■ 張倩倩

在我國，生態(tài)文明建設(shè)被提升到前所未有的高度，從國家到地方先后開展了綠色低碳小城鎮(zhèn)、低碳城市、低碳工業(yè)園區(qū)、綠色生態(tài)城區(qū)、生態(tài)文明示范區(qū)、低碳社區(qū)、海綿城市等不同尺度和維度的實(shí)踐。其中，以指標(biāo)體系為抓手，開展相關(guān)專題研究、技術(shù)措施的制定、評價驗(yàn)收考核等成為綠色生態(tài)實(shí)踐項(xiàng)目普遍采用的技術(shù)路線。指標(biāo)體系使低碳生態(tài)城市建設(shè)過程可量測、可監(jiān)督，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理決策提供數(shù)據(jù)支持。

筆者聚焦城市可持續(xù)發(fā)展建設(shè)領(lǐng)域，對國際宏觀可持續(xù)發(fā)展建設(shè)指標(biāo)、國內(nèi)機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)體系以及實(shí)踐案例指標(biāo)體系開展研究，對相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行橫向及縱向比較分析，包括指標(biāo)框架、指標(biāo)內(nèi)容、適用范圍，實(shí)用階段、指標(biāo)類型、指標(biāo)發(fā)展趨勢、指標(biāo)特點(diǎn)等，以期為綠色生態(tài)城市規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)提供指標(biāo)體系構(gòu)建方面的經(jīng)驗(yàn)。

一、國際可持續(xù)發(fā)展宏觀指標(biāo)體系

筆者研究的可持續(xù)發(fā)展建設(shè)宏觀指標(biāo)體系包括聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系、歐洲綠色城市指數(shù)、亞洲綠色城市指數(shù)、國際綠色范例新城標(biāo)準(zhǔn)3.0。

指標(biāo)框架及內(nèi)容：指標(biāo)框架多為三級指標(biāo)或兩級指標(biāo)。例如聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，在大類下設(shè)置相應(yīng)的專題，專題下設(shè)置具體的指標(biāo)項(xiàng)。歐洲/亞洲綠色城市指標(biāo)采用二級指標(biāo)結(jié)構(gòu)，專題下直接設(shè)置指標(biāo)，結(jié)構(gòu)更為簡潔、直接?！秶H綠色范例新城標(biāo)準(zhǔn)3.0》設(shè)置空間規(guī)劃與開發(fā)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)服務(wù)、社會、文化6個維度，不同的維度下設(shè)置相應(yīng)的類別，共計(jì)18個類別，各類別下對應(yīng)不同的指標(biāo)。

國際宏觀可持續(xù)發(fā)展建設(shè)指標(biāo)體系反映了國際社會或每一地區(qū)關(guān)注的社會發(fā)展問題，大多涵蓋以下幾方面的內(nèi)容：社會、經(jīng)濟(jì)、制度、環(huán)境，構(gòu)成指標(biāo)體系的骨干框架。

指標(biāo)體系存在從單純的宏觀評價向具體的指導(dǎo)地區(qū)建設(shè)方向發(fā)展的趨勢。例如，2016年發(fā)布的《國際綠色范例新城標(biāo)準(zhǔn)3.0》，該標(biāo)準(zhǔn)用以指導(dǎo)和評估可持續(xù)城市發(fā)展，為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《新城市議程》在地區(qū)和城市層面的具體實(shí)施提供了技術(shù)方法和評估手段。

指標(biāo)體系適用范圍：此類宏觀指標(biāo)體系的應(yīng)用實(shí)踐目前主要集中在國際間或某一特定地區(qū)，屬于全面的整體性評價或示范性評價，指標(biāo)體系對于城市的具體建設(shè)活動沒有提出政策層面的強(qiáng)制性控制內(nèi)容，作為一種后評價手段，為城市、區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

指標(biāo)作用：國際宏觀可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)對于城市的可持續(xù)發(fā)展和評價起到了一定的引導(dǎo)作用。該類指標(biāo)對于低碳生態(tài)城市指標(biāo)體系的構(gòu)建，在指標(biāo)整體框架、城市可持續(xù)發(fā)展關(guān)注領(lǐng)域、國際城市可持續(xù)發(fā)展趨勢等方面具有一定參考價值，同時，學(xué)習(xí)和借鑒國際生態(tài)城市宏觀指標(biāo)體系也是我國低碳生態(tài)城市建設(shè)與國際接軌的一種有效嘗試。

