畢于運(yùn)，高春雨，王紅彥，王亞靜※

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所,北京 100081)

0 引言

法規(guī)是對(duì)法律、法令、條例、規(guī)則、章程等法定文件的總稱。在我國現(xiàn)行法規(guī)中，對(duì)農(nóng)作物秸稈(簡稱秸稈)綜合利用和禁燒管理做出明文規(guī)定的法律主要有《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(簡稱《農(nóng)業(yè)法》)、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(簡稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》)、《中華人民共和國大氣污染防治法》(簡稱《大氣污染防治法》)、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)和《中華人民共和國土壤污染防治法》(簡稱《土壤污染防治法》)； 行政法規(guī)主要為《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》； 行政規(guī)章主要為《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。相關(guān)法律主要有《中華人民共和國治安管理處罰法》(簡稱《治安管理處罰法》)、《中華人民共和國消防法》(簡稱《消防法》)、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國刑法》(簡稱《刑法》)、《中華人民共和國可再生能源法》(簡稱《可再生能源法》)、《中華人民共和國節(jié)約能源法》(簡稱《節(jié)約能源法》)、《中華人民共和國電力法》(簡稱《電力法》)。

目前少有研究對(duì)我國現(xiàn)行農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒層面的法律、法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。一些研究者對(duì)20世紀(jì)50年來以來國務(wù)院和各相關(guān)部委發(fā)布的有關(guān)秸稈資源管理政策文件進(jìn)行梳理[1-2]，但并未系統(tǒng)剖析相關(guān)法律、法規(guī)，也未根據(jù)研究內(nèi)容提出系統(tǒng)性的對(duì)策與建議。為進(jìn)一步完善秸稈綜合利用和禁燒管理的相關(guān)法規(guī)，從法律層面保障我國秸稈綜合利用水平的持續(xù)提高和秸稈禁燒管理工作的順利開展，加快立法進(jìn)程，文章對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)、全面地梳理，并針對(duì)目前相關(guān)法律法規(guī)在秸稈綜合利用和禁燒管理方面存在的缺失提出相應(yīng)的立法建議。

1 農(nóng)作物秸稈綜合利用國家法規(guī)

1.1 國家現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)作物秸稈綜合利用的明文規(guī)定

在國家現(xiàn)行法律體系中，對(duì)秸稈綜合利用做出明文規(guī)定的法律主要有《農(nóng)業(yè)法》[3]《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》[4]《大氣污染防治法》[5]《環(huán)境保護(hù)法》[6]《土壤污染防治法》[7]，其具體規(guī)定如表1所示。

表1 國家法律對(duì)秸稈綜合利用的具體規(guī)定

法律名稱發(fā)布與修訂/修正時(shí)間相關(guān)條款及規(guī)定農(nóng)業(yè)法1993年發(fā)布(無秸稈綜合利用規(guī)定)2002年修訂第六十四條第二款農(nóng)產(chǎn)品采收后的秸稈及其他剩余物質(zhì)應(yīng)當(dāng)綜合利用,妥善處理,防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞2009年第一次修正2012年第二次修正第六十五條第二款(具體規(guī)定同上)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法2008年發(fā)布第三十四條國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)或者適用技術(shù),對(duì)農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢農(nóng)用薄膜等進(jìn)行綜合利用,開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。環(huán)境保護(hù)法1989年發(fā)布(無秸稈綜合利用規(guī)定)2014年修訂第四十九條第一款各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖,科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品,科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物,防止農(nóng)業(yè)面源污染大氣污染防治法1987年發(fā)布1995年第一次修正2000年第一次修訂(無秸稈綜合利用規(guī)定)2015年第二次修訂第七十六條第一款各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持采用先進(jìn)適用技術(shù),對(duì)秸稈、落葉等進(jìn)行肥料化、飼料化、能源化、工業(yè)原料化、食用菌基料化等綜合利用,加大對(duì)秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機(jī)械的財(cái)政補(bǔ)貼力度第七十六條第二款縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)體系,采用財(cái)政補(bǔ)貼等措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等開展秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)2018年第二次修正(同上)土壤污染防治法2018年發(fā)布第二十九條國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取下列措施……(五)綜合利用秸稈、移出高富集污染物秸稈 ……

