高生活質量，并且要繼續(xù)縮小地區(qū)差異，在公平正義的背景下共享發(fā)展成果。

四、結語

40多年來，社會保障事業(yè)通過不停的努力，完成了社會保障系統(tǒng)的框架的建立，初步建成了以社會保險、社會福利、社會救助為核心的社會保障體系，社會保障也已覆蓋我國大部分人群。經(jīng)過多年的建設和發(fā)展，我國社會保障事業(yè)從無到有，從最初碎片化的出臺相關政策到如今建立起社會保障體系。黨和國家對于社會保障這一民生工程的重視以及付出的努力取得了令人矚目的成果。

從社會保障責任主體來看，建國初期，國家是社會保障唯一責任主體而后逐漸拓展，如在社會保險領域，改革為社會保險由個人、用人單位、國家三方共同承擔。而如今，在“共建共享”理念下，現(xiàn)代社會保障主體被賦予更加豐富的內涵，社會保障不再僅僅是“人”的保障，而是整個社會的保障，社會各界力量都應參與到社會保障這個體系中來。我國社會保障正趨向于多層次、廣覆蓋、多方負擔的社會保障發(fā)展模式。

從社會保障的內容來看，社會保障在建國初期僅僅涉及對于自然災害的救濟和一些公共福利的改善，如今社會保障的內容已經(jīng)比較完善和豐富，如今在社會保險體系已經(jīng)完備的基礎上，國家開始對于社會保險資金的投入和管理做更為科學合理的安排，社會保險在形式和其自身保障方面都已發(fā)展的比較完善。社會救助和社會福利相比社會保險發(fā)展起步較晚，作為能助力民生事業(yè)的兜底政策，社會救助和社會福利從“十一五”開始，得到重視和部署，逐步加強社會救助體系建設、積極發(fā)展社會福利和慈善事業(yè)，但是社會救助和社會福利各體系的建成還需要時間。

從社會保障發(fā)展重心和方向來看，社會保障的發(fā)展方向，隨著社會主要矛盾的改變而改變，黨的十九大報告指出的我國社會主要矛盾的轉變，人民對于美好生活的追求，也給了社會保障今后的發(fā)展提出了新方向，社會保障不僅僅要做到物資和精神水平上的保障，同時還要進一步縮小不同地區(qū)的差距，在體現(xiàn)公平正義的基礎上使人民共享發(fā)展成果。

社會保障自改革開放以來，經(jīng)歷了多次的試點改革，走出了一條有中國特色的社會保障發(fā)展道路，但是隨著社會的進步人民需求的提高，社會保障事業(yè)任重道遠。