文_趙秀玲

當(dāng)前中國(guó)基層工作面臨前所未有的壓力，有人比喻為“上面千條線，下面一根針”，有人甚至說成是“白加黑”和“五加二”的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，黨和國(guó)家高度重視，自2018年5月份以來，相繼推出與此相關(guān)的多個(gè)重要文件，特別是2019年3月份中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，將2019年定為“基層減負(fù)年”。與此同時(shí)，各地政府也就此進(jìn)行制度創(chuàng)新，開展為基層減負(fù)活動(dòng)。不過，目前不少地方的做法多數(shù)還在“治標(biāo)”層面，未能按中央指示精神深入“治本”。理想目標(biāo)應(yīng)是“標(biāo)本兼治”，尤其是要立足“治本”，從根本上解決為基層減負(fù)問題。

一、真正確立“執(zhí)政為民”思想

如對(duì)基層工作超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)追根溯源，可找到不少原因，如中國(guó)社會(huì)快速發(fā)展帶來工作的千頭萬緒等，但最根本的恐怕還是不少干部不理解“為誰執(zhí)政”的問題。多年來，黨和國(guó)家反復(fù)強(qiáng)調(diào)“執(zhí)政為民”，習(xí)近平總書記更是多次強(qiáng)調(diào)“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”。然而，仍有一些干部庸政、惰政、胡亂為政，甚至成為追求一己之私的腐敗分子。目前，有的省份在為基層減負(fù)活動(dòng)中，提出“無會(huì)月”“無會(huì)周”“無會(huì)日”，這固然可收短期治標(biāo)之效，但也有新的形式主義之嫌。找回“執(zhí)政為民”的初心，才是最重要的治本之舉。

一是各級(jí)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部都要忠誠(chéng)干凈、勇于擔(dān)當(dāng)，真正做到執(zhí)政為民。目前，為基層減負(fù)的最大攔路虎有三個(gè)。第一，有些干部對(duì)上級(jí)采取陽奉陰違和虛與委蛇的做法。他們?nèi)狈χ艺\(chéng)，有的甚至是“兩面人”，搞上有政策而下有對(duì)策，實(shí)行的是有選擇的甚至形式主義做法，這必然導(dǎo)致政令難以下達(dá)，更難發(fā)揮應(yīng)有作用。這也是為什么有時(shí)黨和國(guó)家制定的政策很好，但在一些地方總形成“空轉(zhuǎn)”，難以發(fā)揮政策和制度應(yīng)有的效用。第二，一些干部對(duì)下實(shí)行“甩責(zé)任鍋?zhàn)印钡淖龇?，甚至用家長(zhǎng)制那一套，不是隨意問責(zé)，就是罵罵咧咧，甚至隨意處分，給下級(jí)工作、心理、精神帶來沉重壓力負(fù)擔(dān)。各級(jí)干部“貪?rùn)?quán)甩責(zé)”，而不是“全心全意為人民服務(wù)”，將重負(fù)通過層層傳導(dǎo)后壓到基層，其根源還是上級(jí)干部的失于擔(dān)當(dāng)，忘了初心。第三，基層干部確實(shí)面臨前所未有的工作壓力，但同時(shí)也要反問：他們是否守住了初心，將執(zhí)政為民之責(zé)擔(dān)在肩頭？當(dāng)年焦裕祿的工作強(qiáng)度和勞累程度眾所周知，但從未聽到他的怨言，因?yàn)樗菍ⅰ叭娜鉃槿嗣穹?wù)”作為宗旨。因此，要真正做到為基層減負(fù)，必須讓各級(jí)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部“不忘初心、牢記使命”。

