摘? ? ? 要：國(guó)家監(jiān)察體制改革是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。《憲法》作為治國(guó)安邦的總章程，是法律的正當(dāng)性來(lái)源。以中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論為理論基礎(chǔ)、基于《憲法》的監(jiān)察委員會(huì)條款和以《監(jiān)察法》為基本法、以監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察權(quán)為核心內(nèi)容的監(jiān)察制度，將對(duì)憲法權(quán)威的維護(hù)產(chǎn)生積極影響?！侗O(jiān)察法》在制定依據(jù)和通過(guò)程序上體現(xiàn)尊重憲法。維護(hù)憲法權(quán)威是監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)擔(dān)負(fù)的義務(wù)，也是其作為履行監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)履行的職能。監(jiān)察權(quán)具有特殊的政治性，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)維護(hù)憲法權(quán)威具有促進(jìn)作用。

關(guān)? 鍵? 詞：《監(jiān)察法》;憲法權(quán)威;監(jiān)察委員會(huì);監(jiān)察權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）08-0109-10

收稿日期：2019-06-25

作者簡(jiǎn)介：王禎軍（1973—），男，遼寧大連人，遼寧師范大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃ā⑿姓?、?guó)際人權(quán)法。

基金項(xiàng)目：本文系2016年國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“公共安全視野下個(gè)人信息公法保護(hù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16BFX029;2018年度遼寧師范大學(xué)博士啟動(dòng)項(xiàng)目“國(guó)家安全法治視域下克減權(quán)理論及規(guī)范設(shè)計(jì)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：BS2018W001。

2018年《憲法》修改實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委員會(huì)入憲，為建立高效權(quán)威的監(jiān)察制度提供了憲法依據(jù)。全國(guó)人大隨后通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）主動(dòng)實(shí)現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容及表述與《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱《憲法修正案》）的銜接和統(tǒng)一。監(jiān)察委員會(huì)入憲和《監(jiān)察法》的公布實(shí)施，固化了國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果，標(biāo)志著廉政建設(shè)和反腐敗工作伴隨新監(jiān)察制度的建立向著法治化的目標(biāo)邁出重要一步。“國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”，[1]而《憲法》作為治國(guó)安邦的總章程，對(duì)國(guó)家治國(guó)理政各個(gè)方面作出根本性、全局性、穩(wěn)定性的頂層設(shè)計(jì)，確立維護(hù)憲法秩序的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系和國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式是其中的重要內(nèi)容。隨著“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”“健全社會(huì)主義法治”“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”等重要內(nèi)容的入憲，以不斷豐富完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論為理論基礎(chǔ)、基于《憲法》的監(jiān)察委員會(huì)條款和以《監(jiān)察法》為基本法、以監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察權(quán)為核心內(nèi)容的監(jiān)察制度，在限制公權(quán)力方面無(wú)疑將發(fā)揮重要作用，必然會(huì)對(duì)以限制公權(quán)力為核心功能的憲法權(quán)威的維護(hù)產(chǎn)生積極影響，成為在新時(shí)代“將憲法實(shí)施提升到新的水平”的新的制度保障。

一、《監(jiān)察法》立法依據(jù)辨析

（一）法律的正當(dāng)性來(lái)源

在現(xiàn)代法治國(guó)家，法律是民意代表機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的產(chǎn)物，而立法權(quán)是憲法賦予民意代表機(jī)關(guān)的權(quán)力。嚴(yán)格地說(shuō)，法律是民意代表機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)。由于憲法是人民意志的體現(xiàn)，兩者在大多數(shù)情況下是一致的，但民意代表機(jī)關(guān)的意志并不能等同于人民的意志，“而民意基礎(chǔ)的高低實(shí)際上決定著法律文件的效力，甚至可以說(shuō)是法律文件效力高低的唯一根據(jù)”。[2]“代議機(jī)關(guān)的立法如違反委任其行使代議權(quán)的根本法自當(dāng)歸于無(wú)效乃十分明確的一條原則。因此，違憲的立法自然不能使之生效。如否認(rèn)此理，則無(wú)異于說(shuō)，代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身”。[3]所以，法律在位階上只能在憲法之下，必須符合憲法的要求。此外，人民建立國(guó)家以及當(dāng)家作主管理國(guó)家的價(jià)值目的是保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，民意代表機(jī)關(guān)制定的法律必須符合人民的意志。為此，在形式上，法律制定的依據(jù)必須是人民所制定的憲法;在實(shí)質(zhì)上，法律的內(nèi)容和追求的價(jià)值必須與憲法相一致。因此，憲法是一切法律的正當(dāng)性基礎(chǔ)，依憲治國(guó)是依法治國(guó)的前提、核心，維護(hù)憲法權(quán)威是依法治國(guó)的應(yīng)有之義。

