郭艷清

【摘要】PPP在穩(wěn)增長(zhǎng)、村改革、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)泛化濫用PPP增加地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患，本文著重解析《關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》對(duì)PPP項(xiàng)目的影響以及對(duì)策，以推進(jìn)PPP回歸本源、規(guī)范發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】PPP;規(guī)范;隱性債務(wù)

一、背景

自2014年國(guó)發(fā)43號(hào)文明確建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制以來，在近幾年基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)領(lǐng)域，采用PPP模式無疑是優(yōu)先考慮的實(shí)施模式。在經(jīng)過2015和2016兩年的高速發(fā)展，截至20l 8年12月底，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)累計(jì)入庫項(xiàng)目8556個(gè)，總投資12.9萬億元，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目，為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但在PPP推進(jìn)中，一些地方政府泛化濫用PPP、異化PPP，借PPP變相融資，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。2017年、2018年相關(guān)部委關(guān)于PPP的各項(xiàng)政策密集出臺(tái)，如50號(hào)文、23號(hào)文、62號(hào)文、87號(hào)文、92號(hào)文、192號(hào)文、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議等重要政策連發(fā)，對(duì)防范和化解地方政府隱性債務(wù)做了重要部署。PPP推行5年來，從破題到爭(zhēng)鳴再到從不規(guī)范到規(guī)范地整頓，歷～2018年的刮骨療傷，2019年將在防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)力，以確保PPP項(xiàng)目規(guī)范落地，回歸PPP初心和使命，實(shí)現(xiàn)各方“共贏”。

2019年注定要成為不平凡的一年，國(guó)內(nèi)面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，外部環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜。3月7日兩會(huì)期間，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金（2019）10號(hào)文）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），無疑在第一時(shí)間PPP市場(chǎng)大幅震動(dòng)，拉開了2019年回暖復(fù)蘇規(guī)范運(yùn)作的序幕。實(shí)施方案在如何規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，直面實(shí)務(wù)、政策邊界清晰有序，是一份難得的好文件?！秾?shí)施方案》實(shí)施將實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目規(guī)范力度更大、導(dǎo)向性更加明顯、影響更為深遠(yuǎn)，更加突出強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、《實(shí)施方案》的核心內(nèi)容

（一）扎實(shí)推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，采用“正負(fù)面清單”方式，主要包括：（1）規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件，包括合作期限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、績(jī)效考核、資本金要求、簽約主體、信息披露等;（2）規(guī)范PPP不得出現(xiàn)的5種行為，包括回購本金、承諾固定回報(bào)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、招標(biāo)程序不合規(guī)、債務(wù)性資金充當(dāng)資本金、信息披露不及時(shí)等;（3）政府付費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)該符合的審慎要求，包括財(cái)政支出占比、招標(biāo)方式、成本控制等。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，是確定項(xiàng)目運(yùn)作方式、設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和邊界條件的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。10號(hào)文明確社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)：政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行10%政策紅線。尤其是10號(hào)文明確，新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。進(jìn)一步明確了10%紅線的分母是一般公共預(yù)算支出。

（四）界定PPP項(xiàng)目參與主體。對(duì)于平臺(tái)和國(guó)企參與PPP項(xiàng)目，10號(hào)文規(guī)定：本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)不得充當(dāng)社會(huì)資本。

（五）重申項(xiàng)目資本金需穿透到股東。10號(hào)文要求：項(xiàng)目公司股東以自有資金繳納資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金。

（六）對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目規(guī)避政府付費(fèi)監(jiān)管的做法提出禁止性規(guī)定。10號(hào)文要求：將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的”，不得入庫。

（七）拓寬了對(duì)隱性債務(wù)概念的理解。10號(hào)文明確：保障合理支出，符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理。

三、文件對(duì)PPP項(xiàng)目的影響

《實(shí)施方案》的發(fā)布，穩(wěn)定了PPP市場(chǎng)預(yù)期，寬嚴(yán)適度，較為務(wù)實(shí)，有利于PPP規(guī)范發(fā)展，對(duì)于PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)不同程度的產(chǎn)生了如下影響：

（一）《實(shí)施方案》仍舊延續(xù)財(cái)金[2018]54號(hào)文口徑，要求社會(huì)資本和項(xiàng)目公司不得只承擔(dān)建設(shè)責(zé)任、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，并承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)責(zé)任化解問題和運(yùn)營(yíng)模式將更加突出。