二是使執(zhí)政理念由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。多年來，我們一直強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，有的地方確實(shí)發(fā)生了歷史性變化，但也有不少地方仍未擺脫“管理”思維，更談不上服務(wù)意識(shí)。奉行管理理念的干部所采取的是長(zhǎng)臂干預(yù)思維，他們不肯放棄手中之權(quán)，而是用各式各樣的檢查、考核、立軍令狀甚至一票否決達(dá)到管控的目的，因此，基層重負(fù)也就難以避免；奉行治理理念的干部則是通過放權(quán)和服務(wù)，以親民愛民態(tài)度，達(dá)到善治，這是一種在指導(dǎo)下的協(xié)商協(xié)同發(fā)展，如此基層就不會(huì)成為各級(jí)政府的“腿”。在這方面，廣東清遠(yuǎn)服務(wù)型政府建設(shè)和浙江溫嶺的民主懇談值得借鑒。

三是將“為基層減負(fù)”的工作重點(diǎn)放在執(zhí)政為民的“民”上。當(dāng)然，這個(gè)“民”既包括廣大人民群眾，也包括普通黨員干部。目前，為基層減負(fù)的工作重心還是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出要求，這是對(duì)的，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部直接決定基層重負(fù)的有無與走向；不過，具有本源性的力量還是“民”。除了執(zhí)政為“民”，還要充分發(fā)揮廣大人民群眾和普通干部黨員的主體性、參與的積極性、創(chuàng)造性。換言之，如何、怎樣為基層減負(fù)，減負(fù)的效果如何，對(duì)阻止和破壞減負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)干部如何問責(zé)懲處，應(yīng)將決定權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)交給“民”，這樣所有的失去“初心”、忘記“使命”、隨意為基層加重負(fù)擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，自然也就失去了存在基礎(chǔ)，從而逐漸被淘汰。

在中央印發(fā)的《關(guān)于在“不忘初心、牢記使命”主題教育中開展專項(xiàng)整治的通知》中，第四個(gè)問題是“整治層層加重基層負(fù)擔(dān)問題”，由此可見“執(zhí)政為民”中“初心”和“擔(dān)當(dāng)”對(duì)于“為基層減負(fù)”的重要性。只有真正確立執(zhí)政為民理念，才能克服“為基層減負(fù)”的治標(biāo)思路甚至形式主義做法，尋到“治本”之策。

二、創(chuàng)新制度機(jī)制規(guī)范地方政府行為

目前，針對(duì)黨和國(guó)家頒布的政策文件，各級(jí)政府出臺(tái)“為基層減負(fù)”的制度規(guī)定，成效可謂明顯。但一個(gè)明顯的不足是，各級(jí)政府缺乏創(chuàng)新性，有照本宣科、粗細(xì)與上面相等的傾向。如在中央下發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)》中，有“中央印發(fā)的政策性文件原則上不超過10頁”的規(guī)定，于是各省也規(guī)定下發(fā)文件“原則上不超過10頁”，連字句表述都一樣。難道不可針對(duì)自己的實(shí)際情況，規(guī)定不少于5頁？可見，地方政府在堅(jiān)持中央精神情況下，有必要?jiǎng)?chuàng)新自己的制度機(jī)制。

其一，改變上下一般粗細(xì)的政策規(guī)定，讓制度機(jī)制更有助于解決基層減負(fù)問題。因?yàn)槭　⑹?、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)性質(zhì)不同，要求也有差異，這就決定了其制度規(guī)定要有所區(qū)別，基層減負(fù)才會(huì)有成效。如省級(jí)對(duì)于基層減負(fù)的制度規(guī)定應(yīng)是粗線條的，越到基層的制度規(guī)定就越應(yīng)細(xì)致，這樣才能避免制度的簡(jiǎn)單套用和形式主義規(guī)定。

其二，根據(jù)基層實(shí)際制訂“為基層減負(fù)”的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)槌青l(xiāng)基層是不同的，不同省市的基層也差異很大，同一縣市的基層也會(huì)各有特點(diǎn)，這就需要“為基層減負(fù)”制度的制訂特色化、多樣化，而不是模式化、概念化，走向新的形式主義。如浙江開化縣將“基層減負(fù)”工作納入巡察工作重點(diǎn)，創(chuàng)新推出“巡察整改請(qǐng)人民評(píng)議”、量化“基層減負(fù)”工作20條。浙江桐廬縣創(chuàng)新了調(diào)查“排摸”的制度規(guī)定，即不打招呼、不聽匯報(bào)、直插現(xiàn)場(chǎng)，調(diào)查群眾反映強(qiáng)烈的基層形式主義和官僚主義做法，收到了良好效果。

