林娜

關(guān)鍵詞：預(yù)算制度;預(yù)算績效;預(yù)算法;預(yù)算監(jiān)督

中圖分類號：F21? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）05-0061-08

預(yù)算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。作為一種制度，預(yù)算要求民主、公開、透明、績效與問責(zé)。我國的政府預(yù)算制度肇始于晚清，民國時期有所發(fā)展，制定和頒布了一些法律，但是大部分預(yù)算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。新中國成立70年來尤其是改革開放40多年以來，我國財政預(yù)算制度不斷發(fā)展完善，已日趨成熟，對我國法治政府建設(shè)起到了巨大的推動和支撐作用。同時也應(yīng)看到，進入新的時期，我國的社會主要矛盾已發(fā)生根本性變化，全面深化改革要求財政預(yù)算制度改革進一步向前推進。當(dāng)前我國預(yù)算管理實踐與預(yù)算法的原則規(guī)定存在著某種制度性沖突（尤其是基層政府的政府預(yù)算），需要構(gòu)建更加公開、透明、績效管理與問責(zé)機制更為有效的政府預(yù)算制度，以確保政府預(yù)算的法定性、預(yù)算邊界的清晰性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、預(yù)算信息的暢通性和預(yù)算監(jiān)督的健全性。

我國的《預(yù)算法》于1994年3月由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，1995年1月1日起施行。經(jīng)過社會各界20年的討論，終于在20年后完成首次修改。在《預(yù)算法》修改過程中，一直存在著“管理法”與“控權(quán)法”兩種思路的交鋒。爭論的實質(zhì)，其實是對《預(yù)算法》根本價值、法律定位和作用的不同認(rèn)識。[1]這是因為過去我國還沒有提出公共財政改革的目標(biāo)，對預(yù)算民主和預(yù)算法治也沒有充分的認(rèn)識，過于強調(diào)預(yù)算對宏觀調(diào)控的作用，而忽視了對政府收支權(quán)力的監(jiān)控功能。[2]在現(xiàn)實中，政府預(yù)算是我們落實依法治國的“突破口”，是法治政府建設(shè)中非常重要的一個環(huán)節(jié)。

一、預(yù)算是整個社會資源配置的主導(dǎo)機制

從全球看，政府預(yù)算制度起源于英國，是現(xiàn)代財政管理的核心。從它產(chǎn)生的歷史過程我們能夠看出，13世紀(jì)初開始萌芽，最終確立下來是在18世紀(jì)末，中間經(jīng)過了五六百年的時間。它本來是指英國財政大臣向議會報告時裝放財政計劃書的皮囊，后來就專指其內(nèi)的財政計劃。預(yù)算是指一個國家原則上于一個會計年度內(nèi)以收入與支出為中心所訂立的財政計劃，經(jīng)立法機構(gòu)議決而成立，授權(quán)并要求政府執(zhí)行義務(wù)的一種制度。

政府的預(yù)算計劃構(gòu)成預(yù)算執(zhí)行以及經(jīng)濟執(zhí)行的基礎(chǔ)。預(yù)算案是以具體數(shù)字來記載政府機關(guān)維持其正常運轉(zhuǎn)和執(zhí)行各項施政計劃所必需的經(jīng)費，每一年度實施一次即喪失其效力。所以從本質(zhì)上來說預(yù)算案是一種行政行為，其必須要由立法機構(gòu)審議通過而具有法律的形式。

政府預(yù)算是以政治決定為基礎(chǔ)的控制政府經(jīng)濟活動的制度。它首先決定所有資源在公共部門與民營部門之間分配的比例，即各自的規(guī)模，然后再決定被分配在公共部門的資源規(guī)模的內(nèi)部配置，即配置結(jié)構(gòu)。我們完全可以說，在所有現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中，預(yù)算是整個社會資源配置的主導(dǎo)機制。

從財政和預(yù)算的關(guān)系來看，財政和預(yù)算具有同一性。政府預(yù)算制度包括財政收入、支出及公有財產(chǎn)以及民主控制問題。在實定法上則是以立法機構(gòu)審查預(yù)算的方式進行形式上的財政民主機制。立法機構(gòu)對政府財政行為的監(jiān)督主要包括：預(yù)算的編制和預(yù)算的審議、預(yù)算執(zhí)行進度的監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行的審計監(jiān)督以及議會審議決算。

