徐曉雯，孫 超，王夢(mèng)迪

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2.天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 山東分所，山東 濟(jì)南 250102)

一、引言

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府間的“晉升錦標(biāo)賽”推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了40 年的高速增長(zhǎng)[1]。然而，伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的是要素資源的低效產(chǎn)出和生產(chǎn)技術(shù)落后引致的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降[2-3]。能源過(guò)多使用、SO2和COD 過(guò)度排放導(dǎo)致了環(huán)境無(wú)效率[4]，環(huán)境污染引發(fā)的空氣中細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度的提高對(duì)居民健康產(chǎn)生了嚴(yán)重?fù)p害——空氣中NO2、SO2及PM10濃度提高會(huì)導(dǎo)致人們患病率和死亡率增加[5]，這不符合十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念。一言以蔽之，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境難以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)粗放增長(zhǎng)的環(huán)境成本，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系亟待調(diào)整優(yōu)化[6]。

考慮到中國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度約束，學(xué)術(shù)界逐步將地方政府納入環(huán)境規(guī)制與其治污效應(yīng)的分析框架，探討環(huán)境污染的制度成因和財(cái)政關(guān)聯(lián)。典型的理論是環(huán)境聯(lián)邦主義——主要關(guān)注不同級(jí)次政府權(quán)力配置對(duì)于環(huán)境保護(hù)的博弈效果，認(rèn)為分權(quán)監(jiān)管環(huán)境會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，實(shí)現(xiàn)環(huán)保職能在不同級(jí)次政府間的合理配置是解決環(huán)境外部性的關(guān)鍵[7-10]。而與本文研究主題相關(guān)的文獻(xiàn)可分為兩個(gè)序列。

第一個(gè)序列主要從稅收競(jìng)爭(zhēng)角度分析地方政府對(duì)環(huán)境污染的影響。財(cái)政分權(quán)會(huì)引發(fā)地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致低效、寬松的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)[11-12]。劉潔和李文[13]從理論上分析了地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)加劇環(huán)境惡化的中間路徑，一是稅收效率下降，二是環(huán)境規(guī)制政策放松。李香菊和趙娜[14]認(rèn)為，地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)改變本地資本要素投入和環(huán)保支出提高了外溢性污染物(SO2)和非外溢性污染物(固體廢棄物)的排放量，且本地的資本要素投入與環(huán)保支出存在空間溢出效應(yīng)。第二個(gè)序列主要從財(cái)政分權(quán)維度直接考察財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的方向、程度及作用路徑。朱平芳等[15]從地方分權(quán)的視角，使用空間分位數(shù)回歸方法驗(yàn)證了地方政府的環(huán)境規(guī)制政策存在“逐底競(jìng)爭(zhēng)”。楊得前和劉仁濟(jì)[16]考察了不同地區(qū)財(cái)政支出總量、結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)生態(tài)化水平的空間溢出效應(yīng)。張克中等[2]認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)度提高會(huì)降低地方政府對(duì)碳排放管制的努力程度。孫偉增等[17]發(fā)現(xiàn)，“環(huán)境績(jī)效考核制度”正在逐步發(fā)揮對(duì)官員的激勵(lì)作用，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境改善的雙贏。賀俊等[18]指出，稅收競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政分權(quán)加劇了環(huán)境污染，且稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境污染的作用程度通過(guò)財(cái)政分權(quán)渠道被加強(qiáng)。

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制會(huì)扭曲地方政府實(shí)施環(huán)境規(guī)制的努力程度，財(cái)政分權(quán)引致的財(cái)政壓力和晉升激勵(lì)會(huì)使地方官員更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)。如何將中國(guó)的財(cái)政分權(quán)變量納入環(huán)境規(guī)制與污染治理的分析框架，并識(shí)別地方政府實(shí)施環(huán)境規(guī)制的內(nèi)在激勵(lì)和約束條件是最大化環(huán)境規(guī)制治污效應(yīng)的突破口。以往研究多存在以下不足：首先，在研究方法上過(guò)度依賴(lài)政策實(shí)施的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)[19-20]，雖然倍差法能比較精確地評(píng)估政策效果，但無(wú)法識(shí)別財(cái)政分權(quán)體制下地方財(cái)政支出和稅收規(guī)制治理污染的實(shí)現(xiàn)路徑，難以歸納一般性結(jié)論；其次，研究框架中多忽略了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)且加劇環(huán)境污染的財(cái)政分權(quán)體制[21-22]，因?yàn)榄h(huán)境政策的執(zhí)行者大多是地方政府，財(cái)政分權(quán)的存在會(huì)引發(fā)中央與地方政府、地方政府間的環(huán)境規(guī)制政策博弈，使環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)依賴(lài)于不同省份的財(cái)政分權(quán)程度，這使其可能呈現(xiàn)某些非線(xiàn)性特征；最后，即使考慮了財(cái)政分權(quán)的制度變量，其切入點(diǎn)往往是稅收競(jìng)爭(zhēng)[18]，而財(cái)政分權(quán)引發(fā)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)可能涵蓋多方面，如對(duì)外商直接投資(FDI)的競(jìng)爭(zhēng)同樣會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響[15]，且未能評(píng)估不同區(qū)域財(cái)政分權(quán)程度差異對(duì)環(huán)境規(guī)制效果的門(mén)檻效應(yīng)及區(qū)域差異。

本文在考慮中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的基礎(chǔ)上，嘗試評(píng)估地方政府環(huán)境規(guī)制對(duì)污染物排放的治理效率，可能存在以下邊際貢獻(xiàn)：(1)從實(shí)施角度對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制的具體手段進(jìn)行策略區(qū)分，分別評(píng)估節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及資源環(huán)境稅收約束對(duì)遏制污染物排放的作用方向和影響程度，進(jìn)而識(shí)別出能遏制污染物排放的有效規(guī)制路徑和中間變量，有利于優(yōu)化地方政府的環(huán)境規(guī)制措施體系；(2)將財(cái)政分權(quán)、環(huán)境規(guī)制與治污效應(yīng)置于統(tǒng)一的分析框架，分析環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)隨財(cái)政分權(quán)程度變化的波動(dòng)軌跡、結(jié)構(gòu)效率及門(mén)檻效應(yīng)，有利于構(gòu)建環(huán)境治理的綠色財(cái)稅體制和不同級(jí)次政府間的激勵(lì)相容機(jī)制；(3)對(duì)財(cái)政分權(quán)的污染效應(yīng)與FDI流入的治污效應(yīng)進(jìn)行協(xié)同分析和區(qū)域差異化探討，揭示晉升激勵(lì)和財(cái)政壓力作用下地方官員在環(huán)境治理層面的利己行為及區(qū)域異質(zhì)性，有利于各省因地制宜地選擇最優(yōu)環(huán)境規(guī)制手段和污染治理投入。