我國(guó)《憲法》“以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果”，①其第2條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”?！耙婪ㄖ螄?guó)”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本方式，即由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定《憲法》，《憲法》賦予立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，制定符合人民意志的法律，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！保ā稇椃ā返?條）因此，在《憲法》將“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”確認(rèn)為國(guó)家的指導(dǎo)思想，同時(shí)提出“健全社會(huì)主義法治”的要求后，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”成為《憲法》確認(rèn)的全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”必然要求“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。”[4]《憲法》第5條第3款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第3條和第4條也明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”“從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。

（二）《監(jiān)察法》與憲法的關(guān)系

“重大改革于法有據(jù)”[5]的要求使得監(jiān)察體制改革必須在法治軌道上推進(jìn)，《監(jiān)察法》的制定成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然。然而，在2017年11月7日全國(guó)人大常委會(huì)正式公布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議稿，以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法（草案）》）中，作為表明立法目的和依據(jù)的第1條②中沒(méi)有出現(xiàn)“根據(jù)憲法制定本法”的表述。有學(xué)者判斷，“最初的想法或許是繞開憲法直接立法的”。[6]但正如筆者上文所述，無(wú)論根據(jù)法治理論還是實(shí)定法，立法必須以憲法為依據(jù)。且十八大以來(lái)，黨和國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”。[7]十九大報(bào)告中更是首次在黨的文件中提出了“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。[8]《監(jiān)察法》作為全國(guó)人大制定的基本法律，其在制定依據(jù)上無(wú)論如何是避不開憲法的。十九大閉幕不久公布的《監(jiān)察法（草案）》之所以未明確表明“根據(jù)憲法制定本法”，恰恰是起草者們意識(shí)到《監(jiān)察法》的制定需要依據(jù)憲法。雖然2017年9月29日中央政治局會(huì)議決定成立中央修憲小組啟動(dòng)憲法修改工作，但在當(dāng)時(shí)尚沒(méi)有確定憲法修改內(nèi)容的情況下，一方面為了盡快出臺(tái)《監(jiān)察法》滿足監(jiān)察體制改革法治化需要，另一方面，本次修改前的《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中并沒(méi)有“監(jiān)察委員會(huì)”的內(nèi)容。也就是說(shuō)，《監(jiān)察法（草案）》中有關(guān)“監(jiān)察委員會(huì)”的規(guī)定在《憲法》上確實(shí)沒(méi)有依據(jù)。在這種情況下如果將“根據(jù)憲法制定本法”寫進(jìn)《監(jiān)察法》第1條，對(duì)憲法權(quán)威、法制統(tǒng)一以及《監(jiān)察法》自身的合憲性都難免會(huì)造成不良影響。相形之下，在《憲法》未確立“監(jiān)察委員會(huì)”的前提下，《監(jiān)察法（草案）》沒(méi)有表明“根據(jù)憲法制定本法”，或許正反映了《監(jiān)察法（草案）》的起草者們顧及到憲法的權(quán)威，鑒于“草案稿”的性質(zhì)在技術(shù)上做出的一種權(quán)宜式的處理方法。當(dāng)然，畢竟國(guó)家監(jiān)察體制改革是黨中央決定進(jìn)行的一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治體制改革舉措?！侗O(jiān)察法》作為這一改革的重要成果，對(duì)人大制度這一國(guó)家根本政治制度做出了修改完善，改變了《憲法》規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，必須于憲有據(jù)。這既是《監(jiān)察法》自身正當(dāng)性和合法性的內(nèi)在需要，也是維護(hù)憲法權(quán)威的重要體現(xiàn)。盡管監(jiān)察體制改革先于憲法修改工作啟動(dòng)，但全國(guó)人大及時(shí)接受黨中央修改憲法的建議和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于憲法修改的提議，適時(shí)啟動(dòng)憲法修改程序，在順序上采取了先審議通過(guò)《修正案》賦予監(jiān)察委員會(huì)憲法地位，①為隨后審議通過(guò)的《監(jiān)察法》提供了“根據(jù)憲法，制定本法”的憲法基礎(chǔ)，彰顯了憲法的權(quán)威。盡管《監(jiān)察法（草案）》在提交全國(guó)人大審議表決前幾易其稿，但最終全國(guó)人大通過(guò)的《監(jiān)察法》第1條明確表明“根據(jù)憲法，制定本法”，并明確將“維護(hù)憲法權(quán)威”②確立為監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職能，要求“國(guó)家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律”③，充分說(shuō)明《監(jiān)察法》是一部旨在尊崇和維護(hù)憲法權(quán)威的法，監(jiān)察委員會(huì)將嚴(yán)格在《憲法》和法律的框架內(nèi)履行監(jiān)察職能。

