王聯(lián)合

【摘要】美國總統(tǒng)特朗普以南部邊境存在安全和人道主義危機為由，宣布美國進入國家緊急狀態(tài)，進而使用危機處置權(quán)重新規(guī)劃聯(lián)邦資金的用途。特朗普此舉有著意味深長的政治考慮，因而在美國政壇激起了連鎖反應。特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)，激化了美國的政治矛盾，開創(chuàng)了危險的先例，涉嫌挑戰(zhàn)憲法權(quán)威。

【關(guān)鍵詞】國家緊急狀態(tài) 美國 政治博弈

【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

2019年2月15日，美國總統(tǒng)特朗普以“南部邊界目前的局勢造成邊境安全和人道主義危機，威脅到核心國家安全利益”為由，宣布美國進入“國家緊急狀態(tài)”?？偨y(tǒng)動用緊急狀態(tài)權(quán)力是美國政治中的一種常規(guī)運作。根據(jù)美國《全國緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權(quán)宣布國家進入緊急狀態(tài)。不過，歷史上美國總統(tǒng)宣布進入國家緊急狀態(tài)大多是為了應對國際危機，而特朗普在任期內(nèi)第一次動用國家緊急狀態(tài)權(quán)卻是為了應對國內(nèi)事務。是故，特朗普此舉立即在美國政壇激起了巨大的波瀾，并引發(fā)了新一輪的政治博弈。

美國政治語境下的國家緊急狀態(tài)常常是政治博弈

國家緊急狀態(tài)是指國家出現(xiàn)危機或者安全受到威脅時立刻作出反應的狀況。緊急情況至少包括以下四種：其一，是突發(fā)的，無法預見的，持續(xù)時間是未知的；其二，是危險的，對生命和福祉構(gòu)成威脅的；其三，對政府權(quán)威而言是感知的問題，即憲法對此并不總是具有指導作用的；其四，需要立即采取事先未預料到的行動的。

然而，實際構(gòu)成緊急狀態(tài)的因素常常是政治博弈，涉及總統(tǒng)權(quán)力的法律規(guī)范和實際運作。自20世紀30年代起，歷屆美國總統(tǒng)都有權(quán)宣布國家進入緊急狀態(tài)，且不同時限制的緊急狀態(tài)的范圍或持續(xù)時間不接受國會監(jiān)督。總統(tǒng)對緊急狀態(tài)權(quán)力的排他性使用招致了政治反沖。聯(lián)邦最高法院雖然對總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下應該做什么加以限制，但卻對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)聲明的權(quán)力予以放行。為了規(guī)范總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的程序和權(quán)力，1976年美國國會通過《全國緊急狀態(tài)法》，對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力進行有效管理，同時通過國會為這種權(quán)力建立制衡機制。

《全國緊急狀態(tài)法》由五節(jié)組成。第一節(jié)是關(guān)于緊急狀態(tài)權(quán)力的回溯，它終止了行政當局因該法生效而擁有的大多數(shù)緊急狀態(tài)權(quán)力和權(quán)威。第二節(jié)規(guī)定了宣布和終止國家緊急狀態(tài)的規(guī)則，確立了宣布國家進入緊急狀態(tài)的專有手段。第三節(jié)要求總統(tǒng)必須表明在緊急狀態(tài)下正在行使的權(quán)力。第四節(jié)規(guī)定了總統(tǒng)對國家緊急狀態(tài)聲明的問責制和報告要求。第五節(jié)規(guī)定了廢除和繼續(xù)緊急權(quán)力授權(quán)的各項法律法規(guī)。由此可見，根據(jù)《全國緊急狀態(tài)法》，宣布國家進入緊急狀態(tài)將暫時賦予總統(tǒng)處置危機的特殊權(quán)力。但是，總統(tǒng)只能行使國會授予的權(quán)力。

特朗普宣布國家緊急狀態(tài)是為了籌得更多的建墻資金，兌現(xiàn)競選承諾，穩(wěn)固基本盤

除了制止邊境上的人道主義危機，遏制非法移民、犯罪分子入侵以及毒品交易等表面上的原因，特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)宣示還隱藏著更意味深長的政治考慮。

第一，籌得更多的修建邊境墻資金。在宣布國家進入緊急狀態(tài)后，特朗普可以繞開國會，籌集更多的資金，從而為修建邊境墻提供預算。根據(jù)美國國會通過的政府撥款法案，特朗普只獲批了13.75億美元用于邊境墻的修建，遠遠低于其希望的目標值。而在特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)后，將有約81億美元的資金可用于修建邊境墻。

第二，兌現(xiàn)競選承諾。早在競選之初，特朗普就多次強調(diào)要在美墨之間建造邊境墻，以遏制毒品交易和非法移民。他一直將邊境安全視為最需要向選民兌現(xiàn)的優(yōu)先議題，認為只有建墻才能保衛(wèi)美國的邊境安全，確保美國經(jīng)濟的繁榮和穩(wěn)定。在宣布國家進入緊急狀態(tài)的演講中，特朗普稱這是他的競選承諾。顯而易見，緊急狀態(tài)聲明不是情況緊急而是權(quán)宜之計，可以幫助特朗普以國會不允許的速度修建邊境墻。