其三，“為基層減負(fù)”關(guān)鍵要通過具體細(xì)致的制度規(guī)定，找到有效抓手和根本落實(shí)遵循。由于我國(guó)基層復(fù)雜多樣，牽扯面廣，這就決定了中央的制度規(guī)定主要是發(fā)揮思想和原則的指導(dǎo)作用，更切實(shí)有效的根本解決之策還要靠地方尤其基層進(jìn)行創(chuàng)新?！盀榛鶎訙p負(fù)”制度規(guī)定尤其是如此，它必須具體、細(xì)致、精準(zhǔn)、到位、高效，真正能點(diǎn)到問題的關(guān)鍵和彌補(bǔ)空位。否則，所有政策就會(huì)變得大而無當(dāng)。如浙江臺(tái)州下發(fā)的《關(guān)于減輕負(fù)擔(dān)關(guān)愛基層的實(shí)施意見》和《臺(tái)州市基層減負(fù)標(biāo)準(zhǔn)（事項(xiàng)）清單》就頗有針對(duì)性和創(chuàng)新性。

總之，中央下發(fā)的文件是個(gè)總綱，它對(duì)于“基層減負(fù)”具有總體性、綱領(lǐng)性、原則性指導(dǎo)作用，但要真正達(dá)到“為基層減負(fù)”的目的，必須強(qiáng)化省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊的制度規(guī)定，以硬性制度規(guī)約限制各級(jí)地方政府“甩責(zé)”，才能層層把住各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的失范和違規(guī)行為，基層減負(fù)才能真正富有成效。

三、以有效路徑達(dá)成“為基層減負(fù)”目的

基層工作被層層加碼，還有一個(gè)重要原因，那就是基層治理面臨困境。較有代表性的是上訪和維穩(wěn)、群體性事件頻發(fā)、干群關(guān)系惡化、社會(huì)道德滑坡、惡勢(shì)力抬頭，還有環(huán)保、醫(yī)療與生產(chǎn)安全等問題。如不找到問題根源，只從“減負(fù)”上做文章，很可能“重負(fù)”沒減掉，反倒因?yàn)椤皽p負(fù)”導(dǎo)致基層管理失控，造成重大危險(xiǎn)。因此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面思考解決基層“重負(fù)”問題。

第一，以“自我治理”方式消除基層社會(huì)存在的各種矛盾困擾，許多檢查、考核、管控措施就會(huì)有所減少。應(yīng)該承認(rèn)，目前加在基層的許多“重負(fù)”事出有因：像安全生產(chǎn)如失去嚴(yán)格檢查尤其是事前預(yù)檢，后果不堪設(shè)想；有的環(huán)保如不實(shí)行“一票否決”，就剎不住基層破壞環(huán)境的任意妄為；一些引起民怨沸騰的腐敗行為如得不到懲治，自然也是巨大隱患。所以，某種程度上說，一方面確實(shí)需要“給基層減負(fù)”，另一方面又必須解決基層重大隱患和各種矛盾問題，而后者就需要逐漸完善“基層自治”能力水平。如山西運(yùn)城溝渠頭村探索實(shí)踐“以基層黨支部為核心、星級(jí)文明戶創(chuàng)建為抓手、鄉(xiāng)村文化禮堂為載體、各類道德模范和新鄉(xiāng)賢隊(duì)伍為骨干、農(nóng)民群眾廣泛參與”的鄉(xiāng)村文化建設(shè)新路徑，推動(dòng)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀在農(nóng)村的落地生根，大大提升了農(nóng)民精神品位和自我治理能力。還有，浙江臨海市鹿城社區(qū)注重社區(qū)自組織培育，成立各類志愿者社會(huì)組織29個(gè)，有反邪教支會(huì)、夕陽紅守護(hù)隊(duì)、夕陽紅調(diào)解團(tuán)、夕陽紅消防宣傳隊(duì)、普法宣傳隊(duì)、文明勸導(dǎo)隊(duì)、暖心陪聊服務(wù)小組、公益紅娘服務(wù)團(tuán)、健康養(yǎng)生俱樂部等。廣大社區(qū)居民借助于這些社會(huì)組織平臺(tái)，廣泛參與社區(qū)治理，有效解決了各種社區(qū)治理問題。如夕陽紅調(diào)解團(tuán)自2014年以來，共調(diào)解復(fù)雜案件109起，成為化解社區(qū)矛盾的“穩(wěn)定劑”，入選新時(shí)代浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”100例。這是從源頭上防止重大和疑難問題的發(fā)生，是“為基層減負(fù)”正本清源的制度創(chuàng)新。