二、監(jiān)察委員會(huì)維護(hù)憲法權(quán)威的職能

（一）國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)

“國(guó)家機(jī)關(guān)是構(gòu)成一個(gè)國(guó)家的國(guó)家機(jī)構(gòu)的具有獨(dú)立憲法地位和法律地位的具體單位”。[9]根據(jù)大陸法系“國(guó)家法人說(shuō)”理論，國(guó)家是一種公法人，只有一個(gè)意志。為管理紛繁復(fù)雜的國(guó)家事務(wù)，國(guó)家成立了許多具有不同管理職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，共同構(gòu)成了國(guó)家機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)西方的“社會(huì)契約”和“人民主權(quán)”理論，“主權(quán)是公意的體現(xiàn)”，國(guó)家作為公法人的意志應(yīng)當(dāng)是公意的體現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)“人民主權(quán)”，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行上，洛克、孟德斯鳩等資產(chǎn)階級(jí)思想家關(guān)于“權(quán)力分立”的思想成為西方國(guó)家信奉的指導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)建立的基本理論。但由于歷史、文化和國(guó)情的差異，各國(guó)貫徹這一原理的實(shí)踐并不相同。例如由于傳統(tǒng)上就表示出“對(duì)權(quán)力的不信任”、對(duì)法官的特別信任等特點(diǎn)，美國(guó)選擇了旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)之間“制約與平衡”的三權(quán)分立制度，但“實(shí)際上，美國(guó)的這一套是比較特別的，很多國(guó)家，包括西方國(guó)家也未必消受得起”。[10]“與美國(guó)不同，歐洲各國(guó)的權(quán)力分立狀況則另有一番風(fēng)景，以至于從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，我們很難將其稱為三權(quán)分立”，[11]如英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣制、法國(guó)確立的半總統(tǒng)半議會(huì)制等，但無(wú)論如何，各國(guó)都建立了適合本國(guó)國(guó)情的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系。無(wú)論作何選擇，在法治國(guó)家，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)，乃是為國(guó)家之目的而行使其權(quán)能的，故不能依自己之所欲，隨便行動(dòng)，而須僅依適合于國(guó)家之目的的方法，以行使其權(quán)能，這是從國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)而生之當(dāng)然的結(jié)果”。[12]憲法是治國(guó)安邦的總章程，國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)立和權(quán)能均由憲法確認(rèn)，“適合于國(guó)家之目的的方法”自然是憲法設(shè)立國(guó)家機(jī)關(guān)的目的和授權(quán)其實(shí)現(xiàn)這一目的的方法，故“國(guó)家機(jī)關(guān)又有遵循憲法，法律，及其他一切國(guó)法以行使其權(quán)能的義務(wù)?！盵13]“遵守憲法義務(wù)是指忠于憲法，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的義務(wù)”。[14]《憲法》的權(quán)威在于實(shí)施，國(guó)家機(jī)關(guān)履行遵守憲法的義務(wù)是憲法實(shí)施不可或缺的內(nèi)容，①它基于憲法規(guī)范的最高性而產(chǎn)生，是憲法保障制度正常運(yùn)行的重要條件，屬于“憲法自身保障”的重要內(nèi)容。有鑒于此，考慮到國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)在實(shí)踐中由具體的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員來(lái)行使，一些國(guó)家的憲法本文明確規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)或公職人員遵守憲法的義務(wù)，如1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第15條第2款規(guī)定：“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、公職人員、公民及其團(tuán)體都必須遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法與法律?！盵15]同時(shí)，該憲法還采取間接的方式規(guī)定了總統(tǒng)遵守憲法的義務(wù)，②并與美國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)等國(guó)憲法一樣建立了憲法宣誓制度，明確國(guó)家機(jī)關(guān)需履行憲法義務(wù)（職責(zé)）。1946年《日本國(guó)憲法》第99條規(guī)定：“天皇或攝政以及國(guó)務(wù)大臣、國(guó)會(huì)議員、法官以及其他公務(wù)員均負(fù)有尊重和擁護(hù)本憲法的義務(wù)?！盵16]值得一提的是日本著名法學(xué)家高橋和之認(rèn)為，第99條規(guī)定的憲法遵守義務(wù)主體中未包括“國(guó)民”的理由是，如果國(guó)民侵犯他人的人權(quán)通常是對(duì)法律的違反，受國(guó)家權(quán)力的制裁。但權(quán)力的行使者違反憲法時(shí)，對(duì)其進(jìn)行制裁并不是一件容易的事情。因此，憲法上特別強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使者的憲法尊重?fù)碜o(hù)義務(wù)。[17]可見，無(wú)論從自身的正當(dāng)性還是從保護(hù)公民基本權(quán)利的意義上說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)肩負(fù)遵守憲法，維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)。