具體分析參見表1。

表1 國際可持續(xù)發(fā)展建設(shè)指標(biāo)體系概況

二、國內(nèi)機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)體系

筆者研究的國內(nèi)機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)體系包括《城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系》《生態(tài)市建設(shè)指標(biāo)》《國家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)指標(biāo)》《國家園林城市系列指標(biāo)》《中國人居環(huán)境獎評價指標(biāo)》、《綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)評價指標(biāo)體系》《低碳社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)評價指標(biāo)體系》《綠色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》。

指標(biāo)框架及內(nèi)容：指標(biāo)框架分為三級指標(biāo)結(jié)構(gòu)或兩級指標(biāo)結(jié)構(gòu)。指標(biāo)基于行政管轄范圍，主要針對區(qū)域內(nèi)發(fā)展及城市建設(shè)領(lǐng)域，包含能源、交通、水資源、建筑、固體廢棄物、規(guī)劃布局（土地利用）、環(huán)境（生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境）、低碳生活（人文、管理、信息化）、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

其中，以城市總體規(guī)劃、生態(tài)市、生態(tài)文明示范區(qū)、國家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)、人居環(huán)境獎評選、綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)為代表的國家各部委制定的考核評價指標(biāo)體系基本以一個完整的行政管理區(qū)域?yàn)閱卧?，存在較為完整的經(jīng)濟(jì)活動，因而，產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策制度類指標(biāo)也成為相應(yīng)的考核內(nèi)容。《綠色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》中參與評價的城區(qū)規(guī)劃范圍多介于10～30平方公里，其空間尺度相對城市整體較小，內(nèi)部很難形成相對獨(dú)立完善的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但標(biāo)準(zhǔn)的制定從促進(jìn)區(qū)域職住平衡以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)考慮，加入產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的考量要求。低碳社區(qū)中的“社區(qū)”是指城市居民委員會轄區(qū)或農(nóng)村村民委員會轄區(qū)。以居住功能為主，沒有涉及經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)類指標(biāo)。

指標(biāo)適用階段：《城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系》針對城市總體規(guī)劃方案，是一種規(guī)劃類指標(biāo)；《綠色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》中設(shè)置了條款的考核階段，分為規(guī)劃階段和運(yùn)營階段?！兜吞忌鐓^(qū)試點(diǎn)建設(shè)評價指標(biāo)體系》中的指標(biāo)貫穿社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管理不同階段；其他指標(biāo)體系均為對參評區(qū)域的現(xiàn)狀指標(biāo)考核，以相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或政策措施為依據(jù)。

表2 國內(nèi)機(jī)構(gòu)相關(guān)低碳生態(tài)指標(biāo)體系概況

指標(biāo)類型：多數(shù)指標(biāo)體系分為約束性指標(biāo)和參考性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是試點(diǎn)建設(shè)必須要達(dá)到的指標(biāo)，引導(dǎo)性指標(biāo)是試點(diǎn)建設(shè)可根據(jù)自身情況確定目標(biāo)參考值。其中，《綠色低碳小城鎮(zhèn)建設(shè)評價指標(biāo)（試行）》和《綠色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》采用打分制?！秶覉@林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》《中國人居環(huán)境獎評價指標(biāo)體系》采用綜合否定項(xiàng)。凡存在否決項(xiàng)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的城市（縣、鎮(zhèn)），一律不再進(jìn)行后續(xù)評審程序?！毒G色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》中的控制項(xiàng)為必須滿足的要求，類似于一票否決項(xiàng)?！毒G色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》鼓勵各地結(jié)合實(shí)際開展創(chuàng)新，對于不同的創(chuàng)新領(lǐng)域給予加分獎勵。