從根本上說，經(jīng)過國家立法機構(gòu)審議的預(yù)算，是用于解決政府和人民的財產(chǎn)關(guān)系問題，從而可以保護人民的財產(chǎn)權(quán)利。這是一個國家政治生活中最重要的憲法關(guān)系。1

二、新中國成立前我國政府預(yù)算制度初步發(fā)展

在我國文獻記載中，“預(yù)算”這個詞出現(xiàn)得很早。只是其本來意義是預(yù)先計算，現(xiàn)代意義上的“預(yù)算”出現(xiàn)、使用是到了1895年。這是由被譽為“近代中國走向世界第一人”的黃遵憲先生從日本學(xué)習(xí)、借鑒來的。在很多財政學(xué)者眼中，嚴(yán)格意義上的預(yù)算還是近代的事。

（一）晚清的政府預(yù)算情況

西學(xué)東漸活動深刻地影響著晚清制度的興替，財政制度變動尤為顯著。時人熱衷于翻譯介紹西方財政學(xué)原理，同時新政時期政府又著力效仿近代西方預(yù)算制度，幾乎要將自身財政舊制基盤連根拔起、棄之一邊。當(dāng)然，西方的財政預(yù)算制度知識體系被晚清國人認(rèn)知并接納有一個較長的過程;其呈現(xiàn)出由零星介紹到大規(guī)模傳播、由片言只語的格義附會到學(xué)理體系的準(zhǔn)確認(rèn)知的特征。隨著財政預(yù)算知識的大規(guī)模學(xué)習(xí)和引進，國內(nèi)有部分省份率先主動變革舊式理財習(xí)慣，講求新式理財制度，在形式上仿照預(yù)算做法，以挽救其所出現(xiàn)的財政困境。[3]

清末中央政府開始整理財政事宜，積極籌辦預(yù)算工作。中央政府1907年頒布了《清理財政章程》，規(guī)定在戶部之下設(shè)清理財政處;其職責(zé)之一為審核中央與地方的預(yù)、決算報告，匯編全國的政府預(yù)算。[4]晚清的政府預(yù)算制度呈現(xiàn)出如下特點：第一，預(yù)算編制與會計報表方面進步顯著;第二，對普通公眾試行預(yù)算公開制度;第三，中央政府加強對預(yù)算監(jiān)督和檢查，并且要求把預(yù)算外資金納入預(yù)算。[5]

我國的政府預(yù)算制度發(fā)端于晚清。1911年的預(yù)算案，標(biāo)志著我國第一次有了制約皇室財權(quán)的制度。我們知道近現(xiàn)代意義上的預(yù)算早已超出了傳統(tǒng)政府理財?shù)姆妒?，它是與現(xiàn)代國家建構(gòu)緊密相連的。其不僅與國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置相關(guān)聯(lián)，也與國家政治經(jīng)濟生活公共性相關(guān)聯(lián)，更決定著國家的長治久安以及現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程。[6]

（二）民國時期的政府預(yù)算情況

北洋政府于1914年5月1日公布了《中華民國約法》。其第57條規(guī)定：“國家歲入歲出之決算，每年經(jīng)審計院審定后，由大總統(tǒng)提出報告書于立法院?！边@是中華民族數(shù)千年來第一次將審計權(quán)力列入根本大法，具有非常重要的歷史意義。

同年春天我國歷史上第一部《會計條例》頒布。《會計條例》規(guī)定了政府對預(yù)算和決算問題的編制以及處理程序等內(nèi)容。1914年北洋政府財政部正式編制了國家預(yù)算方案——《國家預(yù)算簡章》。北洋時期預(yù)算制度的基本框架在簡章里確定，《國家預(yù)算簡章》具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和法治性。[7]

南京國民政府時期，預(yù)算制度繼續(xù)緩慢進步。1928年國民政府雖然設(shè)立了國家預(yù)算委員會，但是中央財政委員會實際掌握全國財政的最高實權(quán)，隸屬于行政院的財政部辦理具體預(yù)算事宜。

經(jīng)過相當(dāng)長時間的準(zhǔn)備后，國民政府在1932年9月24日頒布了《預(yù)算法》，之后又在1937年對其進行了修訂。這標(biāo)志著當(dāng)時的預(yù)算制度經(jīng)歷了20多年的發(fā)展已經(jīng)基本成型。但是由于時局和抗戰(zhàn)的原因，國民政府在預(yù)算發(fā)展方面的作為自然只能是星星點點的。