二、研究假設(shè)

1994 年分稅制改革賦予了地方政府更大的占有和支配本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源的自主權(quán)利，“晉升錦標(biāo)賽”模式使得地方政府不遺余力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以獲取晉升機(jī)會(huì)，如競(jìng)相吸引資本(尤其是FDI)、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流入[15]。財(cái)政分權(quán)引致的晉升激勵(lì)效應(yīng)使地方官員很少顧及生態(tài)環(huán)境保護(hù)[17]，最終導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)降低、政策失效。中國(guó)從“十一五”規(guī)劃開(kāi)始逐步將節(jié)能減排約束性指標(biāo)納入地方官員考核體系，使地方官員更多地關(guān)注區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。已有文獻(xiàn)多從稅收競(jìng)爭(zhēng)的角度考察財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響，但地方政府也會(huì)在財(cái)政支出方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)[16]，從稅收競(jìng)爭(zhēng)的單維角度分析地方政府對(duì)于環(huán)境污染的影響有失偏駁。同時(shí)，地方政府的環(huán)境治理和監(jiān)管對(duì)于改善環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要[23]，環(huán)境財(cái)稅政策有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。財(cái)政分權(quán)不僅是地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)中間渠道，更有可能存在門(mén)檻效應(yīng)[24]，財(cái)政支出分權(quán)程度更高可能使地方政府更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不是環(huán)境保護(hù)。

假設(shè)1：節(jié)能環(huán)保支出和環(huán)境污染治理投資等財(cái)政投入可能有效遏制污染物排放，但環(huán)境規(guī)制的政策效果可能會(huì)呈現(xiàn)出隨財(cái)政分權(quán)程度提高而相應(yīng)減弱的門(mén)檻效應(yīng)特征，這取決于地方官員受晉升激勵(lì)影響的內(nèi)在制度約束條件。

財(cái)政支出分權(quán)體現(xiàn)了中央政府和地方政府在公共品供給方面的權(quán)力配置關(guān)系，財(cái)政收入分權(quán)為地方政府利用稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引FDI 等生產(chǎn)要素創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)可能，F(xiàn)DI 同樣會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不可忽視的影響[15]，但考慮到中國(guó)投資環(huán)境的逐步改善及FDI 來(lái)源國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，基于FDI 的“污染避難所”假說(shuō)在中國(guó)可能并不成立[17]。稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在使得資源環(huán)境稅為主的稅收約束手段的治污效應(yīng)可能并不顯著[24]，但由此征收的稅收收入為地方政府的環(huán)境治理投入提供穩(wěn)定收入來(lái)源，包括環(huán)境污染源頭治理的節(jié)能環(huán)保支出及環(huán)境污染末端治理的已排放污染物處理投資。在節(jié)能減排等環(huán)境績(jī)效指標(biāo)逐步納入地方官員考核機(jī)制的制度沖擊下，獲得穩(wěn)定的環(huán)境治理收入構(gòu)成地方政府的激勵(lì)約束之一。此外，綠色稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的促進(jìn)作用逐步顯現(xiàn)且呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域異質(zhì)性[25-26]，這構(gòu)成地方政府推動(dòng)污染治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來(lái)源。在此基礎(chǔ)上，評(píng)估廣義環(huán)境稅收的總量效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)，識(shí)別以上變量隨財(cái)政分權(quán)程度變化的非線(xiàn)性特征和區(qū)域差異，才能更準(zhǔn)確地評(píng)估地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)。

假設(shè)2：現(xiàn)行環(huán)境資源稅制體系的環(huán)境改善效應(yīng)可能并不顯著，環(huán)境資源稅制體系的總體效率和分稅種效率可能存在顯著差異，征收資源稅、房產(chǎn)稅及車(chē)船稅等有利于減少SO2、工業(yè)廢水及工業(yè)固體廢棄物等污染物排放。

財(cái)政分權(quán)在通過(guò)扭曲地方政府環(huán)境規(guī)制努力間接影響污染物排放量的同時(shí)，也可能對(duì)環(huán)境污染存在直接影響效應(yīng)。財(cái)政分權(quán)程度的提高會(huì)降低地方政府對(duì)碳排放管制的努力程度，并且這種影響程度在不同能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、不同地理區(qū)位的省份之間存在顯著差異[2]；進(jìn)一步理論分析表明，稅收競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政分權(quán)的確會(huì)顯著地降低環(huán)境質(zhì)量[18]。同時(shí)，財(cái)政分權(quán)引發(fā)的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府為吸引FDI 而導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制政策博弈顯著存在，F(xiàn)DI 會(huì)通過(guò)引進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)的直接渠道和弱化FDI 增長(zhǎng)效應(yīng)的間接渠道顯著地影響環(huán)境質(zhì)量[7]，但區(qū)域差異可能并不十分顯著。而如果考慮到污染物外溢性屬性，財(cái)政分權(quán)與地方環(huán)境污染治理之間會(huì)呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異性。當(dāng)然，以環(huán)境質(zhì)量和能源利用效率改善為核心的環(huán)?？己藢?duì)地方官員的污染行為起到了一定的約束作用，從而有利于環(huán)境質(zhì)量的改善和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[17]。在此基礎(chǔ)上，評(píng)估財(cái)政分權(quán)對(duì)污染物排放和環(huán)境質(zhì)量改善的直接效應(yīng)，識(shí)別FDI 的環(huán)境改善效應(yīng)及可能存在的治污效應(yīng)區(qū)域異質(zhì)性，才能更精準(zhǔn)地分析地方政府對(duì)FDI 的競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境規(guī)制努力可能存在的交互效應(yīng)。

假設(shè)3：財(cái)政分權(quán)程度提高會(huì)直接加劇環(huán)境污染且呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性，這種作用呈現(xiàn)出隨FDI 的流入而相應(yīng)減弱的交互作用，但FDI 的環(huán)境改善效應(yīng)可能不存在區(qū)域異質(zhì)性。