“國(guó)家機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上是為實(shí)現(xiàn)居于統(tǒng)治地位的階級(jí)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治職能和任務(wù)服務(wù)的”。[18]我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”的國(guó)情，決定了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治理論是構(gòu)建國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的理論基礎(chǔ)。在“人民主權(quán)”理論基礎(chǔ)上結(jié)合無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命實(shí)踐開創(chuàng)的“人民當(dāng)家作主”③理論，是馬克思主義在批判的基礎(chǔ)上對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的“人民主權(quán)”理論取其精華、祛除糟粕發(fā)展而成的無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主理論，成為社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。“人民當(dāng)家作主”理論，一方面強(qiáng)調(diào)人民在國(guó)家中的主體地位，認(rèn)為“人民群眾是歷史的主人;人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”，[19]要“堅(jiān)持人民主體地位”;[20]另一方面強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主治理國(guó)家的基本方式是依法治國(guó)，即“把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式”，[21]主張“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉”，[22]“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由……”[23]同時(shí)，“人民當(dāng)家作主”理論還強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主的制度保障，認(rèn)為“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”，[24]“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度”。[25]人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵包括國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民;人民在民主普選的基礎(chǔ)上選舉出代表其利益和意志的代表，組成全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)作為行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān);人民代表大會(huì)對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督;各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生向其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的同級(jí)其它國(guó)家機(jī)關(guān)，將人民委托的管理國(guó)家的權(quán)力賦予他們?！叭嗣翊泶髸?huì)制度決定并構(gòu)建了以民主集中制為特征的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式和國(guó)家機(jī)構(gòu)體系”，[26]依據(jù)憲法，授權(quán)行使權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)不是國(guó)家權(quán)力的所有者，只是國(guó)家權(quán)力的行使者。從這一意義上說(shuō)，盡管不同國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)不同，但所有國(guó)家機(jī)關(guān)履行職權(quán)的過(guò)程就是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程，也是以制度的方式確保人民當(dāng)家作主管理國(guó)家的過(guò)程。因此，在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)，國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上是受人民委托管理國(guó)家，最大化實(shí)現(xiàn)人民利益的法律實(shí)體。在人民代表大會(huì)制度下，國(guó)家機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力的行使者，必須依照憲法和法律行使權(quán)力;作為人民權(quán)利的受托人，其存在的目的只能是為憲法的制定者——人民的利益服務(wù)，必須向人民的代表機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)?？梢?，人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)出于其自身的正當(dāng)性和合法性，負(fù)有遵守憲法、維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)。2018年修改后的《憲法》對(duì)這一點(diǎn)做了進(jìn)一步明確，根據(jù)《憲法修正案》第40條的規(guī)定，凡經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓。宣誓誓詞強(qiáng)調(diào)宣誓人要“宣誓忠于中華人民共和國(guó)憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，履行法定職責(zé)”，其目的就是要“促使國(guó)家工作人員樹立憲法意識(shí)、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵(lì)和教育國(guó)家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施?！盵27]