總體來看，計劃性、法治性和靈活性的特征已在民國時期的預(yù)決算制度中有所體現(xiàn)?！稌嫹ā贰秾徲嫹ā泛汀额A(yù)算法》等法律的制定和頒布，是中華民族財政文明借鑒西方近代文明取得的標(biāo)志性成果之一，但是國民黨政府時期大部分預(yù)算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。

三、新中國成立70年來我國預(yù)算管理制度的演進

新中國成立70年來，我國的預(yù)算管理體制進行過多次變革?？偟膩砜?，大體上經(jīng)歷了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”和改革開放以來的“放權(quán)包干”以及分稅制與公共財政時期等發(fā)展過程。

（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級預(yù)算管理體制時期（1949—1978年）

我國的分級預(yù)算管理可以追溯到新中國成立初期。新中國成立后中央對預(yù)算工作非常重視。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向?！盵8]1949年新中國成立后，整個財經(jīng)工作只統(tǒng)一了財政支出，尚未統(tǒng)一財政收入，基本還是分散經(jīng)營。針對這種狀況，陳云于1950年3月指出：“財經(jīng)工作要從基本上分散經(jīng)營，前進到基本上統(tǒng)一管理。也就是說，雖然分散經(jīng)營的成分仍然有，但主要的將是統(tǒng)一管理。這種改變，是適應(yīng)目前在地域、交通、物資交流、關(guān)內(nèi)幣制等等方面已經(jīng)統(tǒng)一的情況的?！苯又鴩邑斦A(yù)算體制也作了某些改動，實行中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤夘A(yù)算制度。

以后財政預(yù)算體制曾多次變化，但是分為三級管理這一形式?jīng)]有多大變化。從實質(zhì)上看，從新中國成立初期到黨的十一屆三中全會之前我國財政預(yù)算基本上是中央獨家管理的“大鍋飯”體制。

這種統(tǒng)收統(tǒng)支、大鍋飯式的預(yù)算制度，并不是真正意義上的分級財政預(yù)算。它阻礙了充分發(fā)揮地方財政增收節(jié)支的積極性，也使中央財政的宏觀調(diào)控缺乏彈性。[9]

（二）預(yù)算管理制度的恢復(fù)與更新時期（1979—1993年）

1978年，黨的十一屆三中全會把以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實行改革開放確立為黨和國家的工作中心。市場化改革和經(jīng)濟建設(shè)的一同進行，共同導(dǎo)致了我國財政支出壓力的劇增，我國的財政預(yù)算平衡隨之持續(xù)受到挑戰(zhàn)。隨之而來的是作為“財政資金”的預(yù)算外資金規(guī)模的不斷擴大，這也使得我國既有的財政制度安排無法適應(yīng)新的制度管理需要。這一時期，計劃經(jīng)濟思維的國家財政預(yù)算管理功能定位對預(yù)算管理工作影響巨大，于是我國從1979年開始恢復(fù)與重建預(yù)算管理制度。

時任財政部部長張勁夫同志于1979年6月21日在全國人大五屆二次會議上作了《關(guān)于1978年國家決算和1979年國家預(yù)算草案的報告》;時任財政部部長王丙乾同志1980年8月30日在全國人大五屆三次會議上作了《關(guān)于1979年國家決算、1980年國家預(yù)算草案和1981年國家概算的報告》。從此開始，國務(wù)院向全國人大報告財政預(yù)算制度就此恢復(fù)。我國的預(yù)算管理制度走上了法治化道路。

國家預(yù)算制度是國家立法部門與行政部門劃分財政管理權(quán)限，并且由立法部門對行政部門的財政行為進行根本性約束和決定的一種制度。1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第40條規(guī)定“國家建立預(yù)算決算制度”。政務(wù)院根據(jù)此規(guī)定于1951年8月19日公布《預(yù)算決算暫行條例》。

此條例暫行四十年后，國務(wù)院根據(jù)“八二憲法”于1991年10月21日頒布《國家預(yù)算管理條例》，并且規(guī)定自1992年1月1日起施行?！秶翌A(yù)算管理條例》適用于各級政府和實行預(yù)算管理的部門及單位;國家對預(yù)算總的原則是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理以及權(quán)責(zé)結(jié)合;國家預(yù)算必須做到收支平衡，經(jīng)常性預(yù)算不得列赤字;各級政府預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)遵循積極可靠和穩(wěn)定增長的基本原則;各級政府預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)按照量入為出、確保重點、統(tǒng)籌兼顧和留有后備的基本原則;在保證經(jīng)常性支出合理需要的前提下，安排建設(shè)性支出，它還規(guī)定“五級政府，五級預(yù)算”的原則，并且也劃分了中央與地方預(yù)算。[10]