我國最早做出秸稈綜合利用規(guī)定的法律是2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》。該法規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品采收后的秸稈及其他剩余物質(zhì)應(yīng)當(dāng)綜合利用，妥善處理，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞”。2009年第一次修正和2012年第二次修正的《農(nóng)業(yè)法》都保留了上述規(guī)定。

2008年通過的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定：國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)或者適用技術(shù)對(duì)農(nóng)作物秸稈進(jìn)行綜合利用。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)處置農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染。

2015年修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定：各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持采用先進(jìn)適用技術(shù)，對(duì)秸稈進(jìn)行肥料化、飼料化、能源化、工業(yè)原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對(duì)秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機(jī)械的財(cái)政補(bǔ)貼力度。同時(shí)規(guī)定：縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立秸稈收貯運(yùn)和綜合利用服務(wù)體系，采用財(cái)政補(bǔ)貼等措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等開展秸稈收貯運(yùn)和綜合利用服務(wù)。

2018年通過的《土壤污染防治法》提出：國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取“綜合利用秸稈、移出高富集污染物秸稈”等農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式。

由上可見，隨著時(shí)間的遞進(jìn)，我國法律對(duì)秸稈綜合利用的規(guī)定越來越具體，越來越完善。

在現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，與秸稈綜合利用密切相關(guān)的法律應(yīng)當(dāng)還有《中華人民共和國畜牧法》[8](簡稱《畜牧法》)、《中華人民共和國水土保持法》[9](簡稱《水土保持法》)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》[10]《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》[11](簡稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》)、《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[12](簡稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》)等。但直到目前，這些法律對(duì)秸稈綜合利用的規(guī)定仍然缺失。

1.2 國家現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)作物秸稈綜合利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定

秸稈綜合利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指包含一種或幾種秸稈利用方式的綜合性產(chǎn)業(yè)門類或體系，其中主要是生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)體系和生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)體系。

在生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)體系中又以種養(yǎng)一體化和保護(hù)性耕作為主，因?yàn)榻斩掃^腹還田是種養(yǎng)一體化的核心內(nèi)容，而秸稈覆蓋是保護(hù)性耕作的“三要素”(免耕、秸稈覆蓋、土壤深松)之一。我國現(xiàn)行的《畜牧法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等有關(guān)法律法規(guī)，還沒有對(duì)秸稈養(yǎng)畜、秸稈過腹還田、種養(yǎng)一體化、秸稈覆蓋還田、保護(hù)性耕作等有關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定。

在生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)體系中又以生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)為主。在現(xiàn)行法規(guī)和政策中，除對(duì)林木剩余物、畜禽糞便、城鎮(zhèn)有機(jī)垃圾和污泥、農(nóng)產(chǎn)品加工有機(jī)廢棄物、能源作物及陳化糧、海藻生物質(zhì)等生物質(zhì)的能源化利用所做的特別規(guī)定之外，其他的生物質(zhì)能一般規(guī)定皆適用于秸稈的新型能源化利用。目前，我國對(duì)生物質(zhì)能做出明文規(guī)定的法律主要是《可再生能源法》[13]，其次為《節(jié)約能源法》[14]和《電力法》[15]。

1.2.1 《可再生能源法》對(duì)生物質(zhì)能發(fā)展的規(guī)定

《可再生能源法》(2005年發(fā)布， 2009年修訂)第二條第一款規(guī)定：“可再生能源，是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源?！钡谌钜?guī)定：“通過低效率爐灶直接燃燒方式利用秸稈、薪柴、糞便等，不適用本法”。

《可再生能源法》第九條規(guī)定：“編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則，對(duì)風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等可再生能源的開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排”。