（二）監(jiān)察委員會(huì)維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)和職能

經(jīng)過(guò)2018年的修改，現(xiàn)行《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中專門增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，為監(jiān)察委員會(huì)建立組織體系、履行職能職責(zé)、運(yùn)用相關(guān)權(quán)限、構(gòu)建相關(guān)制約機(jī)制、強(qiáng)化自我監(jiān)督提供了憲法依據(jù)。“監(jiān)察法是反腐敗國(guó)家立法，是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”。[28]以憲法為依據(jù)，以《監(jiān)察法》為基本法的監(jiān)察制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，監(jiān)察法律體系亦是以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分。根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)理論和人民當(dāng)家作主理論，憲法為監(jiān)察委員會(huì)的建立提供了正當(dāng)性，維護(hù)憲法權(quán)威就是監(jiān)察委員會(huì)維護(hù)其自身的正當(dāng)性，這一職能是監(jiān)察委員會(huì)作為憲法授權(quán)的人民的受托人身份所固有的。事實(shí)上，《憲法》序言最后一段規(guī)定——“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”——明確涵蓋了監(jiān)察委員會(huì)維護(hù)憲法權(quán)威的職責(zé)。憲法宣誓制度的確立進(jìn)一步明確監(jiān)察委員會(huì)主任應(yīng)“維護(hù)憲法權(quán)威”。此外，《立法法》還賦予了國(guó)家機(jī)關(guān)違憲審查要求權(quán)。①國(guó)家機(jī)關(guān)違憲審查要求權(quán)是指“沒(méi)有憲法解釋權(quán)和違憲審查權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)為了行使憲法和法律賦予的權(quán)力或者為有效地履行憲法職責(zé)，當(dāng)需要對(duì)適用于具體案件的法律或應(yīng)當(dāng)由其根據(jù)憲法和法律決定某些重大問(wèn)題時(shí)，因涉及到憲法條文的內(nèi)容以及憲法原則的理解而向有憲法解釋和違憲審查權(quán)的機(jī)關(guān)提出解釋和裁決”請(qǐng)求的權(quán)力。[29]從法理和邏輯上分析，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)具有違憲審查要求權(quán)。②這一權(quán)力的設(shè)定實(shí)質(zhì)上既是對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)有遵守憲法義務(wù)的確認(rèn)，也是促進(jìn)其遵守憲法義務(wù)、履行憲法職責(zé)的一種手段。