（三）與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的預(yù)算管理制度時期（1994年至今）

隨著1993年我國憲法的修正，我國正式實行社會主義市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟目標(biāo)的確立對1992年施行的《國家預(yù)算管理條例》提出了挑戰(zhàn)，于是第八屆全國人民代表大會第二次會議于1994年3月22日通過了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》），并且規(guī)定從1995年1月1日開始生效。

《預(yù)算法》對國務(wù)院1993年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》進行了法律確認(rèn)：國家實行中央和地方分稅制。分稅制財政管理體制是市場經(jīng)濟國家普遍實行的，是符合社會主義市場經(jīng)濟原則要求的。它是市場經(jīng)濟國家運用財政手段對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。我國1994年1月1日施行的分稅制改革是一次根本性的財稅體制改革。本次財稅體制改革對政府預(yù)算及其管理體制提出了新的要求。于是國務(wù)院根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，在1995年11月2日通過了《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》。本實施條例把復(fù)式預(yù)算明確分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算以及其他預(yù)算。

中央政府于1998年12月正式提出建立“公共財政基本框架”，公共財政建設(shè)隨即正式列入了各級政府和部門的工作議程。此后財稅領(lǐng)域的各項工作繼續(xù)沿著1994年改革的思路和路徑，進行了系列改革與完善，并且將改革重點轉(zhuǎn)移到財政支出領(lǐng)域。其改革與完善的內(nèi)容相當(dāng)豐富，但無外乎兩大類：第一方面是收入方面改革;第二方面是啟動財政預(yù)算管理體制改革1，同時優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

與此同時，中央還加強了相關(guān)機構(gòu)建設(shè)。九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議于1998年12月29日決定成立全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會。它的基本職能是協(xié)助全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會承擔(dān)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審查預(yù)決算方案、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。[10]

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確將財政定性為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并且更進一步明確要求建立現(xiàn)代財政制度。建立現(xiàn)代財政制度首先就是建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。2我國預(yù)算審批的核心是收支平衡，以后要將預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，未來還要實現(xiàn)中期財政規(guī)劃管理，早日做到用中期財政規(guī)劃來對年度預(yù)算進行約束。[11]中共中央政治局于2014年6月30日審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。隨后十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于2014年8月31日表決通過了修改《預(yù)算法》的決定。

新修改的《預(yù)算法》在提高預(yù)算透明度、規(guī)范地方債務(wù)和硬化預(yù)算約束等方面均取得了非常重大的進展，較好地體現(xiàn)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《深化財稅體制改革總體方案》的精神，也是與我國現(xiàn)階段改革和發(fā)展的實際要求相吻合。我們可以說，這是一次“非常徹底、革命性”的修法，因為其不但徹底革新了《預(yù)算法》的立法宗旨以及理念，而且對于我國建立現(xiàn)代財政制度具有重大歷史性的奠基意義。[12]

四、我國政府預(yù)算制度的改革發(fā)展走向

遵循現(xiàn)代政府預(yù)算原則的國家，一定具備兩個顯著的標(biāo)志。第一是財政必須統(tǒng)一。政府的財政收支最后統(tǒng)到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，甚至更多本賬。只有這樣才能保證政府預(yù)算是全面的、統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、嚴(yán)密的以及有時效的;第二是預(yù)算的監(jiān)督。立法機構(gòu)能夠監(jiān)督政府的財政收支，保證預(yù)算是依財政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準(zhǔn)的以及事后有約束力的。[13]

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，出于最大限度確保政府預(yù)算的公共性、透明度和完整性的需要，大多數(shù)國家采取的都是由行政部門編制、立法機構(gòu)審議的機制，通過兩者之間的利益博弈，從而最終將預(yù)算上升到具有法律效力的文件并且推進到執(zhí)行程序。所以立法機構(gòu)一年一度的審議政府預(yù)算是國家權(quán)力分立和制衡的重要表現(xiàn)，是確保政府“以財行政、以政控財”的一個基礎(chǔ)平臺。[14]