第二，充分利用和發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)作用，最大限度減少對(duì)基層不必要的各種任務(wù)攤派?？v觀基層所面臨的重負(fù)，一個(gè)顯著特點(diǎn)是疊床加屋式的重復(fù)工作，如上級(jí)會(huì)議精神的多頭重復(fù)傳達(dá)，不同部門針對(duì)同一問題所做的一樣檢查，程式表格的反復(fù)填寫，簡(jiǎn)單工作的復(fù)雜性操作等都是如此。其實(shí)，許多工作可采取“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”方式進(jìn)行簡(jiǎn)約處理，以高效方式進(jìn)行刪繁就簡(jiǎn)、去粗取精、透過現(xiàn)象看本質(zhì)。如徐州梁寨鎮(zhèn)實(shí)行“電子信息服務(wù)網(wǎng)”治理，在全國(guó)率先建立民情信息動(dòng)態(tài)管理服務(wù)系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)有法律政策、民情簡(jiǎn)報(bào)、活動(dòng)新聞、辦理反饋等模塊，將全鎮(zhèn)1萬戶農(nóng)村的基本信息數(shù)據(jù)化。這大大提高了效率，也減少了各種事務(wù)性工作壓力。因此，如何在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行資源共享，以信息化網(wǎng)絡(luò)尤其是大數(shù)據(jù)對(duì)基層進(jìn)行優(yōu)化治理，是破解基層重負(fù)的密鑰。

第三，提升基層干部的價(jià)值尊嚴(yán)，尤其要給他們更好的待遇和更多關(guān)愛，這是為基層減負(fù)的內(nèi)在方式。基層干部工作環(huán)境艱苦，生活條件差，待遇低，工作壓力大，這種重壓一方面來自物質(zhì)層面，另一面與心理、精神有關(guān)?；蛘哒f，比較而言，后者比前者對(duì)基層干部造成的壓力可能更大更為內(nèi)在。因此，為基層減負(fù)，除了將更多層層加碼的重任擋在外面，在工資待遇、晉升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、孩子教育等方面為其打開通道，增強(qiáng)其職業(yè)的榮譽(yù)感、價(jià)值尊嚴(yán)以及心靈、情感和精神的富足感也不可忽略。這次中央文件著意提出“完善問責(zé)和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制”，是個(gè)很有價(jià)值的提法，只是各地應(yīng)將之進(jìn)一步細(xì)化，并進(jìn)行創(chuàng)造性理解與轉(zhuǎn)化。

需要強(qiáng)調(diào)的是，“為基層減負(fù)”并不是指基層無需擔(dān)責(zé)，而是要對(duì)負(fù)擔(dān)過重進(jìn)行“瘦身”，以免被過度“甩責(zé)”。為基層減負(fù)要標(biāo)本兼治，尤其要通過找回初心、創(chuàng)新制度、強(qiáng)調(diào)自治等達(dá)到根本減負(fù)之目標(biāo)。否則，“為基層減負(fù)”不僅不會(huì)真正達(dá)到目的，反而會(huì)出現(xiàn)反彈和新的形式主義，還會(huì)使基層治理陷入更大的危險(xiǎn)之中。