《可再生能源法》對(duì)秸稈新能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)定主要體現(xiàn)在可再生能源發(fā)電、生物質(zhì)燃料生產(chǎn)與利用、農(nóng)村可再生能源發(fā)展3個(gè)方面，相關(guān)能源產(chǎn)品包括電力、燃?xì)?、熱力、液體燃料等。其中，對(duì)“國家鼓勵(lì)清潔、高效地開發(fā)利用生物質(zhì)燃料”的明文規(guī)定，為我國生物質(zhì)成型燃料的高品質(zhì)發(fā)展和清潔利用提供了法律保障。

1.2.2 《節(jié)約能源法》對(duì)生物質(zhì)能發(fā)展的規(guī)定

《節(jié)約能源法》(1997年發(fā)布， 2007年修訂， 2016年修改)第七條第三款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)、支持開發(fā)和利用新能源、可再生能源?！钡谖迨艞l第三款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)、支持在農(nóng)村大力發(fā)展沼氣，推廣生物質(zhì)能、太陽能和風(fēng)能等可再生能源利用技術(shù)”。

1.2.3 《電力法》對(duì)生物質(zhì)能發(fā)展的規(guī)定

《電力法》(1995年發(fā)布， 2015年修正)第五條第二款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。”第四十八條第二款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)村利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能和其他能源進(jìn)行農(nóng)村電源建設(shè)，增加農(nóng)村電力供應(yīng)”。

1.3 農(nóng)作物秸稈綜合利用國家行政規(guī)章

為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防止秸稈焚燒污染，保障人體健康，維護(hù)公共安全，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，由國家環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、鐵道部、交通部、民航總局等6部門聯(lián)合起草了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，在廣泛聽取了公安、銀行、科技、林業(yè)、文物、電力、信息產(chǎn)業(yè)、糧食儲(chǔ)備等10多個(gè)部門意見的基礎(chǔ)上，以環(huán)發(fā)[1999]98號(hào)文的形式進(jìn)行了正式發(fā)布實(shí)施，從而使我國秸稈禁燒和綜合利用走向了法制化、規(guī)范化管理的道路。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》是目前我國唯一的以秸稈禁燒和/或綜合利用為題的國家行政規(guī)章，其雖然在《大氣污染防治法》于2015年第二次修訂后被明令廢止，但曾對(duì)我國此前的秸稈禁燒和綜合利用執(zhí)法管理發(fā)揮了十分重要的作用。

針對(duì)秸稈綜合利用，《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》明確提出：各地應(yīng)大力推廣機(jī)械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用。同時(shí)提出：在地方各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)秸稈綜合利用的實(shí)施工作，并將秸稈綜合利用工作納入地方各級(jí)農(nóng)業(yè)目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格檢查、考核。

由于當(dāng)時(shí)對(duì)秸稈綜合利用推進(jìn)工作的難度估計(jì)不足，該規(guī)章提出的“到2005年各省、自治區(qū)的秸稈綜合利用率達(dá)到85%”的目標(biāo)，直至目前不少省區(qū)仍沒有實(shí)現(xiàn)。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后，秸稈綜合利用指導(dǎo)工作主要執(zhí)行國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部等部門的相關(guān)規(guī)定。

2 農(nóng)作物秸稈禁燒管理國家法規(guī)

2.1 國家現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)作物秸稈禁燒的明文規(guī)定

在我國現(xiàn)行法律體系中，對(duì)秸稈禁燒做出明文規(guī)定的法律主要有《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》，具體規(guī)定如表2所示。

表2 秸稈禁燒國家法律規(guī)定

法律名稱發(fā)布與修訂/修正時(shí)間相關(guān)條款及規(guī)定大氣污染防治法1987年發(fā)布1995年第一次修正(無秸稈禁燒規(guī)定)2000年第一次修訂第四十一條第二款禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)第五十七條第二款違反本法第四十一條第二款規(guī)定,在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的,由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為; 情節(jié)嚴(yán)重的,可以處二百元以下罰款2015年第二次修訂第七十七條省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定區(qū)域,禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)第一百一十九條第一款違反本法規(guī)定,在人口集中地區(qū)對(duì)樹木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥,或者露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的,由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正,并可以處五百元以上二千元以下的罰款第一百二十七條違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任2018年第二次修正(同上)固體廢物污染環(huán)境防治法1995年發(fā)布(無秸稈禁燒規(guī)定)2004年修訂第二十條第二款禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈2013年第一次修正2015年第二次修正2016年第三次修正(同上)