在一個國家的制度建設(shè)過程中，財政制度的重構(gòu)至關(guān)重要。財政轉(zhuǎn)型能夠在很大程度上引導(dǎo)國家治理制度的成功轉(zhuǎn)型。在西方國家的制度建設(shè)歷史上，就出現(xiàn)過兩次極其重要的財政轉(zhuǎn)型：從“領(lǐng)地國家”到“稅收國家”，然后再到“預(yù)算國家”。預(yù)算國家乃是采用現(xiàn)代預(yù)算制度來組織與管理財政收支的國家。它帶有兩個重要的基本特征：財政集中和預(yù)算監(jiān)督。[15]前一特征本文暫不涉獵，后一特征則主要從預(yù)算的公開、透明、績效與問責(zé)等方面著手進行。這也是我國財政預(yù)算制度改革和發(fā)展的走向。

（一）預(yù)算更加公開與透明

國家財政透明度的一個很重要方面就是預(yù)算公開。提高財政透明度可有效促進政府提高效率、促進政府和官員廉潔負(fù)責(zé)，所以其備受各國尤其是發(fā)達(dá)國家和國際組織如國際貨幣基金組織、世界銀行及經(jīng)合組織等的高度關(guān)注。我國于2002年4月15日正式加入了國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)，并且承諾將按規(guī)則和要求逐步推進財政信息披露。

新中國成立之后，我國政府按照《保守國家機密暫行條例》的規(guī)定，把財政預(yù)算報告依法定性為國家機密，不得對社會公布。但是隨著《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》于1999年12月25日通過，財政預(yù)算報告對社會公開的大門逐漸打開。2007年1月17日，國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》。這部行政法規(guī)的第10條明確要求縣級以上各級人民政府及其部門重點公開財政預(yù)算和決算報告等政府信息。

隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》2008年5月1日的施行，以及民間人士的推動，預(yù)決算信息公開的步伐顯著加快。廣州市財政局于2009年10月在其官網(wǎng)上公開當(dāng)年114個部門預(yù)算;國土資源部于2010年3月率中央部委之先公布部門預(yù)算。這一年，中央部門中有75個公開了自己的部門預(yù)算。

隨后國務(wù)院要求：“各級人民政府不僅要公布財政預(yù)算和決算報告，而且要向全社會公布‘三公經(jīng)費;爭取2015年之前所有市縣人民政府‘三公經(jīng)費全面公開?！敝醒胝尉謱徸h通過的《深化財稅體制改革總體方案》中特別強調(diào)要建立“公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”。2014年8月修改完成的《預(yù)算法》中也明確規(guī)定了預(yù)算公開。黨的十九大報告對此也有明確要求：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。”預(yù)算公開最根本的目的，在于維護納稅人的合法權(quán)益;同時預(yù)算公開也有助于監(jiān)督、制約與規(guī)范政府各部門的財政行為，尤其是財政支出行為。

政府預(yù)算改革的要求是政府由看不見的變成全透明的。如果政府的財政收支沒有一本賬，如果政府財政收支不接受監(jiān)督，那么它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，也不可能是一個負(fù)責(zé)任的政府;一個不負(fù)責(zé)任的政府，也不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先必須要讓它看得見;如果要讓它能夠被看得見，那么它就必須得有一個統(tǒng)一的和受監(jiān)督的預(yù)算。[16]

現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征就是公開與透明。預(yù)算公開與透明的理論基礎(chǔ)在于保障憲法規(guī)定的公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[17]只有預(yù)算公開與透明，才能讓普通民眾有效地約束政府的支出行為，從而政府才可能有效地兌現(xiàn)承諾。1同時預(yù)算的公開與透明，也體現(xiàn)了預(yù)算的民主性。預(yù)算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。如果全國人大能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下對政府預(yù)算進行實質(zhì)性的政治控制，那么全國人大就可以成為一種制衡政府的力量，從而促使政府預(yù)算做到“取之于民、用之于民”。[18]