指標(biāo)體系適用范圍：《國家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》中部分指標(biāo)設(shè)定了不同的考核范圍，例如人均公園綠地面積，該指標(biāo)考核范圍為城市建成區(qū)，城市濕地資源保護(hù)指標(biāo)考核范圍為城市規(guī)劃區(qū)。《低碳社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)評價指標(biāo)體系》針對城市新建社區(qū)、城市既有社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)分別建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系。

指標(biāo)特點(diǎn)：國內(nèi)部委制定的指標(biāo)體系較之國際可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，更符合我國的城市建設(shè)和發(fā)展實(shí)際，且符合不同時期的政策和部門職權(quán)。指標(biāo)體現(xiàn)了各地在規(guī)劃、發(fā)展建設(shè)及管理領(lǐng)域的水平。同時，指標(biāo)的制定反映了國家在低碳生態(tài)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。例如，對能源資源的節(jié)約、綠色交通、綠色建筑、公眾參與的關(guān)注，以及近年來新能源汽車、海綿城市、智慧城市、綜合管廊、固體廢棄物等相關(guān)建設(shè)的體現(xiàn)。

三、實(shí)踐案例指標(biāo)體系

由于我國生態(tài)城市建設(shè)開展較晚，大多以試點(diǎn)示范的方式作為前期探索。筆者選取的實(shí)踐案例指標(biāo)體系包括中新天津生態(tài)城指標(biāo)體系、麗澤金融商務(wù)區(qū)指標(biāo)體系、北京長辛店低碳社區(qū)、北京翠湖科技園、北京未來科技城、深圳光明新區(qū)、長沙梅溪湖生態(tài)城、無錫太湖新城指標(biāo)體系、青島中德生態(tài)園、南京河西新城指標(biāo)體系。

表3 案例指標(biāo)概況分析

（一）案例指標(biāo)共性

指標(biāo)結(jié)構(gòu)及內(nèi)容：指標(biāo)體系多采用“目標(biāo)+專題（指標(biāo)大類）+指標(biāo)項(xiàng)”的三級結(jié)構(gòu)或“目標(biāo)+指標(biāo)”的二級結(jié)構(gòu)，建設(shè)目標(biāo)均體現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會和諧、管理完善等。

長沙梅溪湖生態(tài)規(guī)劃指標(biāo)體系采取“總量目標(biāo)+平行規(guī)劃”型的生態(tài)規(guī)劃指標(biāo)體系，即整合以上兩種指標(biāo)體系的優(yōu)點(diǎn)，明確將人均碳排放量作為生態(tài)規(guī)劃指標(biāo)體系的總體目標(biāo)，并根據(jù)總體目標(biāo)平行展開城區(qū)規(guī)劃、建筑、能源、水資源、生態(tài)環(huán)境、交通、固廢和綠色人文八大類的分解，將整個低碳城區(qū)的各個部分有機(jī)整合在一起。北京未來科技城也采用了“總量目標(biāo)+平行規(guī)劃”型的低碳生態(tài)規(guī)劃指標(biāo)體系。

指標(biāo)類型：多數(shù)指標(biāo)體系根據(jù)管控要求分為控制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)。

指標(biāo)適用階段：案例指標(biāo)以區(qū)域總體規(guī)劃或控規(guī)為基礎(chǔ)，相關(guān)指標(biāo)是區(qū)域在規(guī)劃期末的預(yù)期建設(shè)目標(biāo)，部分城區(qū)設(shè)定了不同的指標(biāo)達(dá)標(biāo)時限，例如，有些指標(biāo)時限為“即日開始”，有的是自2013年開始，有的是到2020年。

指標(biāo)適用范圍：針對規(guī)劃范圍，部分指標(biāo)分為街區(qū)級指標(biāo)和地塊級指標(biāo)。

指標(biāo)特點(diǎn)：較之國家部委制定的低碳生態(tài)類指標(biāo)體系，實(shí)踐案例作為國家政策在地區(qū)實(shí)踐中的落實(shí)，多在指標(biāo)體系中融入各專題建設(shè)目標(biāo)作為一級指標(biāo)，作為對國家政策的回應(yīng)。案例指標(biāo)體系是國家相關(guān)部委發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)示范考評與地區(qū)發(fā)展建設(shè)目標(biāo)的綜合體現(xiàn)，部分指標(biāo)值的制定參考國家部委制定的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)要求。