三、實(shí)證模型設(shè)定、指標(biāo)選取及數(shù)據(jù)說(shuō)明

(一)模型設(shè)定

首先，從支出和收入兩個(gè)維度考察地方政府實(shí)施環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)，檢驗(yàn)節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及廣義資源環(huán)境稅收對(duì)省域生態(tài)環(huán)境污染的影響；同時(shí)，將中國(guó)的財(cái)政分權(quán)可能使地方政府的環(huán)境規(guī)制努力程度呈現(xiàn)的非線(xiàn)性特征納入實(shí)證分析框架，評(píng)估上述環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)是否隨財(cái)政分權(quán)程度存在結(jié)構(gòu)性差異，構(gòu)建模型(1)：

模型(1)中，被解釋變量EQit表示省份i在年度t的污染物排放水平，考慮到污染物的外溢屬性和非外溢性，使用人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量、人均工業(yè)固體廢棄物排放量三個(gè)指標(biāo)合成環(huán)境污染綜合指數(shù)(CIEP)來(lái)衡量；LERit分別表示省份i在年度t的節(jié)能環(huán)保支出(EPC)、工業(yè)污染治理投資(IIPC)及廣義資源環(huán)境稅(TAX)，該指標(biāo)用來(lái)衡量地方政府環(huán)境規(guī)制的實(shí)施程度。財(cái)政分權(quán)(FD)為門(mén)檻變量，γ為待估門(mén)檻值，I(·)表示示性函數(shù)，括號(hào)內(nèi)的表達(dá)式為真取值為1，反之取值為0。β1、β2分別表示在財(cái)政分權(quán)程度小于或大于門(mén)檻值時(shí)地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)強(qiáng)弱，刻畫(huà)地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及資源環(huán)境稅收的治污效應(yīng)隨財(cái)政分權(quán)程度變化的非線(xiàn)性特征。α0為常數(shù)，X為各類(lèi)控制變量，εit為殘差項(xiàng)。若模型(1)存在雙門(mén)檻值則變?yōu)槟Ｐ?2)：

模型(2)中，γ1、γ2均為待估門(mén)檻值，β1、β2、β3分別表示在財(cái)政分權(quán)程度小于或大于門(mén)限值時(shí)地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)強(qiáng)弱，刻畫(huà)地方財(cái)政環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及資源環(huán)境稅收的治污效應(yīng)隨財(cái)政分權(quán)程度變化的非線(xiàn)性特征。

此外，評(píng)估財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的直接影響、FDI的環(huán)境改善效應(yīng)及二者可能存在的交互效應(yīng)及區(qū)域差異，構(gòu)建模型(3)：

模型(3)中，F(xiàn)DIit表示省份i在年度t的外商直接投資占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，衡量各省的外商直接投資規(guī)模，F(xiàn)Dit×FDIit表示財(cái)政分權(quán)和FDI 的交互效應(yīng)，刻畫(huà)了二者可能存在的污染治理層面的協(xié)同效應(yīng)或交互效應(yīng)。FDit對(duì)EQit的偏效應(yīng)為：β1+β3FDIit；FDIit對(duì)EQit的偏效應(yīng)為：β2+β3FDit。β3＞0 意味著財(cái)政分權(quán)程度越高的省份，F(xiàn)DI 流入越能帶來(lái)更多的污染物排放，即FDI 規(guī)模越大的省份，財(cái)政分權(quán)程度引發(fā)的污染物排放量也就越多。β3＜0 意味著財(cái)政分權(quán)程度和FDI 流入的污染效應(yīng)對(duì)于污染物排放存在邊際遞減特征，這可能是FDI 自身來(lái)源地等外生沖擊的影響。

(二)指標(biāo)選取

環(huán)境污染程度的衡量指標(biāo)使用人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量、人均工業(yè)固體污染物產(chǎn)生量合成環(huán)境污染綜合指數(shù)(CIEP)。核心解釋變量環(huán)境規(guī)制包含兩個(gè)維度：一是財(cái)政支出，包括節(jié)能環(huán)保支出(EPC)和工業(yè)污染治理投資(IIPC)；二是稅收收入(TAX)，包括資源稅(RET)、房產(chǎn)稅(HOT)、城市建設(shè)維護(hù)稅(CYT)、土地增值稅(LDT)、車(chē)輛購(gòu)置稅(VHLT)、耕地占用稅(FLDT)及城鎮(zhèn)土地使用稅(CLT)[25]，分別用各稅收收入總額占一般公共預(yù)算收入總額的比重衡量。門(mén)檻變量財(cái)政分權(quán)度(FD)以各省人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出占中央財(cái)政人均預(yù)算內(nèi)支出的比重衡量[27]，財(cái)政分權(quán)程度反應(yīng)了地方政府的財(cái)政自主性，地方財(cái)政自主性的增強(qiáng)會(huì)產(chǎn)生與中央激勵(lì)的逆向行為，使得環(huán)境質(zhì)量與地方政府獲得的財(cái)政分權(quán)程度有關(guān)[28]。

廣義資源環(huán)境稅收是指開(kāi)征目的不是保護(hù)環(huán)境但具有環(huán)保功能的相關(guān)稅種[24]。資源稅是以應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象、調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的一種稅。資源稅的征收可以促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，但應(yīng)適當(dāng)提高稅負(fù)水平、繼續(xù)推進(jìn)水資源稅的推廣和完善。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，以房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)征收的一種財(cái)產(chǎn)稅；土地增值稅是指有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)以及在銷(xiāo)售房屋獲得的收入扣除成本的增值部分按比例征收的稅，這些稅均有利于調(diào)節(jié)建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的過(guò)熱的投資需求，從而對(duì)建筑材料等固體廢棄物排放起到間接調(diào)控作用；耕地占用稅是對(duì)使用耕地從事非農(nóng)業(yè)的單位和個(gè)人征收的稅，城鎮(zhèn)土地使用稅是指在城市區(qū)域?qū)κ褂猛恋氐膯挝缓蛡€(gè)人，以實(shí)際占用土地面積為計(jì)稅依據(jù)征收的稅。耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅均有利于合理利用土地資源，調(diào)節(jié)工業(yè)用地需求及建筑業(yè)等行業(yè)的生產(chǎn)投資活動(dòng)，從而間接調(diào)控各種污染物排放。城市建設(shè)維護(hù)稅依據(jù)納稅人實(shí)際繳納的消費(fèi)稅和增值稅總額納稅，車(chē)輛購(gòu)置稅通過(guò)對(duì)購(gòu)置應(yīng)稅車(chē)輛的消費(fèi)或投資行為課稅可以直接起到減少污染物排放的作用。以上稅種的征收有利于調(diào)節(jié)建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)以及工業(yè)行業(yè)的生產(chǎn)投資活動(dòng)——以上行業(yè)生產(chǎn)投資活動(dòng)的變化會(huì)帶來(lái)固體廢棄物和工業(yè)污染物等污染物排放量變化。因此，各稅種的課征可對(duì)污染物排放起到直接或間接的調(diào)節(jié)作用。