2.1.1 《大氣污染防治法》對(duì)秸稈禁燒的規(guī)定

2000年第一次修訂的《大氣污染防治法》首次將秸稈禁燒納入國家法律規(guī)定，明確要求“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈”。同時(shí)提出，對(duì)于違反該規(guī)定的，“由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為； 情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二百元以下罰款”。

2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》明文規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈”，同時(shí)規(guī)定由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(不再局限于環(huán)境保護(hù)行政主管部門——筆者注)負(fù)責(zé)執(zhí)法和違規(guī)處罰，并將違規(guī)罰款由原來的“二百元以下”提高到“五百元以上二千元以下”。

《大氣污染防治法》第一百二十七條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！贝藶榻斩挿贌斐芍卮蟠髿馕廴臼鹿?，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者導(dǎo)致人身傷亡嚴(yán)重后果，并構(gòu)成犯罪的，依法追究有關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任提供了法律依據(jù)。

另外， 2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》提出了進(jìn)行“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”的要求，此為我國秸稈禁燒建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，開展區(qū)域統(tǒng)籌統(tǒng)防提供了法律保障。

2.1.2 《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)秸稈禁燒的規(guī)定

2004年第一次修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》明令“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈”。此規(guī)定與2000年第一次修訂的《大氣污染防治法》的秸稈禁燒規(guī)定完全相同，而且在此后的3次(2013年、2015年和2016年)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂中都保留了與之完全相同的規(guī)定。但歷次修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》都沒有明確秸稈禁燒執(zhí)法的職能部門以及違反秸稈禁燒的處罰規(guī)定。

2.2 農(nóng)作物秸稈禁燒治安管理所依據(jù)的主要法律及其相關(guān)規(guī)定

我國各級(jí)人民政府秸稈禁燒治安管理尤其是行政拘留所依據(jù)的法律主要是《治安管理處罰法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《消防法》。

2.2.1 《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定

《治安管理處罰法》(2005年發(fā)布， 2012年修正)。該法第五十條規(guī)定：對(duì)于拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的，或阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，“處警告或者二百元以下罰款； 情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”。

2.2.2 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007發(fā)布)第六十六條規(guī)定：“單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰?！钡诹邨l規(guī)定：“單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生或者危害擴(kuò)大，給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”。

2.2.3 《消防法》的相關(guān)規(guī)定

《消防法》(1998年發(fā)布， 2008年修訂)第二十一條規(guī)定：“禁止在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所吸煙、使用明火。”第六十三條規(guī)定：“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所吸煙、使用明火的”“處警告或者五百元以下罰款； 情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以下拘留”。

《消防法》第六十四條規(guī)定：“過失引起火災(zāi)的”“尚不構(gòu)成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款； 情節(jié)較輕的處警告或者五百元以下罰款”。

2.3 農(nóng)作物秸稈故意焚燒犯罪量刑所依據(jù)的法律及其相關(guān)規(guī)定

對(duì)故意焚燒秸稈導(dǎo)致犯罪的，可按《刑法》進(jìn)行量刑?！缎谭ㄐ拚?十)》(2017年發(fā)布)第一百一十四條規(guī)定，放火或者以其他危險(xiǎn)方法危害公共安全，“尚未造成嚴(yán)重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑”。第一百一十五條第一款規(guī)定，放火或者以其他危險(xiǎn)方法致人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，“處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”； 第二款規(guī)定，“過失犯前款罪的，處三年以上七年以下有期徒刑； 情節(jié)較輕的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。第二百七十七條規(guī)定，“以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”。

2.4 農(nóng)作物秸稈禁燒管理國家行政法規(guī)

《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》(2009年發(fā)布)是目前我國唯一對(duì)秸稈禁燒做出明確規(guī)定的國家行政法規(guī)，其上位法律為《中華人民共和國民用航空法》。