具體案例指標(biāo)體系概況分析參見表3。

（二）案例高頻指標(biāo)

高頻指標(biāo)統(tǒng)計(jì)：對案例指標(biāo)進(jìn)行初步整理共計(jì)381項(xiàng)，剔除明顯重復(fù)指標(biāo)項(xiàng)后共有指標(biāo)208項(xiàng)，進(jìn)一步整合近似指標(biāo)項(xiàng)、剔除含義模糊指標(biāo)項(xiàng)后，共有指標(biāo)183項(xiàng)。

對10個案例中所有指標(biāo)出現(xiàn)次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)頻率達(dá)到50%的指標(biāo)（即出現(xiàn)6次及6次以上的指標(biāo)）共計(jì)12項(xiàng)，分別為綠色出行比例、綠色建筑比例、可再生能源使用率、人均綜合用水指標(biāo)、非傳統(tǒng)水資源利用率、日人均生活垃圾產(chǎn)生量、生活垃圾無害化處理率、地表水環(huán)境質(zhì)量、區(qū)域噪聲平均值、自然濕地凈損失率、本地植物指數(shù)、人均公園（公共）綠地面積。具體參見下圖。

高頻指標(biāo)特點(diǎn)：高頻指標(biāo)多集中在生態(tài)環(huán)境、能源與資源、綠色建筑、綠色交通、規(guī)劃與土地利用等領(lǐng)域，且指標(biāo)較為成熟。案例高頻指標(biāo)是我國低碳生態(tài)規(guī)劃關(guān)注點(diǎn)的具體體現(xiàn)，且與國家部委相關(guān)政策相吻合，另外，居住區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施的配置、公園綠地的均好性、無障礙設(shè)施、公交站點(diǎn)、建筑設(shè)計(jì)節(jié)能、生活垃圾分類收集及回收利用等也是多個案例關(guān)注的重點(diǎn)。

典型案例高頻低碳生態(tài)建設(shè)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)圖

通過以上分析可知，國際宏觀指標(biāo)具有全球?qū)蛐?，在國際間具有一定的權(quán)威性，反映了國際社會在城市可持續(xù)領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)和趨勢；國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)指標(biāo)體系反映了我國國家尺度對可持續(xù)發(fā)展理念的導(dǎo)向，是結(jié)合我國國情在城市某一建設(shè)領(lǐng)域提出的城市可持續(xù)發(fā)展建設(shè)目標(biāo)或要求。指標(biāo)均結(jié)合部門職權(quán)，具有部門權(quán)屬特色，屬于考核評價類指標(biāo)體系。實(shí)踐案例指標(biāo)在緊扣國家地區(qū)可持續(xù)建設(shè)要求的前提下，均結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜地體現(xiàn)了指標(biāo)特色。

在對各層級可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)比較分析的基礎(chǔ)上，筆者得出以下結(jié)論：

1.指標(biāo)作用方面：低碳生態(tài)指標(biāo)體系已經(jīng)成為生態(tài)文明在城市規(guī)劃建設(shè)中的落實(shí)和管控抓手，是城市可持續(xù)發(fā)展從目標(biāo)、規(guī)劃策略到具體落實(shí)的橋梁環(huán)節(jié)。

2.指標(biāo)維度方面：指標(biāo)體系不再局限于城市物質(zhì)空間環(huán)境的優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境的提升，越來越多地體現(xiàn)能源的合理高效利用、智慧手段的運(yùn)用、人文關(guān)懷等，體現(xiàn)了城市規(guī)劃從單純的空間管控到社會治理的轉(zhuǎn)變。

3.指標(biāo)發(fā)展趨勢方面：指標(biāo)在大尺度上側(cè)重目標(biāo)導(dǎo)向，在中小尺度上側(cè)重技術(shù)措施的落實(shí)，更加具有可操作性。

4.指標(biāo)運(yùn)用方面：從整體的空間規(guī)劃到城市單個專業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)，指標(biāo)體系的構(gòu)建均成為各項(xiàng)目標(biāo)和措施實(shí)施的手段。