控制變量包括：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。使用人均地區(qū)生產(chǎn)總值的對(duì)數(shù)值(lnpGDP)及其平方項(xiàng)(lnpGDP2)衡量，用來(lái)控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境污染造成的影響。原因在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程必然伴隨著污染加劇——污染物與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)息息相關(guān)，但隨著居民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)和對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的提高，污染水平會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸降低。該指標(biāo)也可檢驗(yàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染的變化關(guān)系是否符合環(huán)境庫(kù)茲涅茨“倒U 型”曲線(xiàn)[3]。(2)城鎮(zhèn)化水平。以城鎮(zhèn)常住人口數(shù)占年末地區(qū)總?cè)丝跀?shù)的比重衡量城鎮(zhèn)化率(URR)，原因在于城鎮(zhèn)相較于農(nóng)村往往具有更強(qiáng)的污染能力——城鎮(zhèn)化進(jìn)程往往伴隨著工業(yè)化，在第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段不可避免會(huì)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷加劇對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。(3)人口規(guī)模。以城市人口密度(CDP)衡量，城市人口密度提高會(huì)增加城市對(duì)生活和生產(chǎn)資料的需求，使得城市人口密度提升對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)生集聚效應(yīng)。(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況。使用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來(lái)衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IS)，因?yàn)橐阅茉?、鋼鐵、化工為主的第二產(chǎn)業(yè)是工業(yè)污染物排放的主要產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)占比變化對(duì)環(huán)境污染程度會(huì)產(chǎn)生明顯影響。(5)市場(chǎng)化程度。以非國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額占本地區(qū)全部工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額的比重衡量(MKT)，原因在于地方政府的環(huán)境規(guī)制意愿更容易通過(guò)國(guó)有企業(yè)行為得以實(shí)現(xiàn)[18]。(6)教育水平。以大專(zhuān)及大專(zhuān)以上受教育人口數(shù)占本地常住人口總數(shù)(EDU)衡量，教育水平的提升會(huì)提高居民的環(huán)保意識(shí)，而高等教育水平的提高會(huì)通過(guò)非正式環(huán)境規(guī)制行為對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。(7)產(chǎn)業(yè)科技水平。以技術(shù)市場(chǎng)成交額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(TECH)衡量，這是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)科技水平的提升會(huì)使企業(yè)逐漸摒棄低效粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而減少對(duì)環(huán)境的污染[2]。(8)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度。包括貨物進(jìn)出口和外商投資狀況，前者用進(jìn)出口貨物總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(IEG)來(lái)衡量[2]，后者用實(shí)際利用外商投資占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(FDI)衡量[3]，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化可能使得發(fā)達(dá)國(guó)家將重污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家，也可能給東道國(guó)帶來(lái)更先進(jìn)的節(jié)能環(huán)保技術(shù)而推進(jìn)其產(chǎn)業(yè)升級(jí)和環(huán)境質(zhì)量改善。該指標(biāo)可用于驗(yàn)證“污染光環(huán)”假說(shuō)在中國(guó)省域的存在性[15]。

(三)數(shù)據(jù)說(shuō)明

為了避免不同污染物排放量之間存在的高度多重共線(xiàn)性與計(jì)量難以橫向可比的問(wèn)題，借鑒朱平芳等[15]的做法構(gòu)建環(huán)境污染綜合指標(biāo)，計(jì)算方式如公式(4)：

公式(4)中，pxli表示省份i第l種污染物的相對(duì)排放水平，pli表示省份i第l種污染物的單位GDP 排放量(污染絕對(duì)量/實(shí)際GDP)，pxli的數(shù)值越大并超過(guò)1，表示省份i第l種污染物的相對(duì)排放水平相對(duì)較高，l=1，2，3。因pxli為無(wú)量綱變量，進(jìn)行加總平均，計(jì)算方式如公式(5)：

考慮到數(shù)據(jù)的時(shí)效性和可得性，本文確定樣本區(qū)間為2004—2017 年。各變量均為年度數(shù)據(jù)，不需要季節(jié)調(diào)整。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和財(cái)政部等政府部門(mén)官網(wǎng)及EPS 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)等。在地區(qū)選擇上，因計(jì)劃單列市與省級(jí)政府不屬于完全的財(cái)政隸屬關(guān)系，而是與中央財(cái)政直接進(jìn)行收入劃分，故本文不再考慮深圳、廈門(mén)、寧波、青島、大連5 個(gè)計(jì)劃單列市，刪除存在缺失值的省份。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)面板單位根檢驗(yàn)和門(mén)檻效應(yīng)檢驗(yàn)

1.面板單位根及協(xié)整檢驗(yàn)

首先，根據(jù)數(shù)據(jù)的大n小t結(jié)構(gòu)，使用HT、LLC 等方法對(duì)其平穩(wěn)性作單位根檢驗(yàn)。結(jié)果表明上述變量的水平值均存在單位根，一階差分值均不存在單位根，為一階單整序列，表1。

表1 變量的平穩(wěn)性檢驗(yàn)結(jié)果

其次，采用Kao 檢驗(yàn)、Pedroni 檢驗(yàn)及Westerlund 檢驗(yàn)等方法對(duì)環(huán)境污染綜合指數(shù)和廣義資源環(huán)境稅收進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)(后兩種檢驗(yàn)允許有截距項(xiàng)和趨勢(shì)項(xiàng))，結(jié)果如表2①限于篇幅，本文僅匯報(bào)污染綜合指數(shù)與資源環(huán)境稅收間的協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果。。

表2 稅收規(guī)制治污效應(yīng)的協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

各種檢驗(yàn)結(jié)果均表明，可在1%水平上強(qiáng)烈拒絕資源環(huán)境稅收規(guī)制與污染物排放之間“不存在協(xié)整關(guān)系”的原假設(shè)，認(rèn)為二者存在長(zhǎng)期均衡關(guān)系。

2.門(mén)檻效應(yīng)檢驗(yàn)