《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》規(guī)定，禁止在民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事“排放大量煙霧、粉塵、火焰、廢氣等影響飛行安全的物質(zhì)”的活動(dòng)。同時(shí)規(guī)定，在凈空保護(hù)區(qū)域外從事相同活動(dòng)，亦不得影響民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)。在法律責(zé)任方面《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)“焚燒產(chǎn)生大量煙霧的農(nóng)作物秸稈、垃圾等物質(zhì)”的行為，“由民用機(jī)場(chǎng)所在地縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令改正； 情節(jié)嚴(yán)重的，處2萬元以上10萬元以下的罰款”。

需要說明的是，《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定僅適用于民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域及其周邊地區(qū)的秸稈禁燒，對(duì)其他煙霧敏感地區(qū)秸稈禁燒無法律效力。

2.5 農(nóng)作物秸稈禁燒管理國家行政規(guī)章

正如前文所述，《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》是目前我國唯一的以秸稈禁燒和/或綜合利用為題的國家行政規(guī)章，其對(duì)秸稈禁燒主要做了如下規(guī)定。

(1)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在地方各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)秸稈禁燒的監(jiān)督管理。

(2)劃定秸稈禁燒區(qū)，開展重點(diǎn)區(qū)域禁燒管理。禁止在機(jī)場(chǎng)、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市(地)級(jí)人民政府劃定的區(qū)內(nèi)焚燒秸稈。

秸稈禁燒區(qū)界定范圍包括：以機(jī)場(chǎng)為中心15km為半徑的區(qū)域； 沿高速公路、鐵路兩側(cè)各2km和國道、省道公路干線兩側(cè)各1km的地帶。因當(dāng)?shù)刈匀?、氣候等特點(diǎn)，需要對(duì)本辦法給出的秸稈禁燒區(qū)界定范圍做調(diào)整的，要由省轄市(地)級(jí)以上人民政府會(huì)商民航、鐵路等有關(guān)部門確定。

同時(shí)，省轄市(地)級(jí)人民政府可以在人口集中區(qū)、各級(jí)自然保護(hù)區(qū)和文物保護(hù)單位及其他人文遺址、林地、草場(chǎng)、油庫、糧庫、通訊設(shè)施等周邊地區(qū)劃定禁止露天焚燒秸稈的區(qū)域。

(3)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位落實(shí)禁燒區(qū)的秸稈禁燒工作?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)公布秸稈禁燒區(qū)及禁燒區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單，將秸稈禁燒作為村務(wù)公開和精神文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。禁燒區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單由所在縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門提出意見，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

(4)實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制。將秸稈禁燒工作納入地方各級(jí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格檢查、考核。

(5)嚴(yán)格禁燒執(zhí)法。對(duì)違反規(guī)定在禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其立即停燒，可以對(duì)直接責(zé)任人處以20元以下罰款； 造成重大大氣污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后，按照2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》和部門職責(zé)分工，秸稈禁燒工作將更多地轉(zhuǎn)由地方政府負(fù)責(zé)，由地方政府依照《大氣污染防治法》進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)造成財(cái)產(chǎn)重大損失或人身傷亡等嚴(yán)重后果并構(gòu)成犯罪的秸稈焚燒行為，將依據(jù)刑事法律，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。

3 立法建議

應(yīng)加快立法進(jìn)程，進(jìn)一步完善秸稈綜合利用和禁燒管理的相關(guān)法規(guī)，從法律上保障我國秸稈綜合利用水平的持續(xù)提高和秸稈禁燒管理工作的順利開展。主要建議如下[16]。