實現(xiàn)政府預(yù)算的公開和透明，普通公眾就可以通過多種渠道獲得有關(guān)政府收入和支出的詳細(xì)信息，這是促進政府良性運轉(zhuǎn)的最基本前提。2目前西方一些國家財政收入和支出的一切信息均可以通過政府建立的各類專門性網(wǎng)站獲得。在這一點上，我國的差距還比較遠(yuǎn)。也應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)過40多年的改革，我國的預(yù)算透明度和預(yù)算法治建設(shè)都有極大的改進。據(jù)上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心于2018年12月22日公布的2018年中國財政透明度報告，財政透明度的平均得分31個省份2018年比2009年翻倍，整體呈現(xiàn)明顯上升趨勢，有信息公開的單位數(shù)量和部門預(yù)算透明度也在上升。1我們改革不能急于照仿西方，應(yīng)當(dāng)借鑒國際上的有益經(jīng)驗，同時必須符合中國實際符合發(fā)展階段構(gòu)建我國更加公開透明的財稅體制。

（二）更加有效的預(yù)算績效管理

預(yù)算績效的根本目標(biāo)就是提高財政支出的“貨幣價值”。具體來說就是通過財政管理體制的改革以及財政問責(zé)制以使得納稅人繳納給政府的稅收能夠取得最大和最顯著的經(jīng)濟效果。[19]預(yù)算績效的最基本理念，最初是萌芽于紐約市政研究所1907年所提出的“改進管理控制計劃”報告之中的。自從20世紀(jì)50年代以來，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家，它們就一直在探索如何能夠更好地把資源分配與績效聯(lián)系起來，以便提高財政資金的使用效益。

預(yù)算績效要求政府以及各部門要僅僅圍繞著政府的施政目標(biāo)以及職責(zé)。政府預(yù)算績效管理包括三個重要組成部分：以結(jié)果為導(dǎo)向、以成本為衡量以及以業(yè)績評價為核心。預(yù)算績效的目的就是要把預(yù)算決策的重心從投入控制轉(zhuǎn)向為測量政府活動的工作量和效率。預(yù)算績效要求政府的工作方式必須由“管人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苁隆?。這種做法更為貼近社會主義市場經(jīng)濟的要求。

“建立預(yù)算績效評價體系”是在2003年的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出。此后，預(yù)算績效評價工作在我國各級政府陸續(xù)開始?！吨醒氩块T預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》于2005年5月由財政部正式公布。財政部為了加強預(yù)算績效管理，開展預(yù)算支出績效評價，于2010年專門在預(yù)算司內(nèi)設(shè)立了預(yù)算績效管理處，專門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)全國預(yù)算績效管理以及績效評價工作。[20]財政部于2011年4月公布《財政支出績效評價管理暫行辦法》。在2012年9月財政部接著印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》。其標(biāo)志著國家對預(yù)算績效管理工作的進一步加強。全面落實《預(yù)算法》，深化預(yù)算監(jiān)督，必須大力引入績效評價機制，以推動預(yù)算監(jiān)督從制度性監(jiān)督向效益性監(jiān)督、從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督以及從事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。[21]

2014年8月《預(yù)算法》重新修訂，對各級人民政府的預(yù)算提出明確要求，把預(yù)算績效納入目標(biāo)管理。政府的每一筆資金從哪里來到哪里去以及花的效益怎樣要讓普通民眾真正知道。

黨的十九大報告中明確要求“全面實施績效管理”2。隨后黨中央、國務(wù)院于2018年9月1日出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。黨中央、國務(wù)院明確提出：“全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措?！苯又斦坑?1月18日出臺《關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》，要求各部門以及地方政府加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，以便增強政府的公信力和執(zhí)行力。

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，核心是政府自我監(jiān)督，約束不足問題不可避免地存在。為使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督更具開放性，一些國家從普通公眾的角度發(fā)揮其對政府預(yù)算執(zhí)行績效的正向激勵功能。為保證預(yù)算法的實施績效，預(yù)算法的修訂吸收了預(yù)算社會參與改革的經(jīng)驗，為普通公眾的預(yù)算權(quán)利提供保障。在政府預(yù)算績效審計中引入市場化因素，可以在相當(dāng)程度上消除政府失靈產(chǎn)生的制度負(fù)效應(yīng)。[22]

公共支出績效是納稅人稅收支付的最終價值體現(xiàn)，也是政府運作效率與效果的最好標(biāo)尺?？冃ьA(yù)算編制方法與技術(shù)上的缺陷可以通過借鑒國際經(jīng)驗來彌補，不過預(yù)算編定者自身必須首先要具備追求績效的壓力或動力。[23]預(yù)算績效管理工作必須突破傳統(tǒng)思維模式，從而達(dá)到提高預(yù)算績效管理水平，這也是提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的新思路和必然選擇。[24]