使用似然比檢驗(yàn)(LR)統(tǒng)計(jì)量檢驗(yàn)環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)是否隨財(cái)政分權(quán)程度變化存在門(mén)檻效應(yīng)②臨界值和P 值均采用bootstrap 自舉300 次得到，限于篇幅檢驗(yàn)過(guò)程從略。。似然比檢驗(yàn)(LR)統(tǒng)計(jì)量的計(jì)算方法及門(mén)檻效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)公式(6)和表3。

表3 門(mén)檻效應(yīng)檢驗(yàn)及門(mén)檻值估計(jì)結(jié)果

以上門(mén)檻檢驗(yàn)中F 統(tǒng)計(jì)量均大于1%臨界值，可認(rèn)為模型確實(shí)存在門(mén)檻效應(yīng)。為檢驗(yàn)其是否為真實(shí)門(mén)檻值，以廣義資源環(huán)境稅收為核心解釋變量的門(mén)檻回歸模型為例，繪出門(mén)檻變量的似然比曲線(xiàn)圖，如圖1 和圖2。

圖1 節(jié)能環(huán)保支出的門(mén)檻變量(FD)的似然比曲線(xiàn)

圖2 廣義資源環(huán)境稅收的門(mén)檻變量(FD)的似然比曲線(xiàn)

當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度分別為1.528 4 和1.297 8 時(shí)，其對(duì)應(yīng)的LR 統(tǒng)計(jì)量分別低于5%顯著性水平值7.35，即圖1 和圖2 中虛線(xiàn)部分所示的縱坐標(biāo)數(shù)值，表明估計(jì)的門(mén)檻值是真實(shí)和合理的。

(二)財(cái)政分權(quán)的門(mén)檻效應(yīng)估計(jì)結(jié)果

表4 第(1)列和第(2)列報(bào)告了模型(1)中財(cái)政支出維度的估計(jì)結(jié)果。節(jié)能環(huán)保支出(EPC)、工業(yè)污染治理投資(IIPC)均存在單一門(mén)檻值(門(mén)檻值分別為1.680 7 和1.608 7)。當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度(FD)≤1.680 7 時(shí)，節(jié)能環(huán)保支出的系數(shù)為-9.731，且通過(guò)了1%顯著性水平檢驗(yàn)，表明當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度低于1.680 7 時(shí)，節(jié)能環(huán)保支出可以顯著地降低污染水平；財(cái)政分權(quán)程度(FD)＞1.680 7 時(shí)，節(jié)能環(huán)保支出的系數(shù)為26.789，也通過(guò)了1%顯著性水平檢驗(yàn)，表明當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度高于1.680 7 時(shí)，節(jié)能環(huán)保支出未能有效降低本地污染，反而對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)生了促進(jìn)作用。財(cái)政分權(quán)程度提高意味著地方政府承擔(dān)更多的公共支出責(zé)任，地方政府不得不依賴(lài)于本區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供盡可能多的稅收收入。節(jié)能環(huán)保支出可能會(huì)帶來(lái)單位GDP 污染水平的下降，但企業(yè)污染行為總量卻有可能大幅提升，使得節(jié)能環(huán)保支出的總量和結(jié)構(gòu)變化均朝有利于企業(yè)污染行為的方向演化。當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度(FD)≤1.608 7 時(shí)，工業(yè)污染治理投資的系數(shù)為1.816，不顯著且僅通過(guò)10%顯著性水平檢驗(yàn)，表明當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度低于1.680 7 時(shí)，工業(yè)污染治理投資未能有效降低污染水平；財(cái)政分權(quán)程度(FD)＞1.608 7時(shí)，工業(yè)污染治理投資的系數(shù)為19.945，且通過(guò)了1%顯著性水平檢驗(yàn)，表明工業(yè)污染治理投資加劇了環(huán)境污染，該結(jié)果與預(yù)期不太相符?？梢?jiàn)，工業(yè)污染治理投資對(duì)環(huán)境污染始終存在顯著的推動(dòng)作用。一方面，在中國(guó)財(cái)政分權(quán)引致的投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背景下，以政府支出為主的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資在一定程度上擠占了工業(yè)污染治理投資，使得政府對(duì)污染物排放占比較大的工業(yè)企業(yè)的污染治理投入不足，從而難以實(shí)現(xiàn)既定節(jié)能減排目標(biāo)①2000—2016 年，工業(yè)污染治理完成投資總額由234.79 億元增加到819 億元，但該數(shù)額占全國(guó)環(huán)境污染治理投資總額的比重由23.1%降至8.9%。；另一方面，同地方政府節(jié)能環(huán)保支出類(lèi)似，財(cái)政分權(quán)程度提高可能增加了區(qū)域內(nèi)企業(yè)的污染排放總量，部分抵消了工業(yè)污染投資的治污效果。

表4 門(mén)檻回歸結(jié)果

第(3)列報(bào)告了廣義資源環(huán)境稅收規(guī)制的估計(jì)結(jié)果。廣義資源環(huán)境稅收(TAX)存在雙門(mén)檻值(分別為1.297 8和1.528 4)，當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度(FD)≤1.297 8 時(shí)，廣義資源環(huán)境稅收的系數(shù)為0.074；當(dāng)1.297 8 ＜財(cái)政分權(quán)程度(FD)≤1.528 4 時(shí)，廣義資源環(huán)境稅收的系數(shù)為1.914；當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度(FD)＞1.528 4 時(shí)，廣義資源環(huán)境稅收的系數(shù)為9.288，表明廣義資源環(huán)境稅的課征未能減少污染物排放，并隨財(cái)政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出非線(xiàn)性遞增的變化軌跡。如果企業(yè)污染的外部成本超過(guò)政府課征的環(huán)境保護(hù)稅收總額，則環(huán)境稅收規(guī)制不能將企業(yè)派生的外部成本完全內(nèi)部化——追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)寧可繳稅也要污染環(huán)境，因?yàn)橘Y源環(huán)境稅收不能完全彌補(bǔ)企業(yè)污染的效益損失。財(cái)政政策治污效應(yīng)顯著而稅收政策不顯著，符合朱小會(huì)和陸遠(yuǎn)權(quán)[26]的研究結(jié)論。當(dāng)然，對(duì)不同屬性的污染物和不同類(lèi)型的污染行為課征的環(huán)境稅收規(guī)制的治污效應(yīng)并不完全相同，某種污染物排放量多少與其是否納入了地方官員政績(jī)考核指標(biāo)體系密切相關(guān)，這種行政集權(quán)治理模式也正是中國(guó)財(cái)政分權(quán)扭曲地方政府環(huán)境規(guī)制行為的重要實(shí)現(xiàn)路徑。本文將在下文對(duì)廣義資源環(huán)境稅收的結(jié)構(gòu)效應(yīng)作進(jìn)一步分析。