3.1 對(duì)有關(guān)秸稈利用的某些法規(guī)進(jìn)行必要的修訂

(1)在《畜牧法》中增加秸稈養(yǎng)畜的規(guī)定。根據(jù)草食畜存欄量和飼草消耗定額進(jìn)行估算，近年來，全國草食畜年飼草需求量在4.3億t左右。據(jù)農(nóng)業(yè)部《全國草食畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(農(nóng)牧發(fā)[2016]12號(hào))， 2015年全國秸稈飼料化利用量達(dá)到2.2億t。由此可見，在全國草食畜飼草來源中，秸稈已經(jīng)占到1/2以上。但現(xiàn)行的《畜牧法》(2005年發(fā)布， 2015年修正)在第三十五條第二款有關(guān)飼草飼料發(fā)展的規(guī)定中，僅提出“國家支持草原牧區(qū)開展草原圍欄、草原水利、草原改良、飼草飼料基地等草原基本建設(shè)，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展舍飼圈養(yǎng)、劃區(qū)輪牧，逐步實(shí)現(xiàn)畜草平衡，改善草原生態(tài)環(huán)境”要求。因此，在未來修訂《畜牧法》時(shí)，有必要將積極發(fā)展秸稈養(yǎng)畜、著力提升秸稈加工處理高效養(yǎng)畜水平等有關(guān)要求作為飼草飼料發(fā)展的規(guī)定，以推進(jìn)秸稈過腹還田、種養(yǎng)一體化循環(huán)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

(2)在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中增添秸稈還田培肥的規(guī)定?，F(xiàn)行的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1994年第一次發(fā)布， 1998年第二次發(fā)布， 2011年修訂)第十九條規(guī)定：“國家提倡和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)其經(jīng)營的基本農(nóng)田施用有機(jī)肥料”“利用基本農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)保持和培肥地力”。這對(duì)我國基本農(nóng)田培肥發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，但對(duì)基本農(nóng)田培肥的具體要求欠缺，十分不利于基本農(nóng)田質(zhì)量的保護(hù)。在未來修訂《基本農(nóng)田保護(hù)條例》時(shí)，要從培肥地力的角度，增添秸稈還田、畜禽糞便堆肥還田等有關(guān)方面的內(nèi)容，尤其是對(duì)于占補(bǔ)新增耕地要切實(shí)強(qiáng)調(diào)其培肥改土作用和要求，以實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)質(zhì)量平衡。

(3)在《水土保持法》中進(jìn)一步完善保護(hù)性耕作的有關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)行的《水土保持法》(1991年發(fā)布， 2010年修訂)第十八條第一款規(guī)定：“水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)”。第三十八條第二款規(guī)定：“在干旱缺水地區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取防止風(fēng)力侵蝕措施”。第三十九條規(guī)定：國家鼓勵(lì)和支持在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，采取“免耕、等高耕作、輪耕輪作、草田輪作、間作套種”等有利于水土保持的措施。免(少)耕、秸稈覆蓋、土壤深松是保護(hù)性耕作的“三要素”。高煥文(2007)撰文指出[17]：通過對(duì)美國的考察和學(xué)者交流來看，美國學(xué)者提出適合美國的保護(hù)性耕作最佳模式不是免耕，而是大量秸稈覆蓋加深松(少耕)，強(qiáng)調(diào)秸稈覆蓋的作用大于免耕的作用； 30%的秸稈覆蓋不夠，要70%以上甚至100%秸稈覆蓋率來充分發(fā)揮保護(hù)性耕作的效益。而我國的保護(hù)性耕作比較強(qiáng)調(diào)免耕以及深松的作用，對(duì)秸稈覆蓋的作用重視不夠。因此，在未來修訂《水土保持法》時(shí)，要將保護(hù)性耕作作為水土保持的重要措施，綜合涵蓋免(少)耕、秸稈覆蓋、土壤深松3個(gè)方面內(nèi)容，并將其主要應(yīng)用于干旱半干旱地區(qū)和坡耕地種植，以有效地減少風(fēng)蝕、水蝕及其危害。條件成熟時(shí)，可制訂《保護(hù)性耕作條例》。

(4)對(duì)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行系統(tǒng)修訂，增加廢棄秸稈收集利用的規(guī)定。從環(huán)境保護(hù)的角度而言，秸稈處置主要面臨兩大問題，一是露天焚燒，二是廢棄。根據(jù)國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部共同組織完成的“全國‘十二五’秸稈綜合利用終期評(píng)估”結(jié)果， 2015年我國主要農(nóng)作物秸稈廢棄量約為1.8億t[18]。加上不宜就地還田的蔬菜尾菜，全國需要收集處理的廢棄秸稈和蔬菜尾菜，總量達(dá)到2.6億t左右，成為面源污染的重要污染源。隨著秸稈禁燒工作的不斷深入，我國秸稈露天焚燒已在總體上得到一定程度的控制。預(yù)計(jì)在未來10年中，我國秸稈處置的工作重點(diǎn)將由目前的以秸稈禁燒為主，逐步轉(zhuǎn)移到以廢棄秸稈收集利用為主或兩者并重的軌道上來。