預(yù)算績效改革已經(jīng)是也必然是政府治理深刻變革的一個有力突破口，同時也是我們推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。所以黨的十九大報告中明確規(guī)定：要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。將預(yù)算績效管理引入政府治理過程，是我們有力推動政府效能提升，增強政府公信力，建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府的重要舉措。[25]

當(dāng)前政府財政部門要徹底落實“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”政策。但由于我國預(yù)算績效管理工作開展時間較短、評價單位專業(yè)知識欠缺和工作人員經(jīng)驗不足等原因，目前財政部門在預(yù)算績效評價指標(biāo)體系設(shè)計上較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計分等還缺乏科學(xué)的依據(jù)。所以“徒法不足以自行”，人才培養(yǎng)應(yīng)該是搞好我國預(yù)算績效管理工作的“重中之重”。[26]

（三）更強有力的財政問責(zé)

現(xiàn)代政府預(yù)算屬于一種外部控制。諸如政府預(yù)算編制和編制依據(jù)，各級政府的財政部門以及支出機構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，預(yù)算計劃的內(nèi)容、增收和增支事項，預(yù)算計劃的審議，預(yù)算變更以及其理由，預(yù)算的履行情況和責(zé)任承擔(dān)等等，各級政府所有的財政預(yù)算活動，都必須受到法律的約束和規(guī)范，并且應(yīng)該提前向普通公眾說明，以便接受他們的問責(zé)和監(jiān)督。[27]現(xiàn)代預(yù)算制度要求在政府系統(tǒng)內(nèi)部建立起集中和統(tǒng)一的預(yù)算控制，并且必須將所有的財政性資金都納入到一個整體的預(yù)算控制程序之中，能夠編制一個詳細(xì)和準(zhǔn)確地反映政府及其各個部門所有活動的政府預(yù)算，同時能夠把所有預(yù)算案提交給立法機構(gòu)進行審查以及批準(zhǔn)，以便立法機構(gòu)從政府外部監(jiān)督其財政收支活動。隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，政府就逐漸變成了一個被普通公眾看得見的政府、一個有可能被普通公眾監(jiān)督的政府。

現(xiàn)代政府預(yù)算將強制各級行政官員在公眾和代表們面前陳述自己開展的活動以及開展這些活動的理由。公眾和代表們通過審查政府的預(yù)算，就可以得出各級政府的活動是否必要以及成本是否合理，有權(quán)力的機構(gòu)與部門就能夠做出合理的決定。這樣，現(xiàn)代政府預(yù)算制度就能夠成為一個非常有效的、對權(quán)力的使用進行監(jiān)督與約束的控制制度，進而就可以成為一個基本而且重要的問責(zé)工具。[28]

政府預(yù)算在所有財政問題中處于核心位置。我們也可以說所有國家的政治活動，從其核心要義來看一定是以財政預(yù)算資金的分配為中心的，所以政治活動中的種種沖突，最終都會在政府預(yù)算的過程中有所反映。對于我們建立責(zé)任政府以及落實“政治問責(zé)”這一目標(biāo)來說，“財政問責(zé)”必然是根本性的和必不可少的條件。如果對政府以及官員缺乏財政問責(zé)，那么政治問責(zé)就不可能具有真正的實質(zhì)性內(nèi)容。

預(yù)算是每一個政府運轉(zhuǎn)的血液和生命，治國理政離不開預(yù)算體系的完善。[29]因此我們必須按照黨中央和中央政府的要求，做好政府預(yù)算編制、預(yù)算的公開與透明、績效管理和問責(zé)工作，更好促進法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府建設(shè)，從而加快中華民族偉大復(fù)興的進程。

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The Evolution and Development Trend of Government Budget System in China

LIN Na

（Central Party School [National School of Administration]，Newspaper and Publication Press，Beijing 100086，China）

Abstract：Government budget management is an important measure in the implementation of democracy and the rule of law. During the 70 years since the founding of the Peoples Republic of China，Chinas budget management system has undergone many changes. It has generally gone through three stages of development，established a modern financial system，and has continued to mature and improve，which have played an important role in promoting and supporting the construction of Chinas lawful government. Modern government budget system is a very effective control system to supervise and restrict the use of power. Constructing more open and transparent budget performance management and financial accountability system reflects the reform and development trend of our fiscal budget system.

Key Words：budget system;budget performance;budget law;budget supervision