第三，穩(wěn)固基本盤，為2020年大選連任鋪路。邊境墻的修建事關(guān)重大的移民議題，而在該議題上的強硬主張正是特朗普贏得2016年大選的原因之一，得到重大政治回報的特朗普希望再次借助修建邊境墻謀求連任的機會。此舉雖然輿論洶洶，但卻有利于特朗普獲得民眾的穩(wěn)定支持。

特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)激化了美國的政治矛盾，開創(chuàng)了危險的先例，并涉嫌挑戰(zhàn)憲法權(quán)威

首先，激化了美國的政治矛盾。特朗普宣布國家進入緊急狀態(tài)后，立即遭到民主黨的強烈批評，而多數(shù)共和黨人卻支持這一行為，這無疑激化了兩黨的政治斗爭。比如，美國眾議院民主黨領(lǐng)袖佩洛西與美國參議院民主黨領(lǐng)袖舒默表示，宣布國家進入緊急狀態(tài)是對總統(tǒng)權(quán)力的濫用，是目無法紀的行為。而參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾則表示，總統(tǒng)正在利用其合法的權(quán)力，來應對美國南部邊境存在的安全和人道主義危機?？梢姡瑑牲h在這個議題上已經(jīng)形成了尖銳的對立。為了反制特朗普的緊急狀態(tài)，民主黨人不但通過立法手段予以否決，還尋求就特朗普涉嫌侵犯憲法權(quán)力提起訴訟。白宮與國會，或者說民主黨與共和黨兩黨之間的針鋒相對已然背離了政治妥協(xié)的要義，進一步加劇了美國的政治極化和社會分裂。

其次，開創(chuàng)了危險的先例。特朗普繞過國會使用行政權(quán)力宣布國家進入緊急狀態(tài)的做法，無異于向國會宣戰(zhàn)，威脅到了三權(quán)分立的穩(wěn)定性。自《全國緊急狀態(tài)法》通過以來，總統(tǒng)利用緊急狀態(tài)權(quán)實施經(jīng)濟制裁或限制與外國的貿(mào)易，針對的多是外部危機。而當下特朗普的聲明完全不同于以前，針對的是內(nèi)部事務。顯然，特朗普運用行政權(quán)力宣布國家進入緊急狀態(tài)，挑戰(zhàn)了國會享有的制定預算和撥款的權(quán)力。此舉將在美國政治中開啟一個不良的先例。未來的總統(tǒng)很可能運用行政權(quán)建構(gòu)有關(guān)國家緊急狀態(tài)的更寬泛的范疇，并隨意利用這個范疇繞開國會行事，從而使權(quán)力的天平朝總統(tǒng)一方傾斜。

最后，涉嫌挑戰(zhàn)憲法權(quán)威。特朗普的緊急狀態(tài)聲明在美國社會激起了巨大爭議。美國著名憲法學者布魯斯·阿克曼指出，特朗普的行為是非法的，這是在強迫武裝部隊在遵從他的命令和犯下聯(lián)邦罪行之間作出選擇。憲法規(guī)定，眾議院擁有決定美國納稅人資金分配方式的權(quán)力。而特朗普決定從聯(lián)邦經(jīng)費中調(diào)配資金用于建墻，顯然對眾議院的憲法權(quán)力構(gòu)成了挑戰(zhàn)?；凇胺謾?quán)制衡”的立國原則，美國國會代表的立法權(quán)對總統(tǒng)代表的行政權(quán)施加制約的重要途徑之一就是審批政府預算。特朗普一意孤行，憑借宣布國家進入緊急狀態(tài)以繞過國會支配預算，已經(jīng)引起了人們對憲法危機的擔憂。

無論特朗普最終能否順利獲得建墻資金，宣布國家進入緊急狀態(tài)都為其未來的政治生涯做好了精心的鋪墊

目前，特朗普宣布的國家緊急狀態(tài)已被國會否決，在聯(lián)邦法院也遭到有力的反對。對于總統(tǒng)國家緊急狀態(tài)聲明遭遇的立法和司法反制，特朗普作出兩手回應。一方面，對國會的反彈，特朗普迅速動用否決權(quán)否決了國會的反對決議，實現(xiàn)了對國家緊急狀態(tài)聲明的“否定之否定”。另一方面，特朗普政府援引兩項法律做后盾。一是法律允許陸軍部長在緊急狀態(tài)下暫停陸軍土木工程項目，轉(zhuǎn)而使用軍事資源幫助建設“對國防至關(guān)重要的民防項目”。二是法律允許國防部長在緊急情況下實施軍事建設項目，使用國會為軍事建設目的撥出的尚未指定具體用途的資金。

事實上，無論特朗普最終能否順利獲得建墻資金，宣布國家進入緊急狀態(tài)這一行為至少讓他的基本盤選民看到了其言出必行的政治風格和兌現(xiàn)競選承諾的決心，為其未來的政治生涯做好了精心的鋪墊。同時，繞開國會，運用總統(tǒng)緊急狀態(tài)權(quán)為美墨邊境墻籌集資金的做法，削弱了國會的地位?？偨y(tǒng)行政權(quán)是否因此有擴大的趨勢，以至在分權(quán)制衡的權(quán)力格局中取得穩(wěn)固的優(yōu)勢，值得進一步關(guān)注和研判。

（作者為上海外國語大學國際關(guān)系與公共事務學院教授、博導）

【參考文獻】

①《美國會參議院通過決議叫停“國家緊急狀態(tài)” 特朗普表示將否決該決議》，新華網(wǎng)，2019年3月15日。