現(xiàn)行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年發(fā)布， 2012年修訂)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年發(fā)布， 2016年第一次修正， 2018年第二次修正)都沒有對(duì)秸稈綜合利用和廢棄秸稈處置作出規(guī)定。

2018年7月11日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法(修訂草案)(征求意見稿)》(簡稱《征求意見稿》)，向社會(huì)公開征集意見。與現(xiàn)行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》相比，《征求意見稿》新增了與廢棄秸稈等農(nóng)業(yè)固體廢物處置相關(guān)的3個(gè)方面的內(nèi)容：一是，在第九十九條本法用語釋義中增加了農(nóng)業(yè)固體廢物的定義：“農(nóng)業(yè)固體廢物，是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物”。二是，在第二十三條第一款中明確規(guī)定：“產(chǎn)生畜禽糞便、作物秸稈、廢棄薄膜等農(nóng)業(yè)固體廢物的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)采取回收利用等措施，防止農(nóng)業(yè)固體廢物對(duì)環(huán)境的污染”。三是，在第二十三條第四款中明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)組織建立農(nóng)業(yè)固體廢物回收利用體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)固體廢物綜合利用或無害化處置設(shè)施建設(shè)及正常運(yùn)行，規(guī)范農(nóng)業(yè)固體廢物收集、貯存、利用、處置行為，防止污染環(huán)境”。可以預(yù)見的是，新一輪修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》正式發(fā)布后，如果不將上述新添內(nèi)容刪除，將使其成為我國首部明確作出廢棄秸稈等農(nóng)業(yè)固體廢物處置規(guī)定的法律。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十二條第一款雖然提出了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染”的要求，但對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的內(nèi)涵和主要處理方式都沒有作出明確的界定。在未來修訂《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》時(shí)，應(yīng)與新一輪修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》相呼應(yīng)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的內(nèi)涵和處置要求作出明確規(guī)定。

為加快綠色發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》(廳字[2016]45號(hào))為指導(dǎo)，聯(lián)合制訂并發(fā)布了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》(發(fā)改環(huán)資[2016]2635號(hào))，將“農(nóng)作物秸稈綜合利用率”作為資源利用的重要監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)納入其中，由此使秸稈綜合利用成為各級(jí)黨委和政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本工作要求。在未來法律修訂過程中，應(yīng)從資源利用、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、綠色生活以及美麗鄉(xiāng)村、人居環(huán)境建設(shè)的要求出發(fā)，將秸稈綜合利用尤其是廢棄秸稈處置等方面的規(guī)定納入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。

最后，對(duì)《治安管理處罰法》《消防法》中的秸稈露天焚燒違規(guī)罰款規(guī)定進(jìn)行修訂，使其與《大氣污染防治法》的相關(guān)罰款規(guī)定相一致。

3.2 制定《耕地質(zhì)量保護(hù)條例》，并將秸稈還田作為耕地質(zhì)量保護(hù)的必要技術(shù)手段

農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)方案》(農(nóng)農(nóng)發(fā)[2015]5號(hào))明確提出“加快《耕地質(zhì)量保護(hù)條例》和《肥料管理?xiàng)l例》立法進(jìn)程”的要求。目前，我國已由10多個(gè)省市制定并發(fā)布了耕地質(zhì)量保護(hù)條例或辦法。

全國《耕地質(zhì)量保護(hù)條例》的制訂，要在總結(jié)各地耕地質(zhì)量保護(hù)條例或辦法制訂與實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，將秸稈直接還田、秸稈過腹還田、秸稈堆肥還田、秸稈沼肥還田、秸稈炭基肥還田等秸稈還田方式作為耕地質(zhì)量保護(hù)的必要技術(shù)和有效措施，進(jìn)行鼓勵(lì)和扶持，以保障秸稈循環(huán)利用水平和耕地質(zhì)量水平的穩(wěn)步提升。