另外，維護(hù)憲法權(quán)威也是監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能專責(zé)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。限制公權(quán)力，保護(hù)人權(quán)是憲法的核心功能。在我國(guó)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，所有行使國(guó)家公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)都屬于“廣義政府”范疇?！侗O(jiān)察法》第3條和第5條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對(duì)所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，監(jiān)察委員會(huì)在開展監(jiān)察時(shí)必須嚴(yán)格遵照憲法和法律。因此，除了作為國(guó)家機(jī)關(guān)固有的維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)外，監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，“監(jiān)督是監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)”，“國(guó)家監(jiān)察是對(duì)公權(quán)力最直接有效的監(jiān)督”，[30]實(shí)質(zhì)是限制公權(quán)力的濫用，與憲法限制公權(quán)力的核心功能相一致。由此，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能，既是憲法限制公權(quán)力功能在監(jiān)察領(lǐng)域的延伸和具體化，也是《監(jiān)察法》在調(diào)整監(jiān)察關(guān)系方面對(duì)憲法的具體實(shí)施。監(jiān)察委員會(huì)嚴(yán)格履行監(jiān)察職能，就是促進(jìn)憲法實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威。因此，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)秉持“限制公權(quán)力，保障人權(quán)”的憲法精神，在法治軌道上推進(jìn)監(jiān)察工作。其重要體現(xiàn)就是監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能，應(yīng)確保公權(quán)力受到最大化的制約，人權(quán)得到最大化的保障。當(dāng)然，目前我國(guó)的立法技術(shù)也使得《監(jiān)察法》仍然面臨不斷完善的問(wèn)題。監(jiān)察委員會(huì)既要履行好作為國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)的義務(wù)，又要履行好自身的監(jiān)察職能，“防止以改革和創(chuàng)新思維取代法治思維”，[31]確保對(duì)監(jiān)察措施的使用符合憲法精神。③

三、監(jiān)察權(quán)的政治屬性與監(jiān)察委員會(huì)對(duì)憲法權(quán)威的維護(hù)

（一）監(jiān)察權(quán)的政治性

在法治國(guó)家，任何法律制度的建立旨在建立一種法律秩序。任何法律制度所構(gòu)建的國(guó)家權(quán)力自然服務(wù)于法律秩序的構(gòu)建?！叭嗣袼鶑膶俚哪欠N國(guó)家權(quán)力不過(guò)是法律秩序的效力和實(shí)效?！盵32]由于國(guó)家是政治的統(tǒng)一體，如德國(guó)著名政治學(xué)家施密特所言，“國(guó)家概念以政治的概念為前提”，[33]國(guó)家權(quán)力不可避免地帶有政治的屬性。奧地利著名法學(xué)家凱爾森曾對(duì)國(guó)家權(quán)力的政治屬性做過(guò)詳盡的分析，他以組織和管理國(guó)家事務(wù)的行政權(quán)為例，認(rèn)為“行政權(quán)往往再分為兩個(gè)分立的職能，即所謂政治職能和所謂行政職能。有些旨在對(duì)行政進(jìn)行指揮并因而在政治上重要的行為，往往指政治職能?！薄斑@些行為也是執(zhí)行行為;一般法律規(guī)范也由這些行為做執(zhí)行。許多這些行為多半留交行政機(jī)關(guān)自由裁量。但是任何自由裁量都不能取消執(zhí)行權(quán)行為的執(zhí)法性質(zhì)。因此，就是最高行政機(jī)關(guān)的行政也是一般法律規(guī)范的行為。所以行政權(quán)之分為政府（政治）職能和行政職能，具有一種與其說(shuō)是法學(xué)的倒不如說(shuō)是政治的性質(zhì)?！盵34]國(guó)家權(quán)力在構(gòu)建法律秩序的過(guò)程中有效發(fā)揮作用，政治屬性所表現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)指揮作用必不可少。當(dāng)然，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)指揮作用的政治力量的行為也要受法律調(diào)整，是法律所規(guī)范調(diào)整的行為。