控制變量的符號(hào)與預(yù)期基本相符。人均地區(qū)生產(chǎn)總值的系數(shù)均為正、其二次項(xiàng)系數(shù)均為負(fù)，轉(zhuǎn)折點(diǎn)分別為6.958 3 萬(wàn)元、7.166 6 萬(wàn)元和5.071 4 萬(wàn)元，且均通過(guò)了1%顯著性水平檢驗(yàn)，驗(yàn)證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)”的省域存在[2]，表明大多省份尤其是欠發(fā)達(dá)省份正處在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染的正相關(guān)階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可避免會(huì)加劇環(huán)境污染①2017 年，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)上述轉(zhuǎn)折點(diǎn)的省份有北京(12.899 4 萬(wàn)元)、天津(11.894 4 萬(wàn)元)、上海(12.663 4 萬(wàn)元)、江蘇(10.715 萬(wàn)元)、浙江(9.205 7 萬(wàn)元)、山東(7.280 7 萬(wàn)元)、廣東(7.401 6 萬(wàn)元)。；城鎮(zhèn)化水平的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明推進(jìn)城鎮(zhèn)化并未顯著加劇環(huán)境污染，可能因?yàn)榄h(huán)境污染指數(shù)是由工業(yè)污染物排放量等數(shù)據(jù)構(gòu)建而成，也間接刻畫(huà)出中國(guó)城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系數(shù)始終為正，表明第二產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張加劇了環(huán)境污染，鋼鐵、石油、化工、紡織等行業(yè)的發(fā)展不可避免地增加對(duì)空氣、河流、湖泊等區(qū)域的污染物排放[24]。FDI 系數(shù)始終為負(fù)，表明“污染避難所”假說(shuō)在中國(guó)并不成立[18]，可以說(shuō)，地方政府為吸引外商投資的環(huán)境規(guī)制博弈顯著存在。貨物進(jìn)出口的系數(shù)始終為負(fù)，表明國(guó)際貿(mào)易有利于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和技術(shù)的引進(jìn)和推廣使用，進(jìn)而推動(dòng)了本國(guó)環(huán)境質(zhì)量改善[16]。市場(chǎng)化水平、教育水平及科技水平的系數(shù)始終為負(fù)，表明微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體參與度的提高、居民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)及產(chǎn)業(yè)科技化水平的提升會(huì)遏制污染物排放。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.剔除外溢性污染物的影響

環(huán)境污染綜合指數(shù)由人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量及人均工業(yè)固體廢棄物排放量綜合加權(quán)而成，考慮到前兩者的空間外溢性問(wèn)題[14]，使用一般工業(yè)固體廢棄物②一般認(rèn)為工業(yè)固體廢棄物不具備空間外溢性。總量(SW)作為被解釋變量進(jìn)行面板門(mén)檻回歸，結(jié)果如表4 第(4)～(6)列。節(jié)能環(huán)保支出對(duì)污染物排放的遏制效應(yīng)仍十分顯著，尤其對(duì)工業(yè)固體廢棄物排放量減少的推動(dòng)作用更強(qiáng)，原因可能是工業(yè)固體廢棄物不具備向臨近省域外溢的可能性，地方官員意識(shí)到不可能依靠鄰省對(duì)本地工業(yè)固體廢棄物進(jìn)行處理，也就不存在其“免費(fèi)搭車(chē)”的現(xiàn)實(shí)條件，從而使地方官員最大程度發(fā)揮了節(jié)能環(huán)保支出的治污效應(yīng)，繼而在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與環(huán)境指標(biāo)并重的政績(jī)考核體系中獲得相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但該效應(yīng)隨財(cái)政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出從遏制污染到加劇污染的變化特征。工業(yè)污染治理投資對(duì)工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量存在更強(qiáng)的推動(dòng)作用，可能在于財(cái)政分權(quán)引致的地方政府間“晉升錦標(biāo)賽”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，顯著拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)且污染物排放占比較大的工業(yè)企業(yè)得到了更多優(yōu)惠政策甚至是財(cái)政補(bǔ)貼——地方政府會(huì)對(duì)工業(yè)企業(yè)的環(huán)境規(guī)制放松和污染治理投入不足，從而加大了工業(yè)固體廢棄物排放量。

同節(jié)能環(huán)保支出類(lèi)似，財(cái)政分權(quán)程度提高可能增加了區(qū)域內(nèi)企業(yè)污染排放總量，部分地抵消了工業(yè)污染治理投資的治污效果。廣義資源環(huán)境稅收仍未能發(fā)揮遏制污染物排放的總量效應(yīng)，下文將對(duì)其結(jié)構(gòu)效應(yīng)深入分析。在剔除外溢性污染物以后，各控制變量系數(shù)的符號(hào)與前文結(jié)果基本相符，在此不再贅述。表5 是以人均工業(yè)固體廢棄物排放量為被解釋變量的門(mén)檻效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果③限于篇幅，本文不再報(bào)告LR 統(tǒng)計(jì)量變化圖。。

表5 門(mén)檻效應(yīng)檢驗(yàn)及門(mén)檻值估計(jì)結(jié)果

2.資源環(huán)境稅收的結(jié)構(gòu)效應(yīng)

廣義資源環(huán)境稅收對(duì)遏制污染物排放的總量效應(yīng)并不如愿，進(jìn)一步對(duì)資源環(huán)境類(lèi)稅收進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，分別評(píng)估資源稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車(chē)船稅及耕地占用稅的治污效應(yīng)，同時(shí)分別以環(huán)境污染綜合指數(shù)、人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量及人均工業(yè)固體廢棄物排放量為被解釋變量進(jìn)行固定效應(yīng)(FE)估計(jì)，即分析針對(duì)不同污染物的稅收課征是否真正遏制了不同類(lèi)型污染物的排放。結(jié)果如表6。