3.3 借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，制定《生物質(zhì)能條例》

美國、德國等發(fā)達(dá)國家一般將《生物質(zhì)能條例》作為規(guī)范秸稈新型能源化利用的主要法規(guī)[19]。目前我國還沒有以秸稈、糞便、林木剩余物、陳化糧、能源作物、農(nóng)產(chǎn)品加工有機(jī)廢棄物、城鄉(xiāng)生活有機(jī)垃圾、城鎮(zhèn)污水污泥等生物質(zhì)能源化利用為基本內(nèi)容的相關(guān)條例法規(guī)。

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，我國應(yīng)以《可再生能源法》為上位法律，制定適宜我國國情的《生物質(zhì)能條例》，并對(duì)包括秸稈新型能源化在內(nèi)的生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)成型燃料、沼氣和生物天然氣、生物質(zhì)熱解氣化、生物質(zhì)炭化、燃料乙醇、生物質(zhì)油等主要的生物質(zhì)生產(chǎn)利用方式做出具體的規(guī)定，明確其發(fā)展方向、技術(shù)要求、扶持重點(diǎn)、激勵(lì)機(jī)制、強(qiáng)制性處罰、政策保障等有關(guān)要求。

3.4 對(duì)秸稈禁燒區(qū)外的秸稈限制焚燒從國家層面作出明確規(guī)定

根據(jù)《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》(國辦發(fā)[2008]105號(hào))等行政指導(dǎo)文件的要求，全國各省(市、自治區(qū))相繼劃定了秸稈禁燒區(qū)，并在北京、天津、上海、江蘇、河北、河南、湖北、湖南等15個(gè)省市實(shí)施了秸稈全境禁燒[20]。但我國現(xiàn)行的法規(guī)和行政指導(dǎo)文件，一直沒有對(duì)秸稈禁燒區(qū)之外區(qū)域的秸稈焚燒管理作出明文規(guī)定。

2017年黑龍江省秸稈禁燒工作聯(lián)席會(huì)議辦公室印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)秸稈焚燒聯(lián)動(dòng)管制工作的意見》(黑農(nóng)委植發(fā)[2017]14號(hào))將全省劃分為禁燒區(qū)和非禁燒區(qū)，同時(shí)，從焚燒地區(qū)劃定、焚燒時(shí)段管制、氣象指數(shù)預(yù)報(bào)、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)等方面，對(duì)非禁燒區(qū)秸稈焚燒管理提出了具體要求，從而開創(chuàng)了我國非禁燒區(qū)秸稈“限制焚燒”管理的先河。與此同時(shí)，吉林省也開展了“限燒區(qū)”的秸稈“限制焚燒”管理實(shí)踐，要求在秸稈還田和離田確實(shí)存在一定困難、秸稈滯留田間明顯影響春季播種的情況下，才能在特定區(qū)域(秸稈禁燒區(qū)之外的區(qū)域)、特定季節(jié)和煙霧擴(kuò)散氣候條件許可的時(shí)日，嚴(yán)格按照市縣的計(jì)劃安排和通知要求進(jìn)行秸稈焚燒[21]。

為使秸稈禁燒區(qū)之外區(qū)域的秸稈焚燒管理有章可循，建議國家有關(guān)部門遵照《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等有關(guān)法律和國家行政指導(dǎo)文件，以有效控制秸稈焚燒和最大程度地減輕煙氣污染為目的，將秸稈禁燒區(qū)之外的區(qū)域規(guī)定為秸稈限燒區(qū)，并歸納總結(jié)和借鑒黑龍江、吉林兩省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)秸稈限燒區(qū)的許可焚燒條件和限制焚燒要求作出明確的行政指導(dǎo)規(guī)定，并根據(jù)具體實(shí)施情況，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)將其上升為地方法規(guī)或國家法律法規(guī)，以全面提升我國秸稈禁燒的行政管理和執(zhí)法管理水平。