我國(guó)《憲法》第1條開宗明義規(guī)定“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度?！?018年憲法修改進(jìn)一步明確“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！睉?yīng)當(dāng)說(shuō)，憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)是由黨的性質(zhì)決定的，是歷史和人民的選擇。[35]堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義事業(yè)的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系?！叭绻趸h的領(lǐng)導(dǎo)，甚至放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政地位就會(huì)丟失，中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)就會(huì)改變，中國(guó)人民接續(xù)奮斗取得的偉大成就也會(huì)毀于一旦?！盵36]根據(jù)國(guó)內(nèi)外政黨建設(shè)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，“腐敗是社會(huì)毒瘤。如果任憑腐敗問(wèn)題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國(guó)”。[37]黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)必須提到關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的高度來(lái)認(rèn)識(shí)?；趯?duì)所面臨的消極腐敗危險(xiǎn)的尖銳性和嚴(yán)峻性的認(rèn)識(shí)，“以零容忍態(tài)度懲治腐敗是中國(guó)共產(chǎn)黨鮮明的政治立場(chǎng)”，[38]在全面依法治國(guó)進(jìn)程中，構(gòu)建強(qiáng)有力的反腐敗法律秩序是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的應(yīng)有之義。建立監(jiān)察委員會(huì)，構(gòu)建監(jiān)察權(quán)自然是反腐敗法律秩序的效力和實(shí)效的體現(xiàn)。無(wú)論是從監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力自身具有的政治和法律屬性，還是基于中國(guó)特色社會(huì)主義反腐敗事業(yè)的要求，監(jiān)察權(quán)固有的具有指揮領(lǐng)導(dǎo)的政治屬性必然表現(xiàn)為黨對(duì)反腐敗工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。而由于“中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，[39]加之反腐敗工作對(duì)于加強(qiáng)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性，與其它國(guó)家權(quán)力不同的是，《監(jiān)察法》第2條突出強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”?！霸诒O(jiān)察法中進(jìn)一步規(guī)定黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，具有特殊的政治意義，主要目的是旗幟鮮明的宣示黨的領(lǐng)導(dǎo)……有利于黨中央和地方各級(jí)黨委更加理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)理政的政治責(zé)任”，[40]體現(xiàn)了加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本政治原則。監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，既是這一政治原則的體現(xiàn)，又是這一原則在反腐敗工作中得到貫徹的根本保證。

（二）監(jiān)察權(quán)對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)維護(hù)憲法權(quán)威的促進(jìn)作用

為了解決長(zhǎng)期以來(lái)反腐敗力量分散的問(wèn)題，監(jiān)察體制改革后，行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職即預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量得到了整合。但是，監(jiān)察委員會(huì)依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反腐、預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。因?yàn)椤氨O(jiān)察委員會(huì)是與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的，監(jiān)察權(quán)實(shí)際上是由紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同行使的，只不過(guò)在國(guó)家治理領(lǐng)域，監(jiān)察權(quán)以國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力的面目出現(xiàn)，而從本質(zhì)上來(lái)看，監(jiān)察權(quán)的設(shè)立服務(wù)于反腐敗工作的整體要求，監(jiān)察權(quán)是一個(gè)不可分割的權(quán)力整體。”[41]基于監(jiān)察權(quán)自身?yè)碛械恼魏头蓪傩?，加之“合署辦公”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在規(guī)范意義上，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行應(yīng)對(duì)憲法權(quán)威的維護(hù)發(fā)揮積極的作用。一方面，作為國(guó)家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)需要納入由憲法所確立的國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行秩序中，表現(xiàn)為作為國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)憲法建立，維護(hù)憲法權(quán)威是其固有職能;另一方面，由于黨的意志和人民意志的一致性，憲法就是黨和人民共同意志的體現(xiàn)，既具有法律屬性，又具有鮮明的政治屬性。憲法確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的地位，維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有之義。從這一意義上說(shuō)，依憲執(zhí)政就是維護(hù)憲法權(quán)威的一種體現(xiàn)，而維護(hù)憲法權(quán)威就是維護(hù)黨的執(zhí)政地位，監(jiān)察權(quán)首先應(yīng)當(dāng)是維護(hù)憲法權(quán)威的國(guó)家權(quán)力?！耙婪▓?zhí)政首先是依憲執(zhí)政”，[42]監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵的黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治屬性自然成為監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行職能，維護(hù)憲法權(quán)威的根本保證。其次，與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作，代表了黨對(duì)反腐敗工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的政治屬性?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，[43]明確了黨對(duì)反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也應(yīng)以憲法為根本遵循。根據(jù)憲法，行使公權(quán)力對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行直接管理的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，這是體現(xiàn)和保障人民當(dāng)家作主的人民代表大會(huì)制度的制度安排。2018年修改后的《憲法》在第1條中明確“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，使“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”[44]在中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論和制度層面有了更加明確的依據(jù)。由此可見，人民代表大會(huì)制度產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力時(shí)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。那么，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是否意味著黨可以直接行使國(guó)家權(quán)力？十九大報(bào)告明確指出：“要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”。[45]從邏輯上看，“有效治理國(guó)家”的前提必然是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而十八屆四中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)，……是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。”[46]可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也要遵循“法治是治國(guó)理政的基本方式”的要求，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也要體現(xiàn)對(duì)憲法的尊重和維護(hù)。“但就黨組織來(lái)說(shuō)，它只能處理黨務(wù)，雖然執(zhí)政黨代表人民，但他本身不是憲法確定的公權(quán)力行使主體，不能直接行使公權(quán)力”，[47]因此，十九大報(bào)告提出：“在我國(guó)政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個(gè)方面是統(tǒng)一的”，[48]“支持”一詞的使用應(yīng)當(dāng)是考慮到了黨組織與國(guó)家機(jī)關(guān)憲法地位的不同，體現(xiàn)了對(duì)憲法的尊重。當(dāng)然，如何具體體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)”和“支持”、“領(lǐng)導(dǎo)”和“支持”的效果如何保證監(jiān)察委員會(huì)既能有效監(jiān)督行使公權(quán)力的公職人員個(gè)體又不影響有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力？同時(shí)，因?yàn)椤叭绻环N權(quán)力不遵守其界限，那么就會(huì)有損于其他權(quán)力”，[49]“領(lǐng)導(dǎo)”和“支持”下的監(jiān)察委員會(huì)的工作如何受到監(jiān)督，如何為監(jiān)察權(quán)的行使劃定界限，都應(yīng)是在法治的框架下“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”需要解決的問(wèn)題。無(wú)論如何，既然監(jiān)察體制改革法治化的進(jìn)程已經(jīng)開啟，“監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公”必然表明黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)上受到憲法和法律的約束，“如此將創(chuàng)設(shè)一種新型的黨政關(guān)系，也必將成為以憲法為核心推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一、依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的新路徑、新形式”，[50]對(duì)憲法權(quán)威的維護(hù)應(yīng)當(dāng)具有積極的促進(jìn)作用。