表6 分稅種的分析結(jié)果

資源環(huán)境稅收在課征對(duì)象、課征范圍等方面的結(jié)構(gòu)差異使得其對(duì)不同類(lèi)型污染物排放量的影響存在顯著不同。資源稅有利于SO2排放量和工業(yè)固體廢棄物排放量的減少；城市維護(hù)建設(shè)稅和房產(chǎn)稅對(duì)SO2排放量的減少存在顯著的推動(dòng)作用；城鎮(zhèn)土地使用稅有利于工業(yè)廢水排放量的減少；土地增值稅有利于工業(yè)固體廢棄物的減少；車(chē)船稅有利于減少SO2排放量、工業(yè)廢水排放量及工業(yè)固體廢棄物排放量；耕地占用稅有利于SO2排放量的減少；而契稅的作用并不顯著。

五、財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染影響的進(jìn)一步探討

本節(jié)直接評(píng)估財(cái)政分權(quán)引發(fā)的污染效應(yīng)及地方政府對(duì)FDI 的競(jìng)爭(zhēng)引致的環(huán)境改善效應(yīng)，并分析二者的交互效應(yīng)及區(qū)域異質(zhì)性。

(一)直接污染效應(yīng)與FDI 流入

財(cái)政分權(quán)作為引致地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)呈現(xiàn)非線(xiàn)性變化特征的門(mén)檻變量，本身也可能直接加劇環(huán)境污染。中國(guó)財(cái)政分權(quán)并不等同于嚴(yán)格意義上的財(cái)政聯(lián)邦主義，行政體制的集權(quán)模式使地方官員更關(guān)注中央政府的績(jī)效考核體系，而不是本地居民的環(huán)境利益訴求。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的地方官員考核指標(biāo)體系引致的晉升激勵(lì)效應(yīng)會(huì)促使地方官員對(duì)能帶來(lái)大量稅收和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的污染企業(yè)放松環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)。由于外溢性污染物的存在，不同省份的官員會(huì)產(chǎn)生污染治理的“免費(fèi)搭車(chē)”心理，這也是構(gòu)成地方政府缺乏環(huán)境規(guī)制舉措的約束之一。隨著環(huán)境績(jī)效指標(biāo)逐步納入官員考核體系，地方官員的環(huán)境治理行為會(huì)實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)規(guī)制到主動(dòng)治理的轉(zhuǎn)變，但分稅制仍會(huì)抑制地方政府治理環(huán)境污染的能力，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)程度提高意味著更多的公共支出責(zé)任，在分稅制形成的收入與支出責(zé)任不匹配的財(cái)政現(xiàn)實(shí)條件下，理性的地方官員會(huì)在環(huán)境污染和財(cái)政收支間作出政治和經(jīng)濟(jì)收益最大化的選擇。

同時(shí)，晉升激勵(lì)使得FDI 成為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的主要對(duì)象[15]，F(xiàn)DI 具備治污效應(yīng)尤其對(duì)工業(yè)固體廢棄物的治理效果顯著，這意味著財(cái)政分權(quán)派生出了抵消自身污染效應(yīng)的反向機(jī)制。財(cái)政分權(quán)引致的治污效應(yīng)可能隨FDI 的流入逐漸減弱。此外，雖然固定效應(yīng)可以通過(guò)組內(nèi)均值變換較好地解決模型中遺漏了不隨時(shí)間變化的省份特定因素帶來(lái)的內(nèi)生性問(wèn)題，但如果遺漏特征變量隨時(shí)間變化且與財(cái)政分權(quán)存在相關(guān)性，借助系統(tǒng)GMM 校正模型內(nèi)生性顯得十分必要。分別以環(huán)境污染綜合指數(shù)、人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量及人均工業(yè)固體廢棄物排放量為被解釋變量，使用系統(tǒng)GMM 估計(jì)模型(3)，結(jié)果如表7。

表7 財(cái)政分權(quán)的直接污染效應(yīng)

財(cái)政分權(quán)程度提高直接顯著地增加污染物排放。一種中間渠道是財(cái)政分權(quán)程度提高引起地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)加劇，實(shí)際征稅努力的變動(dòng)會(huì)改變資本等要素在省份間的布局結(jié)構(gòu)，增加環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)較低省份的污染排放[18]；一種中間渠道是財(cái)政分權(quán)程度提高使地方政府減少環(huán)境治理投入或扭曲環(huán)保資金的邊際效應(yīng)，如以政府支出為主的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資擠占工業(yè)污染治理投資，導(dǎo)致對(duì)污染物排放占比較大的工業(yè)企業(yè)的污染治理投入不足。財(cái)政分權(quán)通過(guò)以上兩條中間路徑實(shí)現(xiàn)對(duì)污染排放的影響。

總之，稅收競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政分權(quán)加劇了環(huán)境污染[17]。財(cái)政分權(quán)的污染效應(yīng)隨FDI 的流入呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的特征，二者在加劇污染排放方面存在替代關(guān)系。財(cái)政分權(quán)程度高的省份更可能采取較低的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以吸引FDI 流入，進(jìn)而使污染排放增加。在財(cái)政財(cái)權(quán)較高的地區(qū)，財(cái)政分權(quán)程度提高顯著的增加了污染物排放量，F(xiàn)DI 的流入也使污染物排放量上升，但交互項(xiàng)系數(shù)為負(fù)，表明FDI 的流入部分地抵消了財(cái)政分權(quán)程度提高引致的污染物排放量的增加。財(cái)政分權(quán)引發(fā)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，既包括收入競(jìng)爭(zhēng)，也涵蓋支出競(jìng)爭(zhēng)，但無(wú)論收入還是支出競(jìng)爭(zhēng)均是為了吸引更多資本(尤其是FDI)流入以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而FDI 通過(guò)引進(jìn)綠色環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)有效遏制了污染物排放[7]。

(二)區(qū)域異質(zhì)性

各省所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、地理位置、資源稟賦及官員晉升壓力等方面均存在異質(zhì)性，這些難以量化的個(gè)體因素會(huì)導(dǎo)致地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)存在顯著差異。根據(jù)1997 年全國(guó)人大八屆五次會(huì)議及2000 年確定的西部大開(kāi)發(fā)享受優(yōu)惠政策范圍，對(duì)樣本按東中西部進(jìn)行劃分。同時(shí)，考慮到中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的歷史進(jìn)程，沿海地區(qū)因相較于內(nèi)陸地區(qū)具備海運(yùn)優(yōu)勢(shì)獲得了更多對(duì)外資優(yōu)惠政策的支持，使其更容易吸引FDI 流入且達(dá)到更高的資本積累水平。FDI 流入及其資本存量高低會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生不可忽視的影響[15]。本文將樣本劃分為沿海和非沿海地區(qū)，使用系統(tǒng)GMM 估計(jì)模型(3)，結(jié)果如表8。