（二）PPP項(xiàng)目投資額高，部分項(xiàng)目政府付費(fèi)部分（可行性缺口補(bǔ)貼）數(shù)額巨大，政府財(cái)政支出責(zé)任普遍一般安排在政府性基金預(yù)算中，以支付社會(huì)資本必要的投資回報(bào)。若將政府財(cái)政支出責(zé)任安排在一般公共預(yù)算中，很容易會(huì)出現(xiàn)政府支出責(zé)任接近10%或超過10%之風(fēng)險(xiǎn)。明確厘清擬建項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任層級(jí)劃分，對(duì)于項(xiàng)目有序開展至關(guān)重要。

（三）新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出之約定或許對(duì)已經(jīng)批復(fù)兩評(píng)一案采用基金預(yù)算尚未采購的項(xiàng)目帶來很大沖擊。項(xiàng)目是否歸屬于新簽項(xiàng)目，是否重新進(jìn)行財(cái)承論證有待于進(jìn)一步明確與完善。

（四）不僅政府部門，政府方出資代表也不能向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益。對(duì)于如何保障社會(huì)資本取得合規(guī)合法預(yù)期投資收益和建立社會(huì)資本有序退出機(jī)制提出更高的要求。

四、建議分析

《實(shí)施方案》首次在公開文件中提出地方政府或出資代表進(jìn)行違規(guī)融資擔(dān)保、承諾固定收益等屬于隱性債務(wù)，也從側(cè)面說明“依法合規(guī)的、10%限額以內(nèi)的PPP支出責(zé)任不屬于隱性債務(wù)”。因此如何將PPP項(xiàng)目按照最新政策要求，做成合規(guī)合法、真正的PPP項(xiàng)目是各地推進(jìn)PPP項(xiàng)目的目標(biāo)和首選，確保擬建項(xiàng)目有序推進(jìn)、平穩(wěn)發(fā)展，是追求的目標(biāo)。對(duì)于后期PPP項(xiàng)目，應(yīng)該關(guān)注以下方面：

（一）完善優(yōu)化現(xiàn)有項(xiàng)目，從政府部門層面，需要按照《實(shí)施方案》的要求，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目進(jìn)行梳理檢查，對(duì)原有PPP實(shí)施方案和PPP合同結(jié)合最新政策與社會(huì)資本談判，進(jìn)一步補(bǔ)充完善。

（二）探討項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式，正確厘清“運(yùn)營(yíng)責(zé)任”的邊界。本著實(shí)質(zhì)重于形勢(shì)的原則，與政府部門研究項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)思路，由社會(huì)資本方來實(shí)際運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，以提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效率，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效益。同時(shí)，對(duì)于公益類和準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，政府方應(yīng)積極研究按照績(jī)效評(píng)價(jià)確定的補(bǔ)助方案。

（三）研究項(xiàng)目融資舉措。組織和實(shí)施從政府參與方式（資本金注入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等）、拓寬項(xiàng)目資金來源（保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金的股權(quán)投資等）、盤活社會(huì)資本存量資產(chǎn)和豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道等方面，提出了加大融資支持的多項(xiàng)舉措。對(duì)于社會(huì)資本而言，融資是項(xiàng)目能否得以順利實(shí)施的至關(guān)影響要素。比如，前期東方園林在全國(guó)中標(biāo)了許多園林綠化等項(xiàng)目，一度對(duì)業(yè)績(jī)的拉動(dòng)非常明顯，但后期因?yàn)橘Y金鏈斷裂，也造成部分項(xiàng)目的難以為繼。10號(hào)文后，因?yàn)槿鄙僬男庞弥С?，社?huì)資本的融資會(huì)愈發(fā)困難，除傳統(tǒng)的銀行借款外，可適度考慮采用發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化等方式募集資金，保證項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

（四）明確全生命周期管理要求，完善“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期分別制定績(jī)效考核辦法，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效考核，根據(jù)績(jī)效完成情況給予社會(huì)資本以合理的回報(bào)。

五、結(jié)束語

《實(shí)施方案》實(shí)質(zhì)上是主要出于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免將PPP模式泛化為投融資工具和規(guī)避地方政府債務(wù)認(rèn)定的手段，引導(dǎo)PPP模式回歸到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的本質(zhì)要求上來。在嚴(yán)格項(xiàng)目入庫和財(cái)承論證、規(guī)范社會(huì)資本方主體資格、全面實(shí)行政府支出責(zé)任績(jī)效考核等方面進(jìn)一步明確要求，對(duì)于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)和交易策劃提出更高的站位要求。財(cái)政部出臺(tái)《實(shí)施方案》，就是貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的要求，牢固樹立不新增地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線，推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。