全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)“將憲法實(shí)施提升到新的水平”的價(jià)值追求，連同執(zhí)政黨秉持法治思維對(duì)“重大改革于法有據(jù)”的政策要求，使《監(jiān)察法》自起草時(shí)就必須考慮與憲法的一致性?！侗O(jiān)察法》改變了《憲法》確立的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，必須由《憲法》賦予其正當(dāng)性?！案鶕?jù)憲法制定本法”在條文中從無(wú)到有的變化，《監(jiān)察法》以令全社會(huì)廣泛關(guān)注的方式宣示了對(duì)憲法權(quán)威的尊重。監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是限制公權(quán)力的濫用，是憲法核心功能的體現(xiàn)。監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能，既是憲法限制公權(quán)力功能在監(jiān)察領(lǐng)域的延伸和具體化，也是《監(jiān)察法》在調(diào)整監(jiān)察關(guān)系方面對(duì)憲法的具體實(shí)施。在我國(guó)，歷史和人民的選擇確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反腐敗是關(guān)系黨興廢存亡的重大問(wèn)題，我國(guó)的反腐實(shí)踐亦充分證明反腐敗工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)方能取得成效?；谥袊?guó)特色社會(huì)主義反腐敗事業(yè)的要求，監(jiān)察權(quán)固有的指揮領(lǐng)導(dǎo)的政治屬性必然表現(xiàn)為黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察權(quán)的政治屬性也必然成為監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行職能、維護(hù)憲法權(quán)威的根本保證。監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的工作機(jī)制是監(jiān)察權(quán)政治屬性的具體體現(xiàn)，彰顯了黨對(duì)反腐敗工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也要遵循“法治是治國(guó)理政的基本方式”的要求，尊重和維護(hù)憲法權(quán)威。當(dāng)然，新的監(jiān)察制度在實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)面臨諸多前所未有的問(wèn)題，需要在制度實(shí)施過(guò)程中探索解決之策，不斷地加以完善，確保其充分發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的目的和功能。如此，作為監(jiān)察體制改革法治化成果的監(jiān)察制度才能對(duì)憲法權(quán)威的維護(hù)產(chǎn)生更加積極的影響。

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