表8 區(qū)域異質(zhì)性分析結(jié)果

財(cái)政分權(quán)在東部地區(qū)引發(fā)的污染物排放量最大，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最小。東部地區(qū)省份的財(cái)政支出更多依賴(lài)自身財(cái)力，公共支出責(zé)任增加會(huì)顯著扭曲地方政府在環(huán)保事業(yè)上的規(guī)制努力；中西部地區(qū)的財(cái)政支出更多來(lái)自于中央縱向轉(zhuǎn)移支付和東部橫向轉(zhuǎn)移支付，公共支出增加更多依賴(lài)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)惠政策的支持。FDI 對(duì)西部地區(qū)產(chǎn)生的污染最強(qiáng)，中部地區(qū)次之，東部地區(qū)最小。東部地區(qū)具有較高的外商投資水平且缺乏資源能源密集型產(chǎn)業(yè)，少數(shù)工業(yè)企業(yè)難以產(chǎn)生大量工業(yè)污染物，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后且資源能源豐富，外商直接投資多進(jìn)入資源能源密集型行業(yè)，從而引發(fā)工業(yè)污染物排放量更大。實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量改善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)任重而道遠(yuǎn)。沿海和內(nèi)陸地區(qū)的FDI 效應(yīng)無(wú)較大差異，原因可能在于本文考察的樣本期不屬于沿海帶動(dòng)內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定歷史時(shí)期，西部大開(kāi)發(fā)及“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施使中西部地區(qū)享受了更多國(guó)家優(yōu)惠政策和外商投資的傾斜。

六、結(jié)論及政策啟示

(一)研究結(jié)論

本文從財(cái)政支出和稅收規(guī)制兩個(gè)維度評(píng)估了地方政府環(huán)境規(guī)制政策的治污效應(yīng)。節(jié)能環(huán)保支出隨著財(cái)政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出由遏制污染物排放到加劇污染物排放的變化特征；工業(yè)污染治理投資隨著財(cái)政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出由不顯著的排污效應(yīng)向顯著的排污效應(yīng)的波動(dòng)軌跡；廣義資源環(huán)境稅收在總量上對(duì)污染物排放起推動(dòng)作用，且該作用隨著財(cái)政分權(quán)程度提高而逐步增強(qiáng)。上述評(píng)估結(jié)果在剔除了外溢性污染物的時(shí)候仍十分顯著。

本文進(jìn)一步分析資源環(huán)境稅收的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)對(duì)不同類(lèi)型污染物排放征收的各類(lèi)稅收存在顯著的特定治污效應(yīng)，如資源稅有利于SO2排放量和工業(yè)固體廢棄物排放量的減少；車(chē)船稅有利于減少SO2排放量、工業(yè)廢水排放量及工業(yè)固體廢棄物排放量等。此外，本文分析了財(cái)政分權(quán)的直接污染效應(yīng)和FDI 的環(huán)境改善效應(yīng)及二者的區(qū)域差異。財(cái)政分權(quán)通過(guò)影響地方政府的實(shí)際征稅努力和環(huán)境治理投入加劇了污染物排放，F(xiàn)DI 通過(guò)引進(jìn)綠色環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)遏制了環(huán)境質(zhì)量惡化。中國(guó)式財(cái)政分權(quán)通過(guò)引入晉升激勵(lì)機(jī)制扭曲地方官員的環(huán)保行為，使得地方政府實(shí)施的以財(cái)政支出和稅收約束為主的環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)并不顯著，且導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制治污效應(yīng)隨財(cái)政放權(quán)程度提高而逐漸弱化，甚至顯著推動(dòng)了污染物排放量增加。這是當(dāng)前難以有效遏制污染物排放的財(cái)政制度根源。

(二)政策啟示

1.優(yōu)化以財(cái)政收支為主的環(huán)境規(guī)制手段

中央層面應(yīng)嘗試建立統(tǒng)一的環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)基金以弱化財(cái)政分權(quán)引發(fā)的全國(guó)環(huán)境市場(chǎng)分割，保證各省節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資的專(zhuān)項(xiàng)性和有效性；加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入力度，穩(wěn)定增加環(huán)保支出數(shù)額①環(huán)保支出占GDP 的比重在1.5%時(shí)只能阻止環(huán)境惡化，在2%～3%時(shí)才能有效改善環(huán)境狀況。，充分發(fā)揮出財(cái)政支出的治污效應(yīng)；加大和提高對(duì)資源環(huán)境類(lèi)稅收的征管力度和征稅稅率，減小污染企業(yè)因?qū)Ρ镜囟愂肇暙I(xiàn)而獲得的稅收優(yōu)惠范圍，使得稅收規(guī)制能將企業(yè)污染產(chǎn)生的外部成本完全內(nèi)化；在財(cái)政支出和稅收約束以外，出臺(tái)更加具體的限制污染物排放的環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)。

2.調(diào)整和完善資源環(huán)境類(lèi)稅收體系

針對(duì)不同的污染物，參考國(guó)際做法，適當(dāng)開(kāi)征新稅種，如二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅及垃圾稅等[29]，將其稅收收入全部作為環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)款專(zhuān)用，全部用于環(huán)境保護(hù)方面的開(kāi)支；調(diào)整對(duì)部分污染物的課征范圍、課征稅率，對(duì)企業(yè)的污染行為采取更為嚴(yán)格的稅收規(guī)制措施，對(duì)治污企業(yè)給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免或財(cái)政補(bǔ)貼；借鑒全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)的構(gòu)建及交易體系，構(gòu)建涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、造紙等重點(diǎn)排放行業(yè)的工業(yè)污染物排放統(tǒng)一交易市場(chǎng)體系。

3.健全政府間環(huán)境治理的激勵(lì)相容機(jī)制

政府要將環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能重點(diǎn)培育，鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)和投入，為政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的環(huán)境治理收入；不同級(jí)次政府間財(cái)政收支責(zé)任與能力及財(cái)政分權(quán)與環(huán)境分權(quán)程度應(yīng)當(dāng)匹配，減少財(cái)政壓力或晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)保事業(yè)造成的扭曲效應(yīng)；加快行政管理體制改革，對(duì)環(huán)境治理層面的官員績(jī)效考評(píng)體系中污染物排放具體指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，建立環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境事故終生問(wèn)責(zé)制；建立非正式環(huán)境規(guī)制民情反饋機(jī)制，減少民眾與中央政府間多重委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)的效率損失。